Memoire Online - Décentralisation et Gouvernance de l'eau potable en milieu rural au Bénin: cas de la commune de Toffo

Décentralisation et gouvernance de l'eau potable en milieu rural au Bénin : cas de la commune de Toffo, Département de l'Atlantique

DEDICACE

Femme laborieuse, tu as insufflé très tôt à ton fils le sens de la rigueur et du travail bien fait. En reconnaissance de cela, je te dédie ce mémoire.

REMERCIEMENTS

A la fin de la présente formation, je m'en voudrais de ne pas remercier l'Institut Universitaire du Bénin et son partenaire, l'Université de Bouaké pour avoir initié la présente formation qui nous a permis de renforcer nos capacités d'intervention dans le domaine du développement et de la gestion de projets. Mes remerciements vont également à tous les différents professeurs qui ont accepté, malgré les heures indues, d'animer les différentes sections de la formation ; sans oublier le personnel administratif de l'institut.

Ce mémoire a été réalisé avec l'aide, le soutien et l'encadrement de certaines personnes. Qu'elles trouvent ici l'expression de ma profonde gratitude. Il s'agit notamment de :

En milieu rural au Bénin, la gestion des ouvrages de l'eau potable est confiée depuis 1996 aux communautés qui, à travers les Associations communautaires d'Usagers de l'Eau Potable, ont reçu de l'Etat le droit d'exploitation, d'entretien, de maintenance et de renouvellement de l'équipement à travers la vente de l'eau.

La Direction Générale de l'eau a diligenté en 2006 une étude diagnostique sur le plan national de la gestion communautaire des Adductions d'Eau Villageoises (AEV). Cette étude a révélé que 73%^1(*) des AEV ne disposent pas de capacité financière suffisante pour le renouvellement de leur équipement. Etant donné que cette capacité financière est le principal indicateur de la pérennité du système, il convient de repenser la politique de gestion desdits ouvrages.

C'est ainsi, qu'après le diagnostic national, il reste à approfondir la question au niveau local. Pour le faire, nous nous sommes intéressés à la commune de Toffo.

La gestion communautaire constitue-t-elle un handicap pour la pérennité du service de l'eau potable à Toffo ? Les AEV de la commune disposent-elles de capacité suffisante pour le renouvellement de leur équipement ? Quels sont les facteurs limitants de cette capacité financière ?

Voilà quelques interrogations auxquelles nous tenterons de répondre le long de la présente étude dont l'objectif principal est de contribuer à la mise en place d'un système de gestion durable des Adductions d'Eau Villageoises de la commune de Toffo.

La méthodologie qui a permis de répondre à ces questions est constituée de trois étapes :

- recherche documentaire : cette étape nous a permis d'élaborer la problématique ;

- collecte et traitement des données : il s'agit des données relatives au fonctionnement institutionnel des associations communautaires de gestion, ainsi que celles des comptes financiers des ouvrages d'AEV ;

- diagnostic communautaire : il a été organisé en groupe de discussion avec les acteurs locaux. Le principal outil de collecte a été le FFOM (Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces) et l'outil d'analyse est la MOS (Matrice d'Orientation Stratégique)^2(*). le brainstorming a servi de méthode d'animation des groupes.

v la gestion communautaire n'est pas favorable à la pérennité du service d'Approvisionnement en Eau Potable (AEP) sur la commune de Toffo ;

v cinq AEV sur les huit étudiées ont pu réunir en trois ans de ressources financières suffisantes pour le renouvellement de leur équipement. Mais les indicateurs de gestion n'assurent pas la pérennité de cette capacité financière ;

v toutefois, la viabilité financière des AEV n'est pas liée qu'au seul aspect communautaire de la gestion. Le type d'énergie utilisée, la consommation par tête d'habitants sont autant d'autres facteurs limitants de cette viabilité financière.

C'est donc au vu de ce résultat que les orientations stratégiques qui suivent ont été formulées en vue de pérenniser le service d'AEP sur la commune :

- renforcer les capacités d'intervention de la division technique de la mairie ;

- renforcer les capacités de compréhension des acteurs communaux (AUEP, élus, notables...) sur les réformes en cours;

- prendre des mesures en vue de l'amélioration des indicateurs financiers de gestion des AEV ;

In Benin rural areas, the management of drinkable water has been put since 1996 on the charge of rural community groups that have received from the government the right of using, caring, conservating and renewing the equipment through water sale.

The general staff of water supply, with the assistance of financial partners, has ordered in 2006 a diagnostic study of rural water supplies management on the national ground. That research has assumed that 73% of rural water supplies do not have enough financial power to renew their equipment. Taking the importance of this financial power about the lifetime of the system it is necessary to examine the way of ruling water supplies.

However, what view does the district of Toffo present? Is the group management a handicap for the lifetime of drinkable water supply? Do the rural water supplies have means to review their equipment? What are the signs of such financial power?

These are some questions mentioned, as the leitmotiv of the present research work of witch the main objective is to contribute to settle a system of long-term management of rural water supplies in the District of Toffo.

The methodology used work out to check this set questions consists of three stages:

- bookish research and discussions: this stage has allowed us to formulate the topic;

- collections and study of data: the stage is related to how the different associations of management should be run and the general amount of water supplies. The study of data has been performed on Microsoft Word and Excel;

- participative diagnosis: this has been in Focus group of discussions implying local agents. The main tool of collection is SWOT (Strengths, weakness, opportunities and threats) and the tool of analysis is the "Strategic Guidelines Matrix". The brainstorming has been used as a method of leading groups.

v the management of the community group does not facilitate a long term service of providing drinkable water in the district of Toffo for many reasons:

v five rural water sources out of eight have gathered enough financial resources likely to renew the equipment. But the indicators of the management do not safeguard this financial power.

v nevertheless, the financial sustainability of rural water supply does not concern only the community management. The type of power used and its consumption per capita are some other aspects of this financial sustainability. It is in the light of this result that the following strategic guidelines have been stated so as to sustain the service providing drinkable water in the district:

Sin xwe afatëën afÓnnÓ KÓnnÓ gban atëën nukun dokpo (1996) tën mÓ wÓ axësu ko ze sin xo wu na kpenukun do do gletoxo lÓmÓ ëdo alëmÓ nu tovi lÓ desu b ë ye na tëju bo sa lobo nu nude gble do më (macinu) lÓ wu ë , ye na si xu më akwe bo do dyë na.

Azëxwe daxo e në kpenukun do sin xo wu së tutomÓ dokpo do te do dobiba nu sin xo ë wu.

Ðo nudobiba nÓ mÓ ë e më dë do sinnununatÓn kanweko (100) ji ë, kandegban nukun atën (73) dÓ akwe sin agbën dee na do sixu dyë nu e na gble do m lÓ wu e a.

Ee ka nyi dë akwÓ sin agbën dudo wÓ na hÓn nuwiwa ëdo te e ë, e jÓxa dë nu e ni lintamÓ devo d'e wu.

Tovi lÓ desu kpenukun do sin xo ë wu b'Ó yi nukën a ? GBÓta eka së do akwe sin agbën bo na sixu do në dyë nu tÓnmÓ tÓnmÓ e na gble lÓ e a ?

wlÓwin tÓ e na së do te bë sinnununtÓn e do Tëfë kanmÓ lÓ e na junjën ay i bo do dë do.

Ðo Azëtuto bo wa lÓ mÓë, nu e na wa bo na do sixu kpe linlin taji nÓ wu e di e:

- E xo nude nude kple bo gbeje ye kpën di: wema tÓnmÓ tÓnmÓ e wu gbÓta ë ganjÓdo nuwiwa linu e kpo lee në wa akwÓ nu gbën e kpo;

- E kplé tÒ bo ba do nu nu e nyi hudo to ëtën abi azë e jÓwÓ to ë de e. Sonu sonu wÓ e kple mÓ lÓ do: gan e do sinnununatÓn lÓ do kpë; tokpënlagansusë lÓ do kpë; gletoxogansusë lÓ do kpë; kplekple nyënu lÓ tën sin afësëdotetë lÓ desu nëkpë kpo mÓdevo devo lÓ kpo.

v Tovi lÓ desu sin nukun kpe do sin xo ë wu ë hÓn azëxxwe ë yi nukën a do nu elë lÓ wu:

v Ðo sinnatÓn tantën e gbeje lÓ ë, atëën wÓ nyi ee do kwÓ gbën bo sixu dië azën wanu yetën lÓ na e. Amën nu debu ko xle dë agbën mënhun yi nukun a.

Nu tÓnmÓ tÓnmÓ nÓlÓ wÓ e xo kple bo do de lee na wa nu gbën bë sinnununatÓnxwe e do tokpënla ë mÓ lÓ e ë na do yi nukën.

AERAMR : L'Association pour Etude et Réalisation des Aménagements en Milieu Rural

DANIDA : Danish International Development Agency (Agence Danoise pour le Développement international)

GTZ : Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbert (Coopération Technique Allemande)

PADEAR : Programme d'Assistance au Développement du secteur de l'Eau et de l'Assainissement en Milieu Rural

UNICEF : United Nations Children's Fund (Fonds des Nations Unies pour l'Enfance)

USAID : United states Agency for international development (Agence Américaine pour le Développement International)

L'eau, tout comme l'air, est une denrée consubstantielle à la vie ; l'accès à cette ressource a toujours été un souci permanent pour l'humanité. La Sainte Bible rapporte que Moïse conduisant le peuple d'Israël lors de la traversée du désert (aux environs de 1250 ans avant Jésus-Christ) a dû faire face, à plusieurs reprises, à de vives contestations de ce peuple chaque fois qu'il manquait de l'eau à boire^3(*).

Des siècles se sont écoulés et le problème de l'eau reste toujours d'actualité. En effet, l'approvisionnement en eau potable (AEP) est sujet, aujourd'hui encore, à d'énormes difficultés. C'est ainsi que le PNUD a intitulé le Rapport Mondial sur le Développement Humain (2006) comme suit : « au-delà de la pénurie : pouvoir, pauvreté et crise mondiale de l'eau ». Au moins 1,1 milliard de personnes^4(*) sont toujours privées d'eau potable dans le monde ; en Afrique, 330 millions^5(*) de personnes manquent toujours du liquide de vie. Les projections de David Brooks^6(*) pour l'avenir sont encore plus pessimistes ; il écrit : « Au cours des 25 prochaines années, le tiers de la population mondiale fera face à une grave pénurie d'eau. De toute évidence, les inégalités quant à la disponibilité et à l'approvisionnement d'eau douce sont une question de vie ou de mort, et constituent, en matière de gouvernance, un des impératifs les plus catégoriques de notre temps. » (p.13)

Au Bénin, bien que n'étant pas particulièrement critique, la situation de l'eau potable en milieu rural nécessite, tout de même, une certaine vigilance des décideurs nationaux de ce secteur. Elle laisse distinguer deux grands aspects : la construction des ouvrages hydrauliques et la stratégie de leur gestion. Or, la solidarité internationale s'organise de nos jours pour la réalisation des objectifs du millénaire du secteur : le Budget-Programme (2007-2009) de la Direction Générale de l'Eau (DGEau) est de 9,840 milliards^7(*) de FCFA sur financement du "pot commun" de cinq partenaires financiers de l'Etat (AFD, DANIDA, Pays-Bas, KFW, UE).

Il reste alors à réfléchir encore de façon plus approfondie sur la question cruciale de la stratégie de gestion des ouvrages. Cette réflexion paraît aussi importante que les efforts de mobilisation des financements car la pérennité des infrastructures, la rentabilité et l'impact à long terme des investissements en dépendent. Certes, il existe depuis 2005 un document de "stratégie nationale d'approvisionnement en eau potable 2005-2015". Mais depuis son adoption, ce document reste inopérant compte tenu des contingences et susceptibilités liées à sa mise en application.

De 1990 à 2005, il a été construit, pour desservir les populations rurales béninoises en eau potable, un parc de 260^8(*) Adductions d'Eau Villageoises (AEV) et Postes d'Eau Autonomes (PEA). La gestion de cet important dispositif hydraulique a été confiée à des associations communautaires de consommateurs communément appelées « Associations d'Usagers de l'Eau Potable » (AUEP) instituées par le décret n°96-317 du 02/08/1996 qui définit aussi le mode de gestion des AEV, ainsi que le mode de constitution, d'organisation et de fonctionnement des AUEP. On retient en principal de ce décret que :

- l'AUEP à l'usufruit (droit de jouissance) des ouvrages et la propriété du système d'exhaure (l'équipement) à travers un contrat de cession et d'exploitation ;

- l'AUEP assure l'exploitation, l'entretien, la maintenance ainsi que le renouvellement du système d'exhaure à travers la vente de l'eau.^9(*)

Ainsi, la gestion des AEV est faite depuis 1996 sur la base de ce décret. Il a fallu attendre 2006 pour que les acteurs sous l'impulsion des partenaires financiers soient invités à réfléchir à nouveau sur la politique sectorielle. En effet, une étude diagnostique a été conduite sur le plan national par une cellule de coordination de l'ensemble des projets d'eau (sise DGEau) appelée "Initiative Eau pour les centres semi-urbains" et représentant l'ensemble des partenaires financiers impliqués dans le secteur au Bénin. Cette étude a révélé que 73%^10(*) des AEV ne disposent pas de capacité financière suffisante pour le renouvellement de leur équipement, conséquence d'une gestion actuelle des AEV qualifiée de médiocre. Etant donné que cette capacité financière est le principal indicateur de la pérennité du système, il urge de se poser de questions. D'où la nécessité « de mettre en place une nouvelle politique de gestion afin de mieux garantir la pérennité du service de l'eau fourni par ce type d'ouvrage. »^11(*).

Dans le but de définir cette nouvelle politique, un atelier national des acteurs du secteur a été tenu en juin 2006 et a préconisé quatre différentes options de gestion desquelles les communes choisiront celles qui conviendraient le mieux à la situation particulière de leur milieu. Mais aucune étude spécifique n'est envisagée au niveau des communes pouvant faciliter ce choix sur la base d'outils raisonnés. Aussi, une question reste toujours posée : la seule définition d'une option de gestion suffit-elle pour rendre efficace la gestion des AEV? Il semble que non. Il faudra plutôt considérer le service d'AEP en milieu rural comme un système ; en d'autres termes, élargir la réflexion sur les autres aspects du service à savoir : la viabilité financière des AEV, la définition d'une stratégie de mise en application de la maîtrise d'ouvrage communale, le suivi technique et financier des gestionnaires d'AEV par la commune, etc. Seule une approche systémique pourrait être gage d'efficacité de toute nouvelle politique ayant pour but de pérenniser le service d'approvisionnement en eau potable.

En effet, KPOYIN, M., (2006)^12(*) a centré sa réflexion uniquement sur la maîtrise d'ouvrage communale par la stigmatisation de l'insuffisance de la capacité institutionnelle de la mairie avant de recommander la « mise en place au niveau de la mairie d'un service technique spécial de l'eau potable, le renforcement des compétences des élus et des agents de la mairie et la valorisation des ressources humaines disponibles » (p.54)

Ce « dispositif communal » va certainement renforcer les capacités d'intervention de la commune, mais à lui seul ne suffit pas pour rendre efficace le service d'approvisionnement en eau potable sur la commune. En effet, le problème se trouve non seulement au niveau des capacités de l'administration communale à exercer la maîtrise d'ouvrage, mais aussi et surtout au niveau des déterminants de l'équilibre financier des comptes d'exploitation des AEV et des modalités de mise en application de la réforme structurelle préconisée par l'Etat et ses partenaires en vue de la professionnalisation de la gestion des ouvrages de l'eau potable. Pour en venir là, il convient de faire un état des lieux du système actuel de gestion sous ses deux aspects fondamentaux : le fonctionnement institutionnel des AUEP et la rentabilité des AEV en leur qualité d'entreprises sociales.

HOUNMENOU^13(*) a analysé les dynamiques socio-économiques des acteurs impliqués dans l'approvisionnement en eau potable des populations rurales du Bénin en général sans toutefois aborder les questions relatives à la viabilité institutionnelle et financière du système de gestion.

C'est pourquoi, cette étude intitulée : " Décentralisation et gouvernance de l'eau potable en milieu rural au Bénin : cas de la Commune de Toffo, Département de l'Atlantique " a été entreprise en vue de faire le diagnostic du système actuel de gestion des AEV, identifier des facteurs réducteurs de la viabilité financière des AEV et de proposer, avec la participation des acteurs locaux, des orientations stratégiques de développement du secteur.

Le présent mémoire est composé de deux grandes parties : la première présente le cadre conceptuel et opérationnel de l'étude et la deuxième expose les données recueillies suivies de leur analyse.

Chapitre I : CLARIFICATION DES CONCEPTS ET EVOLUTION DE LA STRATEGIE DE L'APPROVISIONNEMENT EN EAU POTABLE EN MILIEU RURAL AU BENIN

- l'évolution de la stratégie de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural au Bénin.

La clarification des principaux concepts portera sur la gouvernance, l'eau potable, les ouvrages hydrauliques. La description de l'évolution de la stratégie du service de l'eau potable en milieu rural permettra de faciliter la compréhension et d'apprécier la pertinence des nouvelles orientations.

Au sens large, la décentralisation consiste en un transfert de pouvoirs entre deux personnes morales distinctes. Mais, nous voulons, dans le cadre de la présente étude, parler plus précisément de la décentralisation territoriale qui a été instituée au Bénin depuis les élections municipales de décembre 2002. Elle vise à donner aux collectivités locales (les communes) des compétences propres distinctes de celles de l'Etat par le rapprochement du processus de prise de décision des citoyens favorisant l'émergence d'une démarche de proximité. La loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant "organisation de l'administration territoriale en République du Bénin" définit la commune comme une « collectivité territoriale dotée de personnalité juridique et de l'autonomie financière » (art.1^er).

Avec l'avènement de la décentralisation, l'Etat central est appelé, suivant l'article 93 de ladite loi, à céder la maîtrise d'ouvrage aux communes : « la commune a la charge de la fourniture et de la distribution de l'eau potable..... ». L'article 108 précise comme suit les modalités d'exercice de cette compétence : « la commune exerce ses compétences en conformité avec les stratégies sectorielles, les réglementations et les normes nationales en vigueur ».

L'idée sous-jacente à la naissance de ce concept est l'existence d'une crise de bonne gestion des cités. Les gouvernants institués, ceux des Etats comme ceux des communes auraient perdu les capacités d'une gestion efficiente des ressources publiques. C'est ainsi, que la Banque Mondiale (1992) définit la gouvernance comme « la manière par laquelle le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays au service du développement »^14(*). Elle énonce quatre conditions à l'établissement d'une bonne gouvernance :

- la bonne administration : gestion équitable et correcte des dépenses publiques ;

- la responsabilité et l'imputabilité : les dirigeants doivent rendre compte de leur action devant la population ;

- la transparence : chaque citoyen doit disposer et accéder à l'information relative à la gestion des comptes publics.

La gouvernance de l'eau potable s'inscrit dans cette définition et s'entend comme l'ensemble des modalités d'une gestion efficiente et durable de la ressource eau potable.

Le concept "eau potable" est un concept à la fois difficile à appréhender et changeant selon les sociétés, les cultures et les contextes. L'encyclopédie Wikipédia^15(*) (2006) reconnaît que « l'eau potable est une notion différente à travers le monde et le fruit d'une histoire et d'une vision culturelle locale ». Cependant, toutes les tendances de définition se raccordent sur sa caractéristique de "propre à la santé humaine". L'"Institut (français) de Prévention des Accidents Domestiques" (IPAD) définit l'eau potable comme une eau « destinée à la consommation humaine, qui peut être bue toute une vie sans risque pour la santé »^16(*). L'encyclopédie Wikipédia la définit comme une eau « devant satisfaire à un certain nombre de caractéristiques la rendant propre à la consommation humaine.».^17(*)

La conception de l'eau potable dans le contexte de l'hydraulique villageoise s'inscrit dans cette mouvance de compréhension. Ainsi, il est reconnu comme eau potable en milieu rural, l'eau provenant des ouvrages dits d'"approvisionnement en eau potable". Ce sont :

- les Adductions d'Eau Villageoises ou les postes d'eau autonome, c'est-à-dire l'eau de robinet ;

Tout Dispositif de fourniture de l'eau potable en milieu rural. Il en existe plusieurs types.

- un forage : ouvrage de captage de l'eau souterraine de petit diamètre (15 à 40cm en général) ;

- un système de pompage qui refoule l'eau dans un grand réservoir appelé château d'eau. Le pompage est effectué par un engin électromagnétique appelé pompe immergée ;

- un château d'eau : grand réservoir d'eau surélevé de 6 à 9m par rapport au sol et d'une capacité de 10 à 50m³ (voire plus) ;

- un réseau de tuyaux permettant d'amener l'eau du château jusqu'aux points de distribution : Bornes Fontaines (sources publiques) et branchements privés

- les bornes fontaines : elles comportent chacune deux robinets et sont réparties dans les villages en fonction de la population et des moyens dont disposent l'Etat et ses partenaires pour faire l'extension du réseau d'un hameau à un autre.

Ce type d'ouvrage est préconisé pour une population relativement importante (au moins 1500 personnes). Quant au PEA, le dispositif est presque identique à la seule différence qu'il n'y pas de bornes fontaines. L'eau est servie sur place aux populations par une rampe de 3 à 4 robinets. Pas donc de canalisation. Un PEA est réalisé pour une population se situant entre 1000 et 1500 personnes (voir figure n°1).

Figure n°1 : Représentation schématique d'une Adduction d'Eau Villageoise (AEV)

Un puits est un ouvrage de captage de l'eau souterraine de diamètre variant généralement de 1à 1,2m pour les puits traditionnels et 1,6 et 1,8m pour les puits modernes. A la différence des puits traditionnels, les parois des puits modernes sont ténues par des buses en béton armé et la hauteur de pénétration dans la nappe est beaucoup plus importante. Ils sont munis d'un système de treuil et de poulie qui facilite le puisage de l'eau et d'une superstructure (dalle anti-bourbier, rigole d'évacuation des eaux et puits perdus) pour l'entretien hygiénique des lieux. Un puits moderne est réalisé si le niveau statique de l'eau se trouve à moins de 50m en dessous du sol. Il est construit pour les populations d'au moins 250 personnes vivant dans les hameaux particulièrement déshérités et dont le pouvoir d'achat est relativement faible (le prix de l'eau variant de 5 à 10F CFA la bassine de 30l).

Un FPM est un forage muni d'une pompe immergée et d'un système de puisage manuel ou à pied. A l'instar des puits modernes il est également équipé d'une superstructure et la population bénéficiaire doit être d'au moins 250 personnes. Ils sont privilégiés si le niveau statique de l'eau se trouve à plus de 50m en dessous du sol.

II- EVOLUTION DE LA STRATEGIE DE L'APPROVISIONNEMENT EN EAU POTABLE EN MILIEU RURAL AU BENIN

Quatre grandes périodes historiques ont marqué la politique de l'Approvisionnement en Eau Potable (AEP) en milieu rural au Bénin :

Il n'existait encore aucune politique spécifique dans le domaine. L'Etat, dans son rôle régalien, assurait l'essentiel du service. La maintenance des pompes et leur réparation étaient le fait des services techniques de la Direction de l'Hydraulique avec l'assistance technique de l'UNICEF. L'eau était considérée comme un bien commun ouvert c'est-à-dire un bien dont l'utilisation à volonté et gratuite n'est régie par aucune règle. Avec cette liberté d'accès, la tentation pour les usagers d'en abuser est très grande. Tout individu pouvait utiliser la ressource publique d'eau potable sans se préoccuper de la durabilité, c'est-à-dire de l'entretien, ni du renouvellement de l'équipement. Dans ce contexte, les populations ne pouvaient que compter sur la providence étatique pour un fonctionnement continu du système. Il apparaît donc clair que compte tenu des moyens très limités de l'Etat et de sa sollicitude multisectorielle, qu'il ne peut accomplir continuellement une telle mission. C'est ainsi que les installations hydrauliques dans presque toutes les régions du Bénin sont tombées dans une situation de panne irréversible et leurs anciens usagers (les populations) ont dû recourir aux anciennes sources impropres à la consommation que constituaient les eaux de surface (marigots, mares, digues de fortune, etc.).

Il a fallu attendre les années 1980 pour constater les prémices d'une politique d'AEP avec le démarrage de grands projets sur financement des institutions comme le Fonds des Nations unies pour l'Enfance (UNICEF) l'Agence Américaine pour le Développement Internationale (USAID), etc. Ainsi, il a été réalisé les tous premiers projets de construction de puits modernes, de FPM, et d'AEV vers la fin des années 1980. Cette période a été également marquée par le vote d'un texte de lois sur le code de l'eau par l'Assemblée Nationale Révolutionnaire (loi n°87-015 du 21 septembre 1987). Bien qu'en cette période une prise de conscience est née de la part de l'Etat et de ses partenaires techniques et financiers, les ouvrages hydrauliques en grande majorité FPM et PM ont été construits en milieu rural sur la seule initiative des pouvoirs publics sans une implication suffisante des communautés bénéficiaires, qui de ce fait, ne sont préparées ni à leur entretien ni à leur gestion. Dans la plupart des cas le projet d'implantation de l'ouvrage est le fait d'un ressortissant "intellectuel" du village qui, bien placé dans les arcanes du pouvoir politique, arrive à négocier le joyau pour le bonheur des siens. Cette situation s'est traduite par une appropriation insuffisante des équipements par les bénéficiaires et l'abandon de l'ouvrage en cas de panne.

A partir des années 1990, la construction des AEV prend d'ampleur en se généralisant. En effet, les mécanismes mis en place ont permis de passer de 430 points d'eau par an de 1980 à 1990 à environ 550 points d'eau de 1990 à 2001^18(*). C'est, donc, pour accompagner le développement des AEV que le 1^er document de définition d'une stratégie nationale du secteur a été élaboré en 1992. En essentiel, on y retient les grandes innovations que voici :

Le Bénin a adopté en 1996 un décret portant mode de constitution, d'organisation et de fonctionnement des Associations d'Usagers de l'Eau Potable. Ce document technique qui définit la politique des adductions d'eau villageoises a été rendu nécessaire parce que le code de l'eau de 1987 est resté jusque-là inappliqué à cause des contradictions et différences d'interprétations qu'il a suscité. De ce fait, les opérations d'alimentation en eau des ruraux par adductions d'eau étaient gênées dans leur déroulement par l'inexistence d'un cadre réglementaire et méthodologique d'intervention.

Il était question de clarifier le cadre institutionnel et juridique des opérations d'alimentation en eau potable en mettant au point une démarche contractuelle (Administration/Usagers), et de définir des principes de gestion qui soient adaptés aux Adductions d'Eau Villageoises (AEV) pour assurer la durabilité des équipements.

- la création pour chaque adduction d'eau villageoise d'une association des usagers de l'eau potable (AUEP) qui regroupe l'ensemble des villageois usagers du système d'eau potable et élit un Comité Directeur de cinq membres au minimum : un président, un secrétaire, un trésorier, un représentant de l'Association de Développement et une représentante des femmes.

- la signature d'un contrat avec un exploitant par lequel l'AUEP confie l'exploitation des équipements et le service de distribution à un salarié dans le cas de l'exploitation directe, ou à un fermier dans le cas d'une exploitation déléguée dont les tâches et responsabilités sont définies dans le contrat.

- la signature d'une convention de Cession et d'exploitation entre l'AUEP et le maître d'ouvrage (Direction Générale de l'Hydraulique en ce moment) après réception des ouvrages. Par cette convention, l'AUEP reçoit l'usufruit de l'ouvrage de captage (qui reste la propriété de l'Etat) et la propriété des équipements d'exhaure et des ouvrages de distribution ;

- la signature d'un contrat de maintenance avec une structure privée spécialisée qui est agréée par la Direction de l'Hydraulique ;

- la participation des usagers à l'investissement initial et leur implication à la gestion des équipements (approbation du budget prévisionnel, fixation du prix de l'eau, renouvellement et extension des équipements).

- le maintien du rôle de l'Etat à travers la gestion des ressources en eau, la définition des conditions d'exploitation, le contrôle de la gestion financière de l'exploitation, le suivi et l'appui aux AUEP. La figure n°2 présente l'interaction entre les acteurs impliqués dans la gestion communautaire.

Figure n°2 : Interaction entre acteurs impliqués dans la gestion communautaire

Autour de chaque point d'eau public (ou Borne Fontaine) est installé un Comité de Point d'Eau (CPE) de trois à cinq membres désignés en assemblée du village ou du hameau concerné. Le CPE est chargé de faire l'entretien de la BF et l'assainissement de son site d'implantation. Par endroit, il assure le recrutement et le suivi d'un fontainier pour la vente de l'eau. Pour les AUEP de Houègbo-gare/Colli et de Agbotagon (commune de Toffo) par exemple, les CPE sont responsabilisés pour les petites réparations autour de la BF et disposent pour cela d'une caisse de menues dépenses approvisionnée au m³ vendus (100FCFA par m³). Pour ces deux AUEP, les CPE tiennent des assemblées annuelles de village pour rendre compte de leur gestion aux usagers.

D'une manière générale, l'ensemble de tous les membres de CPE constitue l'Assemblée Générale de l'AUEP qui est l'organe suprême de décision. Elle a pour fonction essentielle de :

C'est l'organe exécutif de l'AUEP. Le nombre de ses membres est très variable selon les communes (7 à 11 personnes dans la pratique). Il a pour fonction :

Deux principaux acteurs interviennent pour assurer le service de production et de distribution de l'eau. Il s'agit de l'exploitant pour la production et du fontainier pour la vente de l'eau.

Pour certaines AEV de grandes dimensions les exploitants sont assistés d'un pompiste qui assure le pompage de l'eau.

Généralement recruté par les CPE, le fontainier exécute les tâches suivantes :

Les recettes issues de la vente sont sécurisées à travers deux comptes bancaires ouverts dans les banques locales de proximité (CLCAM) : un compte de fonctionnement (pour les dépenses courantes de fonctionnement) et un compte de renouvellement (provision pour le renouvellement de l'équipement). Cependant, ce dernier compte n'est pas souvent approvisionné sur la base d'un calcul rationnel de l'amortissement du matériel.

Jusqu'en décembre 2005, le service départemental de l'hydraulique fut le seul ordonnateur des deux comptes. Avec l'avènement de la décentralisation et le processus de transfert de compétence en cours, il est envisagé que la gestion des comptes soit transférée aux communes.

Outre les AUEP, deux autres acteurs interviennent dans la gestion des AEV. Ce sont :

- Les Directions Départementales de Mines, de l'Energie et de l'Eau (DDMEE)

La DDMEE en sa qualité de maître d'ouvrage délégué de l'exploitation des AEV a pour fonction de :

Communément appelées mairies, les administrations municipales ne sont pas jusqu'à fin 2006 impliquées dans la gestion des ouvrages hydrauliques compte tenu du fait que la maîtrise d'ouvrage est toujours étatique dans les faits. Cependant, la volonté de transférer ce pouvoir à la mairie se fait de plus en plus sentir. En effet, depuis 2006, beaucoup de Maires sont déjà co-ordonnateurs avec la DDMEE des dépenses des AEV. Aussi, il appartient aux communes de mettre en place leur stratégie de mise en oeuvre de la politique sectorielle afin de pouvoir exercer pleinement la maîtrise d'ouvrage du service de l'eau portable.

La construction des Adductions d'Eau Villageoises s'intensifie surtout avec la multiplication des partenaires internationaux et l'ampleur des financements. L'événement majeur de cette période est la réédition en 2005 du document de stratégie nationale. Le nouveau document qui n'est qu'une actualisation du 1^er s'inscrit dans le nouveau contexte de la décentralisation et réaffirme les principes directeurs de la stratégie de 1992 à la seule différence que la norme d'équipement est passée de 1 point d'eau pour 500 habitants à 1 point d'eau pour 250 habitants^21(*).

· la décentralisation du processus de prise de décision passe désormais par les communes qui à partir des demandes des usagers planifient les actions ;

· la recherche de la réduction du prix de revient de l'eau par la prise en compte des propositions techniques à moindre coût et la gestion efficiente ;

· la promotion du secteur privé dans les activités de construction, d'exploitation, du suivi et d'intermédiation sociale avec un effort de professionnalisation des acteurs locaux opérant dans le secteur ;

· la prise en compte de l'objectif social de l'eau en vue de la réduction de la pauvreté.

Conduite par la DGeau à travers la cellule Initiative Eau, l'évaluation de la gestion communautaire (ou encore étude-diagnostique de la situation des AEV) a pris en compte environ trois quart des AEV existants et a débouché sur les principaux constats résumés ainsi qui suit :

· une gestion médiocre du système : La moitié des AEV sont mal gérées (42%) ou pas gérées du tout (8%). L'autre moitié est bien (22%) ou moyennement (28%) gérée. La capacité financière pour le renouvellement, qui constitue un des critères essentiels pour la durabilité, n'est suffisante que sur 27% des AEV.

· un taux de fonctionnalité élevé^22(*) : plus des trois quart (78%) des AEV sont fonctionnelles ; mais on constate de grandes disparités en fonction des types d'énergie utilisées pour le pompage (100% pour les AEV abonnées au réseau électrique public, 91% pour celles utilisant le système thermique et 36% pour les installations photovoltaïques) ;

· des problèmes techniques sérieux mettant parfois en péril l'équilibre financier du système de gestion^23(*) : il s'agit notamment des problèmes de maintenance des systèmes de pompage pour 40% des sites. Les autres problèmes comme la qualité de l'eau, les baisses de tension du réseau électrique de la SBEE sont moins fréquents, mais néanmoins préoccupants pour la rentabilité des systèmes ;

· des problèmes de faible consommation de l'eau potable^24(*) : 16% des sites visités sont structurellement non rentables. Cette situation est due à la faiblesse de la population desservie par le système ou à la forte concurrence de points d'eau alternatifs proches, pérennes et gratuits. Dans les deux cas, cela entraîne une vente de l'eau insuffisante pour couvrir l'ensemble des frais de fonctionnement et de renouvellement du système de pompage. Les consommations unitaires restent modestes avec une moyenne d'environ 8 litres/jour/personne.

Après cet aperçu sur l'évolution de la stratégie, nous allons aborder dans le chapitre II, la problématique et la méthodologie.

Depuis plus de dix ans dans de nombreux pays d'Afrique (Burkina-Faso, Mali, Niger, Sénégal, Mauritanie, Ouganda, Ghana, etc.), d'importantes réformes structurelles sont introduites dans le système de l'Approvisionnement en Eau Potable (AEP) des populations rurales et périurbaines. Ces réformes ont touché des domaines aussi divers que variés du service d'AEP.

L'Etat mauritanien, par exemple, après avoir expérimenté plusieurs modèles de gestion dont la régie communale, a opté pour la concession^25(*) depuis 1993. De ce fait, l'Etat mauritanien a créé un nouveau métier (celui des concessionnaires de réseaux d'AEV) où furent engagés plusieurs diplômés sans emplois. Dans ce même pays, des concessionnaires financent (à 100%) sur les recettes de la vente de l'eau, l'extension du réseau. Au Mali, la Direction Nationale de l'Hydraulique a confié la gestion du service de l'eau aux associations d'usagers, mais les oblige depuis 1994 à collaborer avec les services d'une structure d'accompagnement dénommée "Cellule de Conseil aux Adductions d'Eau potable^26(*)" (CCAEP) moyennant une redevance de 20FCFA par mètre cube d'eau produite. La CCAEP effectue un suivi technique et financier dont le résultat a été la limitation des risques de détournements au point où à partir de 1996 la maîtrise des coûts est manifeste : le coût de revient moyen est passé de 431FCFA à 228FCFA/m³. Au Tchad, une stratégie similaire à la malienne a été adoptée plus récemment. Dans la région de Bobo Dioulasso (au Burkina Faso), plusieurs AEV mutualisent leur fonds de renouvellement afin de pouvoir bénéficier de crédits bancaires. En Ouganda, une entreprise (Kalebu SARL) a financé sur fonds propre quatre installations de points d'eau qu'elle exploite pour desservir des quartiers périphériques de Kampala à la suite d'un contrat de concession de 30 ans avec les représentants des habitants des quartiers.

Au Bénin, par contre, la situation n'a guère évolué depuis 1992 malgré la réédition en 2005 du document de stratégie sectorielle.

En effet, l'AEP en milieu rural du Bénin est toujours sous le régime de propriété commune^27(*) ; c'est-à-dire qu'un ensemble d'individus désignés par la communauté a le contrôle de la ressource. Les équipements de fourniture d'eau constituent les propriétés collectives des usagers locaux. L'initiative d'entretien et de renouvellement doit venir d'eux. Dans la mise en place de ces équipements, les communautés ont apporté collectivement leur participation et sont responsables de la gestion de ces équipements.

Avec l'avènement de la décentralisation en décembre 2002 et les textes de lois y afférents, l'Etat central est appelé à céder la maîtrise d'ouvrage aux collectivités décentralisées que sont les communes. En effet, la loi n°97-09 du 15 janv. 1999 portant organisation des communes en République du Bénin dit en son article 93 que « la commune a la charge de la fourniture et de la distribution de l'eau potable..... ». L'article 108 précise comme suit les modalités d'exercice de cette compétence : « la commune exerce ses compétences en conformité avec les stratégies sectorielles, les réglementations et les normes nationales en vigueur ».

Or, adoptée en mars 2005, "la stratégie nationale de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural du Bénin (2005-2015) " stipule que : « tirant leçon des expériences du passé, la gestion du service de l'eau potable en milieu rural, pour être durable doit se baser sur le principe de délégation. ». De là, le document indique l'option de double délégation aux communes (Délégation de la commune à une AUEP, qui, à son tour, délègue la gestion à un opérateur privé).

C'est dans un tel contexte que la Direction Générale de l'eau, sous l'impulsion de la cellule "Initiative Eau", a réalisé une étude diagnostique du système actuel de gestion de l'eau potable en milieu rural. Cette étude révèle une gestion actuelle médiocre^28(*). Les AUEP reconnaissent la plupart des problèmes de gestion et estiment qu'ils peuvent être résolus à travers un suivi et appui-conseil plus régulier et une meilleure formation. Par contre, les Maires, moins optimistes, considèrent la gestion communautaire globalement comme un échec. Ils avancent comme arguments, l'absence de responsabilités des gestionnaires actuels, le manque de transparence de leur gestion et l'impunité dont ils bénéficient.

C'est donc pour harmoniser les points de vue que la DGEau a initié un "atelier national sur la gestion des Adductions d'Eau Villageoises" qui s'est déroulé du 20 au 22 juin 2006 à Cotonou. Cet atelier qui a regroupé l'ensemble des acteurs du secteur (Maires, responsables d'AUE, ONG, secteurs privés, services centraux du ministère de l'eau, etc.), après s'être inspiré des expériences de délégation de gestion dans six pays de la sous-région ouest africaine, a préconisé les quatre options de gestion qui suivent (sur les six soumis à la réflexion des participants) :

- option 5 : délégation par la commune de la partie production à un fermier et de la partie distribution de l'eau à une AUEP ;

Au nombre des options que l'atelier a rejeté figure celle dite de "la double délégation" qui, faut-il le rappeler, est curieusement celle retenue dans le document de stratégie nationale. Cette ambivalence voire contradiction de prescriptions au niveau national n'est pas de nature à faciliter la compréhension des intentions des décideurs nationaux du secteur.

En février 2007, la même Cellule Initiative Eau entreprit de lancer la professionnalisation expérimentale de dix AEV dont quatre de la commune de Toffo. En effet, il a été proposé aux responsables des AEV ciblées de transformer leur Comité Directeur (organe exécutif des AUE) en Groupement d'Intérêt Economique (GIE) en vue d'une gestion professionnalisée des réseaux. Avouons que l'initiative n'a pas rencontré le succès escompté. Des quatre AEV ciblées, les dirigeants d'une en l'occurrence celle de Ouègbo-gare/Colli, ont catégoriquement rejeté la proposition lors d'une Assemblée Générale extraordinaire convoquée à cet effet. Ceci, en dépit de la promesse d'investissement financier pour la rénovation du réseau. Les trois autres encore sceptiques disent attendre de voir la concrétisation des réalisations promises avant de se décider.

Cette précipitation dans la démarche pose davantage le problème de l'efficacité des mesures correctives préconisées par la DGEau et nous pousse à une série de questionnements :

- quelle évaluation peut-on faire de la gestion communautaire des AEV de la commune ?

- la gestion communautaire constitue-t-elle un handicap pour la pérennité du service d'eau potable ?

- les AEV de la commune disposent-elles de capacité financière suffisante pour le renouvellement de leur équipement ? quels sont les facteurs limitants de cette capacité financière ?

Contribuer à la mise en place d'un système de gestion durable des Adductions d'Eau Villageoises de la commune de Toffo.

· Proposer des orientations stratégiques de développement du secteur eau potable de la commune.

Nous avons pu réaliser ces objectifs grâce à la démarche méthodologique qui suit.

La recherche documentaire nous a amené à parcourir les centres de documentation des structures ciblées que sont :

· Le centre de documentation de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG) de l'Université d'Abomey-Calavi (UAC).

A ces documents s'ajoutent ceux consultés en ligne sur le web et ceux collectés sur l'aire d'étude.

Ensuite, nous avons rencontré les responsables de la cellule "Initiative Eau" notamment en ce qui concerne le diagnostic des AEV au Bénin. Ce qui nous a permis de collecter les documents comme le « Rapport du diagnostic », le «Rapport de synthèse de l'atelier national sur la définition d'une gestion pérenne des AEV au Bénin» et enfin, le document de « stratégie nationale de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural au Bénin ».

Les informations recueillies lors de la recherche documentaire nous ont servi à l'élaboration de la problématique.

Il s'agit ici des informations relatives au fonctionnement des Associations d'Usagers et à la gestion financière des AEV.

La collecte des données a consisté à prendre contact avec la DDMEE et les responsables des Comités Directeurs des huit AUEP objet de la présente recherche en vue de recueillir les informations sur le fonctionnement institutionnel des AUEP (AG de comptes-rendus de gestion, démocratie interne, gestion de conflits, etc.), ainsi que des renseignements sur la gestion financière des AEV à travers les rapports annuels d'activités de leurs gestionnaires. Les informations recueillies sur le fonctionnement institutionnel des AUEP nous ont permis d'élaborer un tableau synoptique résumant l'essentiel des points clés ci-dessus cités de leur fonctionnement.

Quant aux informations obtenues à partir des rapports financiers de gestion, leur traitement nous a amener à élaborer des comptes de résultat spécifiques aux objectifs de la recherche et dégager des indicateurs de performance comme par exemple le ratio du cash flow.

Le traitement des données a été fait avec le logiciel informatique Microsoft Excel

Le diagnostic participatif a été conduit au niveau de chacun de huit AEV et PEA cibles de l'enquête. Il a consisté à organiser des groupes de discussions à raison de 1 groupe par réseau d'eau de la façon la plus représentative que possible des acteurs locaux à savoir :

- trois représentants (dont une femme) du Comité Directeur de l'AUEP concernée ;

Soient sept à neuf personnes par groupe de discussion et 76 personnes constitutives de l'échantillon pour cette étape.

Le principal outil de collecte a été le tableau FFOM^29(*) (Force, Faiblesse, Opportunité et Menace) et la méthode d'animation des groupes, le brainstorming. Ainsi, par cette technique, les forces, faiblesses, opportunités et menaces ont été recueillies et synthétisées. De cette synthèse, il s'est dégagé la problématique majeure du système d'approvisionnement en eau potable de la commune par l'identification de quatre facteurs internes (deux forces et deux faiblesses) et deux facteurs externes (une opportunité et une menace).

La Matrice d'Orientations Stratégique (MOS) qui est élaborée à la suite de cette identification a permis de formuler les orientations stratégiques du système.

Si les chapitres I et II ont été consacrés au cadre conceptuel de l'étude, le chapitre III présentera le cadre opérationnel, c'est-à-dire, la commune de Toffo.

Ce chapitre présente la commune et ses partenaires techniques et financiers dans le secteur de l'eau potable. En effet, il s'agit des caractéristiques géophysiques et socio-culturelles (limites géographiques, climat, cours d'eau, croyances liées à la consommation de l'eau, etc.). Ne disposant pas de moyens suffisants pour assumer entièrement ses responsabilités en matière de construction et de gestion d'ouvrages hydrauliques, la commune s'est fait assister par deux ONG spécialistes du secteur ; leurs activités ont été aussi présentées sommairement.

Située dans la partie septentrionale du département de l'Atlantique (voir carte de situation en annexe), Toffo est une commune du sud-Bénin qui couvre une superficie de 492 km² (Institut Géographique National) pour une population estimée à environ^31(*) 81500 personnes en 2006 (74717 en 2002 selon le RGPH₃) et une densité de 122hbt/km² (RGPH₃, 2002).La commune compte 10 Arrondissements (Toffo-centre, Agué, Djanglanmey, Colli, Ouègbo, Damè, Coussi, Sèhouè, Kpomè, Sey) et 54 villages. Son chef-lieu, l'Arrondissement de Toffo-centre est situé à 81km de Cotonou.

Elle est limitée au Nord par la Commune de Zogbodomey (Département du Zou), au Sud par celle d'Allada, à l'Est par celle de Zê (au Sud-Est) et le lac Hlan (au Nord-Est) et à l'Ouest par le fleuve Couffo servant de frontière naturelle avec la commune de Lalo du Département de Couffo.

Toffo se situe dans la zone climatique de type subéquatoriale caractérisée par la succession annuelle de quatre saisons : deux saisons sèches (une grande de décembre à mi-mars, et une petite de mi-juillet à août) et deux saisons de pluie (une grande, de mi-mars à mi-juillet et une petite de septembre à novembre). Signalons, toutefois, qu'à cause du phénomène de changement climatique, la petite saison sèche n'est plus tellement remarquable depuis quelques années sur la commune. Le niveau des précipitations est en moyenne de 1100mm pour la grande saison et 800mm pour la petite saison. Ce qui permet aux populations de recueillir l'eau de pluie dans des citernes et jarres traditionnelles et aussi dans des digues de fortune creusées dans les champs. Toutes ces sources d'eau impropres à la consommation humaine constituent une première catégorie de sources alternatives (aux sources d'eau potable) dont les populations se servent.

Quant au réseau hydrographique, il est composé de deux principaux cours d'eau : le fleuve Couffo à l'Ouest sur une étendue de 0,12km² sur la limite ouest des Arrondissements de Agué et de Djanglanmey et le lac Hlan à l'Est qui s'étend sur environ 1,65km² sur la limite Est de l'Arrondissement de Kpomè. On dénombre également quelques sources sacrées comme Akpali à Toffo-centre, Adjagbé à Colli et à Agué, les rivières Nouvo et Houèto à Djanglanmè et Adjikoui à Kpomè, sans compter les mares d'Adjagamè et d'Ahé dans l'Arrondissement de Damè. L'ensemble de ces cours d'eau, lacs et mares constituent une deuxième catégorie de sources alternatives d'approvisionnement en eau non potable auxquelles se réfèrent également les populations pour leur besoin d'eau.

Toffo est l'une des communes béninoises reconnue à hydrogéologie difficile: plusieurs forages ont été négatifs et dans plusieurs arrondissements, il n'est pas possible de réaliser des ouvrages simples comme les puits modernes et les FPM. Malgré cette contrainte naturelle qui la défavorise, l'Etat et ses partenaires internationaux y ont investi d'énormes ressources financières pour la construction des AEV sur toute l'étendue de son territoire : au total, 09AEV et 1PEA de 1991 à 2004 (voir carte de situation des ouvrages hydrauliques en annexe).

Toffo est un melting-pot de plusieurs groupes socioculturels. On y distingue les Aïzo qui constituent la majorité de la population (60% au RGPH de 1992) et sont répartis sur presque toute l'étendue de la commune ; les Fons qui représentent le deuxième grand groupe et plus subsidiairement les Adja, les Holli et les yoruba. Malgré le développement des cultes chrétiens surtout d'obédience "pentecôtiste", les gardiens de la tradition de chaque groupe ethnique continuent de conserver les coutumes ancestrales notamment les rites marquant les grandes étapes de l'existence humaine (naissance, mariage, décès).

Chez les Aïzo de Colli par exemple, la cérémonie de sortie du nouveau né est marquée par un fait particulier qu'il convient de signaler dans le cadre de la présente recherche. En effet, elle commence dès les premières heures de la vie du nouveau né à qui on fait boire d'abord "l'eau de ruissellement". Selon les personnes ressources sollicitées sur la question, la pratique signifierait du "blumaku", une sorte de vaccination qui ferait acquérir au nouveau né une certaine immunité contre toutes sortes de germes pathogènes même en cas d'épidémie. La croyance à une telle immunité est si bien traduite dans les récits panégyriques des Aïzo de Colli où l'on retrouve de façon répétitive le bout de phrase : « Ajagbevi blumaku Ayisunnutë»^35(*).

Ainsi, toutes les campagnes de sensibilisation pour la consommation de l'eau potable se heurtent à cette croyance qui bien qu'elle s'effrite progressivement reste encore présente dans les mentalités desdites populations.

II- LES OUVRAGES D'APPROVISIONNEMENT ET LE TAUX DE COUVERTURE DE LA COMMUNE EN EAU POTABLE

II-1 Les organisations non gouvernementales intervenant dans le secteur eau potable sur la commune

Avant de parler des ouvrages d'approvisionnement proprement dits levons un coin de voile sur les ONG du secteur qui ont oeuvré à l'installation desdits ouvrages ; il s'agit de :

- Association pour étude et la réalisation des aménagements en milieu rural (AERAMR) ;

II-1-1 Association pour étude et la réalisation des aménagements en milieu rural (AERAMR)

C'est une ONG nationale qui travaille sur le territoire de la commune depuis 2002. Elle est agréée par la DDMEE sur le Programme d'Appui au Développement du Secteur Eau et Assainissement en milieu Rural (PADEAR, phase I et II) en qualité de structure d'intermédiation sociale.

Ces activités sur la commune couvrent jusqu'à fin 2006 les domaines suivants :

"Initiative Développement" est une ONG française de solidarité internationale, qui, sur financement de divers partenaires, a réalisé de 2004 à 2007 un programme d'appui au secteur eau potable de la commune à travers les activités suivantes :

· réhabilitation de deux (2) réseaux d'AEV (Coussi et Houngo-Govè, Subvention pour achat de 2 groupes électrogènes) ;

Par ailleurs, les activités de recherche de financement de l'ONG ont abouti à l'obtention d'un financement de 635 millions de FCFA (dans le cadre de la facilité ACP-UE pour l'eau, 9^ième Fonds Européen de Développement) pour le compte de la commune de Toffo et d'une autre commune limitrophe (celle de Zè). Ainsi, sur la base de ce financement il est prévu de 2007 à 2011 les activités suivantes sur la commune :

II-2 Les ouvrages d'approvisionnement en eau potable et le taux de couverture de la commune

Sur le territoire de la commune, on compte quatre types d'ouvrages d'AEP à savoir :

Selon les types d'ouvrage, la couverture en ouvrages d'eau potable est présentée dans le tableau n°1. De l'observation du tableau, on constate une prépondérance de la couverture en bornes fontaines par rapport aux autres types d'ouvrages : 230 des 270 EPE sont constitués de bornes fontaines, soit 85% du nombre total d'EPE. Ce qui justifie notre intérêt pour les AEV.

Nombre d'ouvrages

fonctionnels

Nombre d'ouvrages non fonctionnels

Nombre total d'ouvrages

Taux de couver-

ture (%)

de la commune

Population 2006 (estimée)

PEA

FPM

nbre

EPE fonction

nel

PEA

FPM

nbre

EPE

non

fonction-

nel

PEA

FPM

nbre total EPE

81544

205

115

270

62,8

Chapitre IV : LA GESTION COMMUNAUTAIRE DES ADDUCTIONS D'EAU VILLAGEOISES DE LA COMMUNE DE TOFFO

Dans le premier chapitre il a été présenté les principes directeurs de la gestion communautaires ainsi que les résultats sommaires de l'évaluation dont elle a été l'objet au Bénin en général. Le quatrième chapitre dépeint la gestion communautaire à Toffo à partir de l'analyse des indicateurs de fonctionnement institutionnel (compte rendu annuel d'activités, démocratie interne, gestion de conflits) des associations d'usagers et des indicateurs de viabilité financière des adductions d'eau potable.

I- LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL DES ASSOCIATIONS D'USAGERS D'EAU POTABLE DE LA COMMUNE DE TOFFO

I-1 Les caractéristiques du fonctionnement des associations d'usagers d'eau potable de la commune de Toffo

Le principal indicateur du fonctionnement régulier des AUEP est la tenue des assemblées générales ordinaires de compte rendu de gestion. Une AG ordinaire d'AUEP est une réunion de tous les membres de l'Assemblée Générale élargie aux autorités administratives (Maire et Chef d'Arrondissement) et aux personnes ressources de la localité (par exemple, les responsables de l'Association de développement) au cours de laquelle le Comité Directeur rend compte de sa gestion financière et technique de l'année écoulée et soumet à l'appréciation des participants un budget prévisionnel d'exploitation.

Outre la tenue des AG, la démocratie interne au sein des AUEP, la gestion des conflits sont autant d'autres paramètres non moins négligeables du fonctionnement des AUEP. Ainsi, nous entendons étudier le fonctionnement de ces organisations à travers ces indicateurs de leur viabilité institutionnelle. Des dix que compte la commune, deux ont été constituées en 2005 (Kpomè et Houèglé). Ainsi, notre enquête sur le fonctionnement des AUEP n'a pris en compte que les huit restantes.

Le tableau n°2 est un résumé synoptique du fonctionnement de ces huit AUEP depuis leur création.Tableau n°2: Tableau synoptique de fonctionnement des AUEP de la commune de Toffo

AEV	Année de mise en service	Année de la 1^ère AG constitutive	Nbre d'AG de compte rendu depuis la création de l'AUEP	Renouvellement du Comité Directeur (CD)	Observations
Houègbo-gare/Colli	1991	1997	10 AG sur 10 attendues	CD renouvelé après trois mandats de trois ans au lieu de deux mandats statutaires
Houègbo-Aliho	1991	1997	Trois AG tenues (2005, 2006, 2007) sur 10 attendues	CD renouvelé une fois en 2003. L'actuel CD est à son deuxième mandat.	La gestion qui a été faite entre 1997 et 2003 n'a fait l'objet d'aucun compte rendu et il n'existe aucun document de gestion sur cette période
Agbotagon	1997	1997	Trois AG tenues (2005, 2006, 2007) sur 10 attendues	CD renouvelé deux fois (2003 et 2006)	La gestion qui a été faite entre 1997 et 2003 n'a fait l'objet d'aucun compte rendu et il n'existe aucun document de gestion sur cette période
Agon	1999	1999	une AG en 2007 sur sept attendues tenue pour rendre compte de la gestion des années 2004, 2005 et 2006.	L'AUEP est à son deuxième CD depuis sa création. Le premier a été dissout en 2004 suite à des accusations de mauvaise gestion. le deuxième appelé comité de crise s'est installé sans aucune passation de service depuis février 2004.	C'est en une seule assemblée générale que le nouveau comité directeur a rendu compte de la gestion de trois années. Ce qui est contraire aux textes.
Sèhouè	1992	1997	une AG (en 2005) sur 10 attendues	CD reconstitué en janvier 2005. C'est seulement ce dernier CD qui a été installé régulièrement. Tous les autres qui l'ont précédés ont été des comités de crise installés sur fonds d'accusation de mauvaise gestion	La gestion qui a été faite entre 1997 et 2004 n'a fait l'objet d'aucun compte rendu.
Coussi	1999	1999	Trois AG tenues (2005, 2006, 2007) sur sept attendues	CD renouvelé deux fois (2003 et 2007)	Au 31 décembre 2006, les impayés sur consommation que doivent plusieurs personnes (fontainiers, membres de CPE, abonnés privés) envoisinent 1 million de franc CFA.
Sey	2000	2002	Trois AG (2003, 2005 et 2006)	Trois comités de crise en quatre ans
Houngo-Govè (PEA)	1994	1997	Trois AG tenues (2005, 2006, 2007) sur 10 attendues	Le CD a été renouvelé deux fois (2003 et 2007)	La gestion qui a été faite entre 1997 et 2003 n'a fait l'objet d'aucun compte rendu

- il s'est écoulé une période relativement longue entre les dates de mise en service des réseaux et l'institutionnalisation des AUEP en qualité de structure communautaire de gestion. Cette période caractérisée par le pillage systématique des ressources financières n'a fait l'objet d'aucun compte rendu selon les responsables actuels d'AUEP ;

- à l'exception de Houègbo-gare/Colli, le fonctionnement des AUEP est très irrégulier.

En effet, la plupart n'ont commencé par fonctionner suivant les prescriptions statutaires (notamment en matière de compte rendu de gestion) qu'à partir de l'année 2003 bien que nombre d'elles aient été constituées bien avant : Agbotagon, Houègbo-aliho, Houngo-govè (en 1997), Coussi et Agon (en 1999). Or, l'année 2003 coïncide avec la première année d'activités de l'ONG AERAMR en sa qualité de structure d'intermédiation sociale (du PADEAR) chargée entre autres du suivi de gestion et du fonctionnement des AEV.

Mieux, à partir de 2006, le financement des réalisations de l'ONG ID a été conditionné à la tenue des AG annuelles.

Ces deux constats font douter d'une autodétermination communautaire pour une gestion efficiente des réseaux d'eau potable. En d'autres termes, la communauté n'est pas en mesure de s'organiser en elle-même sans une structure de régulation pour une gestion durable des installations hydrauliques.

- une seule AUEP (Houègbo-gare/Colli) a rendu compte des 10 années de gestion ;

- une AUEP (Sèhouè) a rendu compte de la gestion d'une seule année (2005) en 10 années d'existence ;

- deux AUEP (Agon et Coussi) ont rendu compte de la gestion de trois ans (2004, 2005, 2006) en huit années d'existence ;

- quatre AUEP (Houègbo-aliho, Agbotagon, Houngo-govè,Sey) ont rendu compte de la gestion de trois années (2004, 2005, 2006) en 10 années d'existence.

Les Comités Directeurs sont composés de 9 à 11 personnes selon les AUEP. Leurs membres sont élus pour un mandat de trois ans renouvelable une seule fois. Mais dans la pratique, certains responsables de CD ont exercé trois mandats successifs (cas de Houègbo-gare/Colli) et dans la plupart des cas cinq à six personnes des CD ne sont que des figurants c'est-à-dire sans tâche effective : c'est souvent le cas des représentants d'associations de développement, des représentants de femmes, des adjoints aux différents postes de responsabilité.

Le pouvoir de décision est centré le plus souvent dans les mains d'un groupe de deux à trois personnes qui se servent des dizaines d'autres comme des faire-valoir. Les membres de CD sont désignés par consensus par un collège de privilégiés et non par l'ensemble des membres de l'Assemblée Générale. Ce qui constitue une entorse à la démocratie électorale du groupe. Janique Etienne^36(*) (Agence Française de Développement, Paris) a déjà fait les mêmes constats bien avant nous sur les structures de gestion communautaires d'ouvrages hydrauliques d'autres pays. Dans ce cadre, il a écrit : «Dans les faits, de telles structures fonctionnent rarement conformément aux prescriptions des dispositifs initiaux des projets... Leur appropriation par un ou plusieurs notables est extrêmement fréquente. Elles deviennent alors plus une sorte de gestion privée informelle par un chef de village ou un commerçant qu'un engagement communautaire réel. L'environnement socio-politique local où dominent souvent aînés de lignage, élus commerçants, fonctionnaires, etc. explique largement cet état de fait, qui tend à privilégier les intérêts individuels et non l'intérêt collectif.»

Existence de conflits internes bloquant le fonctionnement régulier des AUEP:

Tous les réseaux d'AEV ont connu des situations de conflits internes soit lors du renouvellement du CD ou suite à des accusations de mauvaise gestion ou encore pour des problèmes relationnels dus le plus souvent à des intérêts personnels au sein des CD. A titre d'exemple, on peut citer les cas suivants :

- cas de l'AEV de Sey : trois comités de crise en quatre ans dont un présidé par le chef d'arrondissement (ce qu'interdit les textes)

- cas de l'AEV d'Agon : un ancien Comité accusé de mauvaise gestion et dissout par un groupe de dissidents a refusé de passer service et les fonds de l'AEV sont restés par devers ces anciens gestionnaires;

- Houègbo-gare/Colli : AG extraordinaire en 2007: le président du CD a été soupçonné par certains membres de l'association de mener des manoeuvres secrètes afin de s'approprier à titre personnel l'AEV.

I-2 Manque de professionnalisme des responsables d'Associations d'Usagers d'Eau Potable

La plupart des responsables d'AUEP sont des anciens fonctionnaires à la retraite sans qualification dans le secteur de l'approvisionnement en eau potable. Ainsi, la fonction de membre de Comité Directeur ne constitue pour eux qu'un passe-temps de retraite. Jusqu'à fin 2006, les présidents des AUEP de Houègbo-gare/Colli, Houègbo-aliho, Agbotagon, Coussi, Sey, sont des anciens fonctionnaires à la retraite. Pire, quelques responsables de Comité Directeurs sont encore en activité notamment des instituteurs. C'est le cas des présidents de Agon et de Sèhouè, du trésorier de Coussi, du Secrétaire de Houègbo-gare/colli, etc. Ces derniers n'assument leur responsabilité au sein du groupe que pendant leur temps de loisir. Ce qui constitue un handicap sérieux pour le bon fonctionnement des associations.

la gestion communautaire n'est pas favorable à la pérennité du service d'approvisionnement en eau potable de la commune de Toffo compte tenu du fonctionnement irrégulier des AUEP et du manque de professionnalisme de leurs responsables.

II- LA CAPACITE FINANCIERE DE RENOUVELLEMENT DE L'EQUIPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU VILLAGEOISES

La pérennité du service d'approvisionnement en eau potable dépend dans une large mesure de la capacité financière des AEV de renouveler sur fonds propre leur équipement (groupe électrogène et pompe immergée) et du maintien à long terme des indicateurs de cette capacité.

Sous ce titre nous entendons vérifier d'abord l'état de fonctionnalité des AEV, avant d'aborder la capacité financière proprement dite.

Sur le territoire de la commune de Toffo, l'Etat et ses partenaires internationaux ont investi d'énormes ressources pour doter les communautés d'ouvrages d'eau potable. Les différents projets qui se sont succédés surtout le PADEAR ont oeuvré pour la construction et l'équipement des ouvrages d'eau potable dont notamment les AEV. Sur les dix AEV que compte la commune, seules les huit construites depuis une dizaine d'année ont été prises en compte pour l'étude de la fonctionnalité : les deux autres n'ayant été réceptionnées qu'en 2005. Le tableau n°3 présente l'état du fonctionnement de ces ouvrages.

AEV	Arrondissements desservis	Nombre de BF fonctionnelles	Nombre de BF non fonctionnelles ou fonctionnelles à mi-temps	Nombre total de BF
Houègbo-gare/Colli	Houègbo et Colli	12	11	23
Houègbo-Aliho	Houègbo	08	-	08
Agbotagon	Damè	11	05	16
Agon	Damè	04	02	07
Sèhouè	Sèhouè	11	-	11
Coussi	Coussi	22	04	26
Sey	Sey	12	01	13
Houngo-Govè (PEA)	Djanglanmè	-	02	02
Total		80	25	106

De l'observation du tableau, on se rend compte d'une assez bonne répartition spatiale des AEV sur toute l'étendue du territoire de la commune : tous les arrondissements sont desservis par au moins un réseau à l'exception de Djanglanmè qui ne dispose que d'un PEA. On compte sept AEV et un PEA (sans compter les deux nouvelles AEV réceptionnées en 2005), le tout reparti en 106 BF dont 80 fonctionnelles, soit un taux de fonctionnalité relativement élevé de 75,5 %. Notons que ce taux de fonctionnalité est très flottant et connaît de fréquentes chutes surtout en saison sèche où la demande d'eau potable est plus élevée.

II-2 La capacité financière des AEV pour le renouvellement de l'équipement des Adductions d'Eau villageoises

Les données recueillies auprès des AUEP nous ont permis d'élaborer les comptes d'exploitation des AEV pour les années 2004, 2005 et 2006, (voir annexe). Le tableau n°4 présente le récapitulatif de l'état de capacité financière des huit AEV objet de la présente étude.

Tableau n°4: Capacité financière pour le renouvellement de l'équipement des AEV

AEV	Marge brute Cumulée (FCFA) de 2004 à 2006 [A]	Provision pour renouvellement cumulé (FCFA) de 2004 à 2006 [B]	Résultat avant impôt cumulé (FCFA) de 2004 à 2006 [A-B]	Capacité financière pour le renouvellement
Houègbo-gare/Colli	23 430 232	3 382 650	20 047 582	Suffisante
Houègbo-Aliho	3 828 931	1 324 382	2 504 549	Suffisante
Agbotagon	6 869 935	1 328 480	5 541 455	Suffisante
Agon	1 914 322	4 275 242	- 2 360 920	Insuffisante
Sèhouè (données de 2005 seulement)	443 625	443 520	105	A peine suffisante (le résultat concerne seulement l'exercice 2005)
Coussi	3 424 756	1 988 800	1 435 956	Suffisante ; mais menacée car le résultat avant impôt est négatif en 2006 (-119 077)
Sey	6 829 955	3 172 981	3 656 974	Suffisante
Houngo-govè	1 066 322	2 029 748	- 963 426	Très faible, presque inexistante : résultat avant impôt négatif pour les 3 années

- les résultats avant impôt de deux AEV (Agon et Houngo-govè) sont négatifs. Ces deux AEV n'ont donc pu mobiliser de ressources financières suffisantes pour le renouvellement de leur équipement au titre des trois années.

- cinq AEV (Houègbo-gare/Colli, Houègbo-aliho, Agbotagon, Sey, Coussi) sur les huit étudiées disposent d'un résultat avant impôt (RAI) supérieur à zéro pour le compte des années 2004, 2005 et 2006. C'est-à-dire que ces cinq AEV ont mobilisé de ressources financières suffisantes pour le renouvellement de leur équipement au cours de ces années. Mais la question reste encore de savoir si cette capacité est durable.

Afin de pouvoir apprécier la pérennité du service de fourniture de l'eau sur la commune, il importe de se poser de questions sur la tendance d'évolution de la capacité financière des AEV. C'est cette tendance que nous recherchons à travers le ratio du cash flow. Le tableau n°5 récapitule les ratios par AEV de 2004 à 2006 des cinq AEV ci-dessus citées.

AEV	Ratio cash flow/chiffre d'affaire
AEV	2004	2005	2006
Houègbo-gare/Colli	0,333	0,365	0,354
Houègbo-Aliho	0,239	0,244	0,265
Agbotagon	0,248	0,295	0,288
Coussi	0,146	0,144	0,112
Sey	0,471	0,391	0,362

Source : AUEP, 2004, 2005, 2006 (voir compte d'exploitation en annexe pour les détails)

La figure n°3 présente la tendance d'évolution du ratio cash flow des AEV de 2004 à 2006.

- un léger accroissement du ratio cash flow pour trois AEV (Houègbo-gare/Colli, Houègbo-aliho, Agbotagon) de 2004 à 2006

- par contre pour deux autres AEV (Coussi et Sey) les ratios cash flow ont décru progressivement au cours de la même période.

En définitive, sur les huit AEV cibles de l'étude, cinq ont pu mobiliser de ressources financières suffisantes au titre des trois années d'observation pour le renouvellement de leur équipement. Cependant, seules trois (Houègbo-aliho, Houègbo-gare/Colli et Agbotagon) de ces dernières, ont connu un accroissement de cette capacité en trois ans.

Le tableau qui suit présente les réseaux par type d'énergie utilisé pour leur fonctionnement

AEV	Type d'énergie	Résultat avant impôt cumulé (2004 à 2006)
Houègbo-gare/Colli	SBEE + groupe électrogène de relaie à partir de 2006	20 047 582
Houègbo-Aliho	SBEE	2 504 549
Agbotagon	SBEE	5 541 455
Agon	Groupe électrogène	- 2 360 920
Sèhouè	SBEE	105
Coussi	SBEE + groupe électrogène de relaie à partir de 2006	1 435 956
Sey	Groupe électrogène	3 656 974
Houngo-govè	Groupe électrogène	- 963 426

De l'observation du tableau, on constate que des trois réseaux (Agon, Sey, Houngo-govè) qui sont à énergie thermique intégrale deux (Agon et Houngo-govè) ont un résultat avant impôt négatif.

De plus, on constate la chute des ratios cash flow de 2006 des deux AEV (Houègbo-gare/Colli et Coussi) qui ont acquis des groupes électrogènes de relaie en 2006. En effet, ces ratios ont passé de 0,365 (en 2005) à 0,354 (en 2006) pour Houègbo-gare/Colli et de 0,144 (en 2005) à 0,112 (en 2006) pour Coussi (voir compte d'exploitation en annexe)

On en conclut donc que le type d'énergie est un facteur limitant de la viabilité financière des réseaux d'eau.

La consommation unitaire, c'est-à-dire par tête de personne, varie de 1,8 à 9 l/jr/pers. ; la moyenne est de 4l/jr/pers. (voir tableau n°7). Cette moyenne comparée aux moyennes départementale (6,8l) et nationale (7,9l^37(*)) est relativement faible. Elle est encore très éloignée des objectifs du PNUD qui préconise 20 l/jr/pers^38(*).

AEV	Population desservie estimée (A)	Consommation annuelle moyenne en m³ (B)	Qté d'eau consommée par pers. (l/j/pers.) D= (A/B/365)x1000
Houègbo-gare/colli	11 500	37 585	9,0
Houègbo-aliho	3 000	7 120	6,5
Coussi	14 000	12 053	2,4
Agbotagon	6 500	9 627	4,1
Houngo	2 500	2 382	2,6
Sey	6 200	7 952	3,5
Sèhouè	9 500	6 160	1,8
Agon	6 500	6 305	2,7
Consommation moyenne			4,1

Source : Recensement 2002 pour les populations et AUEP pour les consommations annuelles

Cette faible consommation de l'eau potable par les populations rend difficile la réalisation de l'équilibre financier des AEV. En effet, de la comparaison des données de la consommation unitaire aux résultats des comptes d'exploitation, on remarque que les AEV qui ont réalisé les meilleurs résultats sont également celles dont les consommations unitaires sont les plus élevées (voir tableau n°8)

Tableau n°8 : Quantité d'eau consommée par personne et résultats d'exploitation

AEV	Qté d'eau consommée par pers. (l/j/pers.)	Résultat avant impôt cumulé (2004 à 2006)
Houègbo-gare/Colli	9	20 047 582
Houègbo-Aliho	6,5	2 504 549
Agbotagon	4,1	5 541 455
Agon	2,7	- 2 360 920
Sèhouè	1,8	105
Coussi	2,4	1 435 956
Sey	3	3 656 974
Houngo-govè	2,6	- 963 426

Source : Recensement 2002 pour les populations et AUEP pour les consommations annuelles

On en conclut donc que la quantité d'eau consommée est un facteur limitant de la viabilité financière des AEV

II-4-3 Les dépenses de fonctionnement des Associations d'Usagers de l'Eau Potable

Contrairement aux idées très répandues chez les gestionnaires communautaires, la gestion communautaire revient chère à la commune. En effet, entre 9 et 19% (moyenne communale de 14% ; voir tableau n°9) du chiffre d'affaire des réseaux d'eau sont consommés dans les dépenses de fonctionnement des AUEP^39(*). Ce qui alourdit le coût de revient du mètre cube et par conséquent le prix de vente au robinet.

Fonctionnement AUEP/chiffre d'affaire (%)
AUEP	2004	2005	2006	Moyenne
Houègbo-gare/colli	18,2	15,2	17,2	16,87
Agbotagon	17,4	16,7	21,3	18,5
Houègbo-aliho	5,1	6,8	14,7	8,9
Coussi	19,2	19,4	19,4	19,3
Sey	2,3	11,7	20,1	11,4
Agon	2,1	13,5	15,3	10,3
Houngo	3,5	19,0	15,0	13,3
Moyenne				14,08

Comparées aux résultats nets moyens, les dépenses de fonctionnement des AUEP sont aussi très élevées. Elles vont de 36,4 à 46% des résultats nets moyens pour les réseaux rentables (Houègbo-aliho, Houègbo-gare/Colli, Agbotagon et Sey). Pour les réseaux déficitaires, Coussi par exemple, les AUEP fonctionnent au détriment de la provision qui devrait être constituée pour le renouvellement de l'équipement. Pour l'ensemble des réseaux, en moyenne 53% du résultat net sont consommés dans les frais de fonctionnement des AUEP (voir détails au tableau n°10).

Fonctionnement AUEP/résultat net (%)
AUEP	Année 2004	Année 2005	Année 2006	Moyenne
houègbo-gare/colli	41,1	31,4	38,6	37,03
Agbotagon	49,2	38,4	50,5	46,0
Houègbo-aliho	29,9	33,9	45,5	36,4
Sey	7,9	48,1	59,1	38
Coussi	79,0	80,8	161,5	107,1
Moyenne				53,00

Par rapport au cash flow, l'AUEP (Houègbo-aliho) dont le montant des frais de fonctionnement est le moins élevé (8,9% de chiffre d'affaire et 36,4% du résultat net) est la seule dont les ratios cash flow ont connu un accroissement continu de 2004 à 2006 (0,239 ; 0,244 ; 0,265). Ce qui constitue un bon signe pour la viabilité financière du réseau. Par contre, L'AUEP de Coussi est celle dont le montant des frais de fonctionnement est le plus élevé (19,3% du chiffre d'affaire). Cette même AUEP a connu un résultat avant impôt négatif en 2006

(-119 077). Si elle pouvait réduire d'un peu plus de 10%^40(*) les frais de son fonctionnement de cette même année, elle rétablirait l'équilibre.

On conclut donc de cet ensemble d'observations que le montant des frais de fonctionnement des AUEP constitue également un facteur limitant de la viabilité financière des AEV.

En définitive, le type d'énergie utilisée, la consommation par tête d'habitants et les dépenses de fonctionnement des AUEP sont des facteurs limitants de la viabilité financière des AEV.

Chapitre V : REFLEXION CRITIQUE DES ACTEURS COMMUNAUX DU SECTEUR EAU POTABLE

Il a été restitué aux acteurs locaux les résultats du diagnostic technique (au chapitre IV) en vue de solliciter leur réflexion critique pour une éventuelle réorientation de politique. Ainsi, ce chapitre rapporte l'essentiel de cette réflexion dans des outils techniques appropriés. Il s'agit du tableau des « Forces, Faiblesses, Opportunité s et Menaces » (FFOM) et de la « Matrice des Orientations Stratégiques » (MOS).

Des discussions de groupes d'acteurs (responsables gestionnaires, chefs d'arrondissement, chefs de villages, notables, ...) ont été organisées AEV par AEV. Par la technique de brainstorming, les Forces (facteurs positifs internes), les Faiblesses (facteurs négatifs internes), les Opportunités (facteurs positifs externes) et les Menaces (facteurs négatifs externes) ont été recueillis et synthétisés. Ensuite, un autre atelier de synthèse, regroupant les représentants d'acteurs au niveau communal, a été organisé. Au cours de ce dernier, les Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces majeures ont été dégagées et présentées dans le tableau dans le tableau n°11 encore appelé "tableau FFOM".

Forces

Faiblesses

Opportunité

Menace

1. Existence d'une division technique pour la mise en oeuvre des projets d'eau et le suivi technique et financier des AEV ;

2. Acteurs communaux favorables à la maîtrise d'ouvrage communale des ouvrages d'eau potable et aux réformes nécessaires à une gestion pérenne des AEV ;

1. pérennité du service d'approvisionnement en eau potable peu assurée compte tenu des indicateurs actuels de gestion de nombres d'AEV et des insuffisances de fonctionnement des AUEP

2. Appropriation des réseaux d'AEV par de petits groupes de personnes qui en font une gestion presque personnalisée

Existence sur la commune d'ONG et de projets de développement intervenant dans le secteur eau potable

Risque de blocage des financements extérieurs pour faute de réformes nécessaires à la gestion pérenne des AEV

Neuf participants ont réparti un total de 10 points dans huit cellules. La note à attribuer par cellule varie de zéro à trois points et dépend de comment le participant apprécie la pertinence du croisement. La note totale d'une cellule varie alors de 0 à 27 points (9x3). Le cadran du centre récapitule dans chaque angle les totaux des croisements "Forces et opportunité" ; "Forces et Menace" ; "Faiblesses et opportunité" et "Faiblesses et Menace".

- Dans quelle mesure la commune utilise telle force pour saisir telle opportunité ?

- Dans quelle mesure la commune utilise telle force pour contourner, réduire ou supprimer telle menace ?

- Dans quelle mesure telle faiblesse empêche la commune de saisir telle opportunité ?

Tableau n°12 : La Matrice d'Orientation Stratégique (MOS) du secteur approvisionnement en eau potable de la commune

		Opportunité	Menace	Totaux
		Existence sur la commune d'ONG et de projets de développement intervenant dans le secteur eau potable	Risque de blocage des financements extérieurs pour faute de réformes nécessaires à la gestion pérenne des AEV
Forces	Existence d'une division technique pour la mise en oeuvre des projets d'eau potable et le suivi technique et financier des AEV.	12	10	22

13	31
Faiblesses	pérennité du service d'approvisionnement en eau potable peu assurée compte tenu des indicateurs actuels de gestion de nombres d'AEV et des insuffisances de fonctionnement des AUEP		11	11
	Appropriation des réseaux d'AEV par de petits groupes de personnes qui en font une gestion presque personnalisée	11	15	26
	Totaux	41	49	90

- Le croisement des deux forces avec l'opportunité a obtenu la note 30/54. La commune n'utilise donc que passablement ses forces pour profiter de l'opportunité. D'où la nécessité d'un renforcement de capacité;

- Le croisement des deux faiblesses avec l'opportunité a obtenu 11/54 points. Donc, les faiblesses n'empêchent la commune de profiter de l'opportunité que dans une moindre mesure ;

- Le croisement des deux forces avec la menace a obtenu 23/54 points. Alors, la possibilité pour la commune d'utiliser ses forces pour contourner ou supprimer la menace est faible ;

- Le croisement des deux faiblesses avec la menace a obtenu 26/54. Les faiblesses aggravent dans une certaine mesure la menace. La commune doit alors développer des actions dans le sens de réduction de l'ampleur des faiblesses en vue de supprimer la menace.

De l'analyse précédente, nous formulons les quatre orientations stratégiques suivantes en vue de la pérennisation du service d'approvisionnement en eau potable sur la commune :

1) Renforcer les capacités d'intervention de la division technique de la mairie.

2) Renforcer les capacités des acteurs communaux (AUEP, élus, notables...)

3) Prendre des mesures en vue de l'amélioration des indicateurs financiers de gestion des AEV

Il s'agira pour la commune d'opter pour la Délégation de gestion par la commune à un fermier

C'est l'option de la totale professionnalisation. Un fermier (société de droit privé) signe avec la commune un contrat d'exploitation de l'AEV. Ses tâches couvriront l'entièreté des charges d'exploitation du système (vente de l'eau aux usagers, collecte des recettes, l'entretien et la réparation de l'ensemble des ouvrages et des équipements). Il devra payer, au mètre cube produit, des redevances telles que redevance pour le fonds de renouvellement et d'extensions et redevance au budget communal (voir figure n°4).

Le processus de professionnalisation de la gestion des AEV doit être conduit avec une démarche établie par l'ensemble des acteurs à différents niveaux : autorités communales, élus, services étatiques, ONG, etc.

Dans le but d'intéresser d'éventuels opérateurs privés, la commune peut être amenée à constituer des lots d'AEV à mettre en affermage à la suite d'une procédure d'appel à concurrence public. Les lots^41(*) pourront être constitués de la manière suivante :

Les fermiers sélectionnés devront payer une licence d'exploitation ou tout au moins une caution dont le montant sera fixé par la commune.

* ² FFOM et MOS sont deux outils de l'approche participative qui consistent à faire identifier et analyser par les acteurs les forces et faiblesses du développement de leur milieu ou d'un secteur d'activités

* ³ « ...après trois journées de marche dans le désert, ils (Moïse et le peuple d'Israël) ne trouvèrent pas d'eau. Le peuple murmura contre Moïse en disant : Que boirons-nous ? » (La Sainte Bible, Exode15, verset 22-24) ;

« ...Ils campèrent à Rephidim ; il n'y avait point d'eau à boire pour le peuple. Alors le peuple entra en contestation avec Moïse. Ils disent : Donnez-nous de l'eau à boire.... Pourquoi nous as-tu fait monter hors d'Egypte, pour nous faire mourir de soif, moi, mes fils et mes troupeaux ? » (La Sainte Bible, Exode17, verset 1-3)

* ⁵ Suivant une estimation du conseil des ministres africains de l'eau en 2006

* ⁶ Brooks, D., (2002), L'eau, gérer localement, Ottawa, Centre de Recherche pour le Développement International, 80p

* ¹¹ Rapport de synthèse de l'atelier national sur la définition d'une gestion pérenne des AEV

* ¹² KPOYIN M., (2006), « Contribution à la mise en place du dispositif communal de maîtrise d'ouvrage dans le domaine de l'eau potable : cas de la commune de Toffo, département de l'Atlantique, Mémoire de Diplôme d'Etudes Supérieures Spécialisées (DESS) en Développement local et gestion de projets, Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (Université d'Abomey-Calavi, Bénin)

* ¹³ Au moment de la publication de l'article, Bernard G. HOUNMENOU termine une thèse de doctorat en sciences économiques au Centre d'Economie et d'Ethique pour l'environnement et le Développement. Ses recherches portent sur le thème « Décentralisation, gouvernance participative et dynamiques locales de développement - Etude de cas en milieu rural au Bénin » (Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, France)

HOUNMENOU, B., (2006) in Développement Durable et Territoire, http://developpementdurable.revues.org/document.htm

* ¹⁴Banque Mondiale, gouvernance note de synthèse http://www2.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/bibliographies/gouvernance/note4.htm

* ¹⁸Stratégie nationale de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural du Bénin, 2005

* ²⁵ Cette option consiste à confier à un opérateur privé l'exploitation des réseaux à travers un contrat de concession impliquant un cahier de charges qui responsabilise les concessionnaires pour l'entretien, la maintenance le renouvellement et la gestion technique et financière des réseaux pendant une période relativement longue (jusqu'à 30ans)

Carlier, R., (2001), Concession de réseaux d'adductions d'eau potable, naissance d'un métier, GRET, Paris, , 26p. www.groupe-initiatives.org/pdf/traverse

* ²⁶ Nayrolles R., (1998), La gestion des adductions d'eau potable dans les centres secondaires du Mali, pS-Eau, Paris, 39p. www.pseau.org/bfs/actions/concertations/mali.htm

* ²⁷ HOUNMENOU, B., (2006), Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin, Versailles, 26p. http://developpementdurable.revues.org/document1763.htm

* ²⁸ DGeau, 2006, Rapport de synthèse de l'atelier national sur la définition d'une gestion pérenne des AEV, Cotonou, MMEE, 12p.

* ²⁹ FFOM et MOS sont deux outils de l'approche participative qui consistent à faire identifier et analyser par les acteurs les forces et faiblesses du développement de leur milieu ou d'un secteur d'activités

* ³¹ Source : estimation faite à partir de la population de 2002 qui était de 74717 selon le RGPH₃ (2002) et le taux annuel d'accroissement qui est de 2,21%/l'an. 74717x (1+0,0221)⁴=81544

* ³⁵ Moi-même, fils de mon ancêtre Adjagbe, buveur d'eau de ruissellement, l'eau trouble ne saurait me tuer

* ³⁶ Etienne, J., Eau, Hygiène et assainissement : croyances, modes et modèles, in Afrique contemporaine (2003), www.cairn.info/article.php

* ³⁹ sont classées sous le fonctionnement des AUEP les dépenses qui sont liées au seul aspect communautaire de la gestion. Il s'agit de : primes aux responsables d'AUEP, frais de tenue d'AG, cotisation pour fonctionnement de l'Union communale des AUEP et de la fédération, etc.

* ⁴⁰ 119077/1184475=10,05% (1184475 est le montant des frais de fonctionnement de l'AUEP en 2006, voir compte d'exploitation en annexe)

* ⁴¹ Les lots ont été constitués de façon à équilibrer les recettes d'exploitation tout en tenant compte de la répartition spatiale des AEV sur le territoire de la commune