Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Chapitre Préliminaire :

LES FONDEMENTS ET IMPLICATIONS DES REPRESENTATIONS RESIDENTES DU SNU AU BENIN

Diverses agences du SNU sont représentées au Bénin. A ce jour, quatorze organismes dont sept institutions spécialisées forment le SNU dans notre pays. Cette forte représentation est également remarquable dans plusieurs autres pays en développement ou en émergence.

Il va sans dire que la présence des agences du SNU dans le monde relève d'une forme générale d'organisation (section 1) qui n'empêche pas que chaque pays d'accueil organise leur réception à sa guise (section 2).

Section 1 : Les représentations résidentes du SNU : une existence organisée.

L'expression « représentation résidente » est généralement utilisée par le PNUD pour désigner ses bureaux établis dans les pays étrangers auxquels il apporte une assistance technique. Pour désigner cette même réalité, le vocable varie d'une agence du système à une autre^10(*). Toutefois, dans le souci de simplifier et d'harmoniser le langage, nous adopterons l'appellation « représentation résidente » pour toutes les agences.

Ainsi définie, la représentation résidente est une manifestation concrète et tangible du droit reconnu aux OI d'entretenir des relations extérieures (§1). L'exercice de ce droit révèle toutefois un encadrement juridique limité (§2).

Paragraphe 1 : Une manifestation du droit de légation des OI.

Il est admis aujourd'hui un droit de légation au profit des OI à l'instar des Etats. Dans l'exercice de ce droit, une OI peut envoyer des agents auprès d'autres sujets de droit international (droit de légation active) ou recevoir des représentants de ceux-ci auprès d'elle (droit de légation passive).

Ainsi, la représentation des OI auprès des Etats (B) est sans conteste une manifestation du droit de légation dont elles jouissent. Ce droit est inhérent à une certaine personnalité juridique qui leur est reconnue (A).

A- La personnalité juridique : fondement des relations extérieures des OI. 

On entend par personnalité juridique, l'aptitude à être titulaire de droits et assujetti à des obligations^11(*) dans un ordre juridique donné.

Pendant longtemps, les Etats ont été considérés comme les seuls sujets de droit dans l'ordre juridique international. Il a été par conséquent difficile de reconnaître une personnalité juridique à une entité qui n'était pas souveraine sur le plan international puisque « la souveraineté est une qualité particulière de la personnalité juridique des Etats^12(*) ».

L'apparition des OI dans l'ordre juridique exclusif des Etats va faire admettre, non sans grande réticence, qu' « on peut avoir une personnalité juridique en droit international sans être souverain^13(*) ».

Aux côtés de la doctrine, c'est la jurisprudence qui a largement contribué à la reconnaissance d'une personnalité juridique aux OI. La Cour Permanente de Justice Internationale en a ouvert la voie dans son avis du 8 février 1927 relatif à la détermination de la nature juridique de la Commission Européenne du Danube en constatant que cette entité « bien qu'elle exerce ses fonctions dans une complète indépendance de l'autorité territoriale (...) ne constitue cependant pas une organisation dotée de souveraineté territoriale exclusive (...) La Commission Européenne du Danube n'est pas un Etat mais une institution internationale ». Par cette conclusion, la Cour dissociait clairement la possession de compétences internationales de la souveraineté^14(*) en même temps qu'elle admettait une distinction entre la personnalité d'une OI et celle des Etats qui la composent.

La reconnaissance d'une personnalité juridique aux OI a été clairement affirmée par la Cour Internationale de Justice (CIJ) dans un arrêt célèbre rendu le 11 avril 1949 au sujet de la réparation des dommages subis au service des Nations Unies. Dans cet arrêt, la CIJ a d'abord reconnu que « les sujets de droit dans un système juridique ne sont pas nécessairement identiques quant à leur nature ou à l'étendue de leurs droits ». Ce préalable a permis d'envisager l'existence, dans l'ordre juridique international, de sujets de droit distincts des Etats.

C'est à la suite de cette mise au point que la Cour a, en l'espèce, conclu que l'Organisation des Nations Unies a été créée pour assumer certaines fonctions clairement définies dans son acte fondateur. Ces fonctions ne peuvent donc être accomplies que si « l'Organisation possède une large mesure de personnalité internationale et la capacité d'agir sur le plan international (...) Cela signifie que l'Organisation est un sujet de droit international, qu'elle est titulaire de droits et de devoirs internationaux^15(*) ».

A la suite de cet arrêt, la personnalité juridique des OI ne sera guère plus contestée. Cette personnalité permettra aux OI de s'affirmer comme de véritables sujets de droit international. Elles peuvent donc exercer, dans la limite de leur spécialité^16(*), tous les attributs liés à leur personnalité juridique internationale^17(*). Cette conséquence ne souffre d'aucune limite pour les organisations à caractère universel.

Dans le cadre des Nations Unies, il est clair que les objectifs que l'Organisation s'est assignés, notamment dans les domaines économique et social, ne peuvent se réaliser que sur le territoire des Etats membres. Cette considération conjuguée à la reconnaissance de la personnalité juridique de l'ONU permettent à cette dernière de disposer d'un soubassement sur lequel reposent ses relations extérieures.

Il convient de préciser que les OI peuvent dans leurs relations extérieures, se faire représenter, soit auprès des Etats, soit auprès d'autres OI. Le premier cas est une pratique relativement récente.

B- La représentation des OI auprès des Etats : une pratique récente.

Dans les rapports entre Etats et OI, la pratique la plus ancienne et largement admise est l'établissement d'une représentation des premiers auprès des secondes. Dans le cadre de l'ONU, c'est la pratique des représentations permanentes établies par les Etats membres auprès de l'Organisation pour les représenter et y défendre leurs intérêts. Cette pratique a conduit à l'admission d'un droit de légation passive en faveur des OI.

Dans un sens inverse, la représentation des OI auprès des Etats est une pratique plus récente et dans la doctrine, certains auteurs, quoique minoritaires, hésitent encore à admettre un droit de légation active au profit des OI^18(*). Mais, la tendance dominante est à la reconnaissance de la plénitude du droit de légation aux OI. C'est d'ailleurs l'une des évolutions récentes du droit international contemporain.

Ainsi, « pour s'acquitter efficacement de leurs fonctions, [les organisations internationales] ont divers centres et bureaux régionaux établis sur le territoire d'Etats membres (...) Souvent, elles envoient sur le territoire de certains de leurs membres, des représentants permanents. Le [Programme des Nations Unies pour le Développement] par exemple a des « représentants résidents » dans de nombreux pays^19(*) ».

Dans le cadre des activités opérationnelles, le SNU joue sur plusieurs tableaux pour concrétiser ses objectifs économiques et sociaux. Il est présent dans plusieurs pays à travers les représentations résidentes. Au regard du caractère récent de cette pratique, le droit international tente de l'appréhender à son rythme. Il en résulte que l'encadrement juridique des représentations résidentes reste très limité.

* ¹⁰ Certaines agences parlent tout simplement de Bureau (UNICEF, UNESCO, etc.) ou de Bureau de pays (PAM). Toutefois, il est unanimement admis de désigner le chef de ces bureaux par le titre de «Représentant résident ». Ce titre est donc porté par tous les chefs d'agence du SNU. Si dans le milieu diplomatique, l'Ambassadeur est à la tête d'une ambassade, le Représentant Permanent à la tête d'une représentation permanente, le Consul à la tête d'un Consulat ..., il est possible de désigner comme Représentation résidente, une structure dirigée par un représentant résident.

* ¹¹ Cf. Jean SALMON. Dictionnaire de droit international public. Bruxelles : Bruylant/AUF, 2001, p. 819

* ¹² Jean-Marc SOREL. Droit des organisations internationales. Lyon : L'Hermès, 1997, p.56

* ¹³ Idem

* ¹⁴ Cf. Adama KPODAR. Le principe de spécialité dans la définition des organisations internationales. In Revue Béninoise des Sciences Juridiques et Administratives. N°17, décembre 2006, p.56

* ¹⁵ CIJ, Avis consultatif du 11 avril 1949 relatif à la réparation des dommages subis au service des Nations Unies in Adama KPODAR, idem p.57

* ¹⁶ En effet, la spécialité est un trait commun à toutes les organisations internationales. Elle permet non seulement de les définir mais également de limiter le champ de leurs compétences (Voir à ce sujet Adama KPODAR, idem, pp. 47-77)

* ¹⁷ Généralement, quatre attributs sont liés à la personnalité juridique internationale : le droit de conclure des traités et accords internationaux, la faculté d'entretenir des relations diplomatiques, la possibilité d'ester en justice et le pouvoir d'user de la force armée dans les limites admises par le droit international.

* ¹⁸ A ce sujet, Daniel DORMOY exprimait cette réticence en affirmant : « En fait, on ne peut parler d'un véritable droit de légation active des organisations internationales ». Voir Daniel DORMOY. Droit des organisations internationales. Paris : Dalloz, 1995, p.41

* ¹⁹ Cf. Commission du Droit international. Deuxième rapport sur les relations entre les Etats et les organisations intergouvernementales. Extrait de l'Annuaire de la Commission du Droit International, 1967, vol II. [en ligne]. Disponible sur http : // www.un.org/law/french/ile/index.htm (Document A/CN.4/195).