Quelle législation foncière, comme outil de cohésion sociale et de développement économique, adaptée aux réalités socio-culturelles du Burkina?

SECTION 3 - LES FORCES ET LES FAIBLESSES DE LA

LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE

I - LES FORCES DE LA LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE

Nous en retiendrons deux, qui nous paraissent importantes. Le premier provient de l'institution même du droit de propriété et le second de l'exercice de l'autorité reconnue à l'Etat.

I -1 -L'INSTITUTION DU DROIT DE PROPRIETE

L'article 149 de la loi 014/96/ADP du 23/05/1996 portant RAF au Burkina Faso qui institue le droit de propriété, accorde toute faculté au propriétaire et limite le caractère absolu du droit de propriété par une condition : que l'exercice du droit ne

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soit pas contraire aux lois et aux règlements. La RAF confère ainsi à l'Etat qui est garant du respect des lois et règlements, le pouvoir de contrôler l'exercice du droit de propriété. Cette disposition constitue une des forces de la législation foncière règ lementai re.

En effet ce qui est contraire aux lois et aux règlements est variable d'un Etat à un autre et est ainsi laissé à la souveraineté nationale. Les objectifs de préservations des droits des générations futures peuvent ainsi faire partie des priorités de l'Etat qui peut réguler l'exercice des droits accordés.

I-2- L'ANNULATION DES DROITS DES PARTICULIERS PAR L'EXERCICE DE LA

SOUVERAINETE DE L'ETAT

La législation foncière règlementaire accorde à l'Etat, le pouvoir de récupérer la terre sur laquelle porte le droit de propriété, par la procédure de l'expropriation pour cause d'utilité publique.¹ Ici, ce n'est pas la limite de l'exercice du droit de propriété, définie par l'article 544 du code civil qui est appliquée. C'est l'exercice de la souveraineté de l'Etat sur les terres burkinabè. Il n'obéit à aucune conditionnalité autre que l'utilité publique. Que le propriétaire ait usé de son bien dans le respect des interdits prescrits par les lois et règlements ne suffit pas à éviter la reprise de la terre objet dudit droit, lorsque l`utilité publique, qui est définie par l'Etat l'exige.

II - LES INSUFFISANCES DE LA LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE

La législation foncière règlementaire comporte plusieurs insuffisances qui peuvent être énumérées. Nous en citerons quelques unes, qui nous paraissent importantes, et qu'il est important de combler pour pouvoir instituer une législation foncière au service de la cohésion sociale et du développement économique.

¹ Loi n° 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant RAF, article 6

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II -1- L'INADAPTATION DES REGLES DE LA LEGISLATION FONCIERE

REGLEMENTAIRE

Cette inadaptation provient de la précocité de l'institution de règles calquées sur celles conçues et appliquées par des sociétés dont le niveau d'évolution sociale et économique est supérieur au notre et le manque de mesure d'accompagnement, ou au moins d'assouplissement de ces règles.

L'histoire du droit de propriété dans les pays européens nous apprend que le concept d'appropriation privée n'est pas une invention extérieure ou l'apport de quelques esprits supérieurs qui l'ont imposé à des sociétés parce que sachant mieux que les populations ce qui est bien ou mal pour elles. Mais plutôt la conséquence de mutations socio-économiques qui ont modifié les conceptions médiévales, « qui étaient également fondées sur une appropriation comme affectation à des usages »¹. L'individualisme, le capitalisme marchand, le renouveau du droit romain et d'autres mutations (politiques et religieuses) sont des facteurs qui ont favorisé l'introduction du concept de propriété privée de la terre dans ces sociétés.

Il est certes vrai qu'il n'est pas envisageable d'annuler l'héritage colonial pour retourner à des habitudes propres à nos sociétés africaines, mais l'attitude consistant à balayer d'un revers de main toutes les valeurs sociales et culturelles africaines pour adopter des principes issus de mutations naturelles d'autres sociétés, les imposer aux nôtres au nom des ambitions de progrès, ne peut pas rencontrer l'adhésion populaire qui doit lui conférer sa légitimité.

II - 2 - LES FREQUENTES MODIFICATIONS DES DISPOSITIONS DE LA

LEGISLATION FONCIERE REGLEMEMTAIRE

Tout Etat devrait avoir des règles de gestion foncière pouvant varier sensiblement d'un régime politique à un autre, mais qui soient basées sur des principes fondamentaux, adoptés, institutionnalisés et très peu immuables, pour garantir une paix sociale durable. Sans vouloir jeter l'opprobre sur qui que ce soit, ni faire les oiseaux de mauvais augures, nous pensons que tirer leçon de l'expérience de la Côte d'Ivoire peut aider à mieux faire comprendre nos assertions.

¹ `'L'appropriation de la terre en Afrique noire», éditions Karthala, Paris, 1991, page 16

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En effet, dans le but d'insuffler à leur pays le développement économique recherché, les autorités ivoiriennes du début des indépendances ont choisi de sécuriser uniquement l'investissement en déclarant dans une loi du 20 mars 1963 que « la terre appartient à celui qui la met en valeur, à l'exception de tout autre détenteur de droits coutumiers»¹. Le but visé a peut être été atteint, mais la situation sociale qui a résulté de cette option politique a crée les conséquences que nul n'ignore. En effet, toutes les autorités politiques qui ont succédé aux premières ont adopté des attitudes différentes mais avec un objectif commun face à l'imminence de la crise qu'elles voyaient venir. Les terres acquises par des personnes non ivoiriennes avaient atteint une telle proportion, qu'une part importante de la population ivoirienne se retrouvait sans terre dans leur propre pays.

Pour protéger le bien commun et le rendre intégralement aux générations futures, les nouvelles autorités ivoiriennes ont adopté une approche politique différente de celle de leurs prédécesseurs et essayé en même temps de restituer aux responsables coutumiers la totalité de leurs droits. Il s'agissait de retirer la terre à ceux qui les avaient mises en valeur, et l'attribuer aux ivoiriens. Pour cela, les autorités politiques ont recouru à la loi pour imposer leur nouvelle conception de la gestion de la terre. Certains articles de la loi foncière ivoirienne de 1998 sont suffisamment expressifs de cette volonté et ne requièrent aucun commentaire. Nous en citerons trois à titre d'illustration.

*** Article 1^er : Le domaine foncier rural est constitué par l'ensemble des terres mises en valeur ou non et quelle que soit la nature de la mise en valeur. Il constitue un patrimoine national auquel toute personne physique ou morale peut accéder. Toutefois, seuls l'Etat, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admises à en être propriétaires.

*** Article 4 : La propriété d'une terre du domaine foncier rural est établie à partir de l'immatriculation de cette terre au registre foncier ouvert à cet effet par l'administration et en ce qui concerne les terres du domaine foncier coutumier par le certificat foncier. Le détenteur du certificat foncier doit requérir l'immatriculation de la terre correspondante dans un délai de trois ans à compter de la date d'acquisition du certificat foncier.

¹ Aline AKA, bulletin de liaison du Laboratoire d'Anthropologie Juridique de Paris n°26, sept 2001, pages 130-143.

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*** Article 8 : Le constat d'existence continue et paisible de droits coutumiers donne lieu à délivrance par l'autorité d'un certificat foncier collectif ou individuel permettant d'ouvrir la procédure d'immatriculation aux clauses et conditions fixées par le décret.

Au Burkina le statut juridique de la terre a changé constamment, au gré de la volonté politique du moment. Les droits fonciers coutumiers ont ainsi été successivement considérés :

- comme non ressemblants au droit de propriété (décret du 26/07/ 1932) ;

- comme existants et convertibles en droit de propriété (régime du livret foncier indigène);

- comme inexistants (RAF de 1984)

- enfin comme officiellement inexistants mais officieusement existants (RAF de 1991 et 1996 et pratiques politiques et administratives).

La terre a ainsi appartenu :

- simultanément à l'Etat, aux personnes de droit privé, aux autorités et aux propriétaires fonciers coutumiers (avant 1984) ;

- à l'Etat seul (pendant l'application de la RAF de 1984).

- simultanément à l'Etat seul, aux personnes de droit privé officiellement et aux propriétaires fonciers coutumiers officieusement (depuis la RAF de 1991).

Cette situation pourrait d'ailleurs expliquer partiellement la légitimité du régime foncier coutumier dont la législation se présente finalement de part sa constance comme la référence juridique pour les populations burkinabè.

II- 3- LE MANQUE DE COHERENCE ENTRE PRATIQUES ADMINISTRATIVES ET

DISPOSITIONS LEGISLATIVES

Les pratiques administratives actuelles des structures et des services de gestion de la terre constituent une des faiblesses de la législation foncière réglementaire.

II-3- 1 - Au niveau des structures de gestion

La gestion des terres est effectivement assurée par le Maire ou le Préfet. C'est cette autorité politique qui fournit la part la plus importante de l'offre foncière pour

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satisfaire les demandes de tous usages. Car c'est elle qui déclenche les procédures conduisant aux différents aménagements au regard des besoins en terres, et qui procède à l'attribution des lots. Elle a été instituée par la RAF pour remplacer toutes les autres autorités foncières, et principalement l'autorité coutumière qui exerçait cette fonction dans les sociétés traditionnelles burkinabè.

Pourtant, les Maires et les Préfets accordent toujours une place importante à l'autorité coutumière qu'ils sont censés remplacer. Aucun aménagement n'est ainsi engagé sans au préalable la collecte des exigences des autorités coutumières compétentes sur l'espace concernée et sans la satisfaction de ces doléances. Aucune structure administrative ne peut contrôler ou empêcher cette pratique de l'autorité politique. En effet, le Maire ou le Préfet à qui incombe l'initiative d'aménagement agit seul au départ, au moment ou la terre est non aménagée. C'est seulement au cours de la procédure qu'il a engagé, que les responsables administratifs sont associés aux actes de gestion. Il considère donc que les structures administratives n'interviennent que lorsque la terre est administrable et ne peuvent donc comprendre l'importance des actes que lui-même a posé auparavant.

Par ailleurs, l'autorité politique acquiert le pouvoir de gestion à la suite d'un acte politique, l'élection ou la nomination à un poste politique. Sa perception de la gestion du foncier n'est pas toujours celle de l'administration qui est sous l'autorité de la loi, mais intègre des fois des considérations politiques qui vont le plus souvent à l'encontre du droit positif. Ces considérations sont celles de la plupart des burkinabè, et laissent une place importante à la coutume. Voilà pourquoi, il n'est pas rare de rencontrer dans une procédure de lotissement et d'attribution de parcelles, `'la liste des autorités coutumières», établie par elles et inscrite par l'autorité politique en bonne place parmi les besoins à satisfaire impérativement.

II 3- 2- Au niveau des services d'appui

Sans reconnaître l'existence des droits fonciers coutumiers, les usages administratifs exigent toujours la purge de ces droits avant toute procédure d'attribution. A côté des pratiques des personnes évoquées par M. OUEDRAOGO Moussa dans son écrit, il convient de souligner celles des services. La terre appartient certes à l'Etat, mais aucune procédure d'attribution n'obtient l'autorisation des services compétents sans l'accord préalable des propriétaires coutumiers.

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Ainsi pour les parcelles situées en zone rurale, lorsque le service des domaines transmet le dossier de demande d'attribution aux structures dont les avis sont requis dans le cadre de l'instruction dudit dossier (élevage, agriculture...), ces services émettent la plupart du temps, un avis défavorable lorsqu'un procès verbal de palabre n'est pas joint pour attester que les `' superficiaires » ont donné leur accord, et ce quelque soit le lieu de situation du terrain. Nous avons pu constater cela dans plusieurs localités du Burkina, entre autres à Bobo-Dioulasso, Koudougou, Ouagadougou...

La notion de `'superficiaire» employée par le législateur de la RAF manque elle-même de précisions suffisantes pour éviter d'être sujette à interprétations. Nous avons essayé de la comprendre. La première remarque que nous avons pu faire est que la RAF même ne la définit pas. Mais puisqu'elle provient du terme `'superficie», nous avons donc émis l'hypothèse qu'elle désigne les détenteurs du droit de superficie. Ce droit réel est défini par l'article 150 de la loi 014/96/ADP portant RAF au Burkina comme un droit d'usage et de jouissance. Les droits fonciers coutumiers étant supprimés nous avons déduit que la RAF désignait par ce terme, les personnes qu'elle autorisait sans la possession préalable de titre administratif, à occuper et exploiter les terres rurales non aménagées dans le but de subvenir à leurs besoins de logement et de nourriture et à ceux de leurs familles. Dans ce cas le procès verbal de palabre ne devrait pas être une formalité obligatoire pour des « terres vacantes » c'est-à-dire non exploitées, en vertu de l'exercice de la propriété de l'Etat. Finalement nous sommes arrivés à la conclusion que face aux dangers menaçant la cohésion sociale dans la perspective d'une gestion foncière n'impliquant pas les autorités coutumières, les autorités politiques ont choisi de laisser les habitudes sociales prendre le dessus sur la loi.

II - 4 - «L'IMMUNITE JURIDIQUE» DES AUTORITES COUTUMIERES

L'imprécision du rôle des autorités coutumières, qui est la conséquence de l'attitude politique que nous venons d'évoquer constitue une autre insuffisance du régime règlementaire. Celles-ci se retrouvent en effet dans une situation qui ressemble fort à une `'immunité juridique» et dont les conséquences sont encore plus graves aujourd'hui qu'avant l'institution de la RAF.

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En effet, la loi en annulant les droits fonciers coutumiers ne les considère pas comme susceptibles de produire des effets juridiques. Par conséquent les autorités coutumières exercent un droit dont elles ne répondent pas des conséquences. Ainsi, la vente des terres par les autorités coutumières n'existe pas officiellement puisqu'elles n'en détiennent pas la propriété. Nul n'étant censé ignorer la loi, celui qui recourt à l'autorité coutumière pour acquérir une terre (la quasi totalité de la population burkinabè selon M. OUEDRAOGIO Moussa) ne peut se prévaloir de sa propre turpitude selon un principe consacré du droit pour se plaindre de s'être fait grugé.

II - 5 - LE PROBLEME DES HABITATS SPONTANES

Une autre insuffisance de la RAF, liée à la liberté accordée aux autorités coutumières par celles politiques, produit d'importantes difficultés dans les procédures de lotissement, surtout pour les zones se situant à côté des centres urbains. Il s'agit des habitats spontanés (les `'non loties» dans le langage courant). En effet, les personnes qui s'installent sur les terres urbaines et rurales ne le font pas sans obtenir l'autorisation des `' propriétaires terriens coutumiers» même si les articles 52 et 53 de la loi portant RAF autorisent l'occupation des terres du DFN à des fins de logement et de nourriture sans la possession d'un titre.

L'expérience des déguerpis de Nimpouy en 2003, démontre bien l'implication des autorités coutumières dans la gestion foncière et les effets du manque de contrôle d'une telle implication sur la stabilité sociale. En effet, les populations n'ont pas requis l'autorisation de l'administration que prescrit l'article 505 du décret 97- 054/PRES/PM portant application de la RAF. Elles ont cependant requis celle de l'autorité coutumière territorialement compétente. Sur la base de son accord, environ six mille neuf cents trente sept (6937) personnes se sont installées sur le site et ont défriché de grands espaces pour y mener des activités agro-pastorales et de logements. Elles ne l'ont pas quitté malgré les diverses injonctions de l'autorité publique qui a finalement été contrainte de les déguerpir par la force, sur instruction du gouvernement¹.

Cette pratique a cours sur l'ensemble du territoire et est particulièrement perceptible dans les zones périphériques non aménagées des centres lotis. Après

¹ Journal le Pays n° 2881 du 22/05/2003

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l'installation autorisée par les autorités coutumières, les occupants des habitats spontanés revendiquent le statut de « demandeurs résidents ¹» ou d' « autochtones résidents ²», ou s'en prévalent pour exiger d'obtenir une parcelle. Les autorités coutumières qui ont permis ces installations sont encore celles qui introduisent des listes à satisfaire par celles publiques, au moment des lotissements.

II - 6 - LA SPECULATION FONCIERE

Le phénomène des « nouveaux acteurs » que décrit M. Bonoudaba DABIRE³, Ministre Délégué Chargé de l'Agriculture dans un écrit, est une autre conséquence de cette liberté non contrôlée accordée aux responsables coutumiers. M. DABIRE explique : « depuis une dizaine d'années environ, le Burkina connaît un phénomène nouveau qualifié de phénomène des « nouveaux acteurs ». Il s'agit d'un processus d'accaparement de grandes superficies de terres dans les villages (plusieurs dizaines ou plusieurs centaines d'hectares) par des élites urbaines. Les données collectées indiquent que la plupart des « nouveaux acteurs » ne sont pas en mesure de mettre en valeur les superficies acquises et que les objectifs de spéculation foncière ne sont pas absents de leurs stratégies d'accumulation foncière. »

Il convient de préciser ici que les nouveaux acteurs acquièrent les terres auprès des responsables et propriétaires fonciers coutumiers et requièrent ensuite l'attribution auprès de l'administration. Tous les superficiaires, satisfaits de la transaction préalable, signent le procès verbal de palabre et autorisent ainsi l'administration à procéder aux formalités d'attribution.

L'exclusivité du droit de propriété sur les terres burkinabè n'a en définitive été conférée à l'Etat par la RAF que pendant sept (7) ans. Le mode de gestion du droit de propriété constitue l'élément fondamental permettant de différencier tous les régimes fonciers qui se sont succédés au Burkina de la période coloniale à nos jours. L'harmonisation de la gestion de ce droit a par ailleurs été perçue par la plupart des

¹ Loi n° 014-96/ADP du 23 mai 1996, portant Raf, article 156

² Loi n° 014-96/ADP du 23 mai 1996, portant Raf, article 155

³ www.icarrd.org `'Problématique de la gestion du foncier et du développement durable au Burkina faso. Quelle politique de sécurisation foncière ?», Bonoudaba DABIRE, page 3.

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législateurs comme un impératif obligatoire qui garantit la cohésion sociale et le développement économique. Pourquoi les diverses tentatives d'instaurer un régime foncier unique n'ont-elles pas abouti ? Nous essayerons de répondre à cette interrogation, par une analyse du statut juridique de la terre burkinabè.

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