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La mise en place d'un système d'évaluation en continu: sur les politiques de l'agenda 21 du SICOVAL

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par Cédric VANDAELE
Institut d'Etudes Politiques - M2 Conseil, Evaluation et Action Publique 2009
  

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La mise en place d'un système d'évaluation

en continu :

Sur les politiques de l'Agenda 21 du Sicoval

Rapport de stage SICOVAL Du 6 avril au 30 septembre 2009

Objectif : Participer

à la mise en place d'un système d'évaluation du Sicoval

IEP Toulouse -

Conseil, Expertise et Action Publique - M2

des politiques publiques

Auteur :

Professeur tuteur :

Maître de stage :

Promotion 2009

Cédric VANDAELE

Jean-Michel EMERY-DOUZANS

Pierre-Jean ARPIN

« L'évaluation paraît autant comme un problème que comme une solution »

2

KESSLER Marie-Christine, 1998

Remerciements

Je tiens à remercier :

Mon maître de stage Pierre-Jean ARPIN et tout le personnel du Pôle Développement Durable Françoise MANEVILLE, Rémi DUTARD et François MARTY pour leur disponibilité, leurs conseils et leur aide ;

3

Ma famille et mes proches pour leurs relectures.

Sommaire

Introduction 5

Partie 1 : Adaptation de l'action publique aux enjeux de demain : des structures territoriales

plus pertinentes avec des nouveaux outils de gestion 7

A. Création du Sicoval dans la géopolitique de l'aire urbaine toulousaine 9

B. Le Sicoval : rassemblement autour d'un enjeu d'aménagement du territoire 14

C. D'une logique d'aménagement au projet de développement durable : l'Agenda 21 20

Partie 2 : La conduite de l'évaluation : « de la théorie à la réalité » 28

A. Concepts de l'évaluation 29

B. La définition du système d'évaluation du Sicoval 34

C. La mise en oeuvre du système d'évaluation : « un parcours semé d'embûches » 42

Conclusion 58

Bibliographie 60

Annexes 65

Table des matières 91

4

 

Introduction

Imaginez un instant que vous vous retrouvez dans le noir le plus complet et qu'il vous ait demandé d'avancer à travers un dédale d'obstacles. Cette situation peut s'apparenter à celle d'un élu local du XXIe siècle qui doit, dans un monde en perpétuel changement (accélération de l'information, multiplicité des intérêts, pression du temps,...) faire des choix et mener une politique. Dans cet environnement obscur vous pouvez naturellement toujours progresser à l'aide d'autres sens comme le toucher, l'ouïe ou encore l'odorat, mais cela vous sera sûrement plus difficile. Vous risquez de vous tromper ou de rebrousser chemin et du coup perdre en temps et en réactivité. Vous pouvez toujours, au vu de la situation, ne rien faire et vous contenter du statut-quo.

Et si on vous proposez une lampe de poche durant votre « périple », le chemin ne se ferait-il pas plus facilement ? L'évaluation des politiques publiques peut en effet être un éclairage pour la décision politique. En mettant en place des indicateurs, tels des faisceaux de lampes de poche, le décideur peut suivre la mise en oeuvre et l'impact des politiques menées. Sur quelques mètres vous avez un aperçu de ce qui vous attend : allez vous rencontrer un chemin libre de dangers ou devoir rectifier votre direction ?

En même temps, à défaut d'avoir sous la main un lampadaire qui illuminerait tous les alentours, il y a toujours le risque avec une lampe de poche de mal orienter son éclairage. Le choix des indicateurs est donc important à prendre en compte pour observer les objets pertinents à étudier. Un indicateur doit être le plus synthétique et compréhensible possible tout en rendant fidèlement compte de la réalité mesurée.

N'oubliez surtout pas de vous munir de piles pendant le voyage, car les lampes de poche ont une durée de vie limitée. Un système d'évaluation ne peut être fonctionnel que si les indicateurs sont réactualisés en continu, ce qui peut permettre l'affichage quasi instantané de la réalisation des politiques et de l'état du territoire.

Enfin, il est important de distinguer ce que l'on éclaire, l'interpréter et essayer de l'expliquer : pourquoi ce taux est en train de baisser, quelle est l'origine de la hausse de cet indicateur ou comment expliquer la stabilité de ce ratio.

Mon rôle, à travers un stage de 6 mois dans le Service de la Cohésion et de l'Evaluation des Politiques Publiques, a été de chercher la bonne lampe de poche pour aider les élus de la Communauté d'Agglomération du Sicoval à piloter leurs politiques. A défaut d'avoir trouvé un article existant, la torche électrique a dû être construite de façon expérimentale en reprenant des travaux du Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de l'Aménagement du Territoire (MEEDDAT)1 et d'autres études récentes faites par l'Agence Régionale Pour l'Environnement de Midi Pyrénées (ARPE) et d'autres collectivités pilotes.

Car même si l'évaluation est perçue aujourd'hui comme un outil essentiel de l'action publique
par le discours politique en quête de renouvellement, elle demeure encore récente et

1 Depuis le 23/06/2009 le MEEDDAT a évolué en Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de la Mer.

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expérimentale. L'évaluation est également trop souvent assimilée à un moyen d'effectuer des économies financières (contrôle), alors qu'elle devrait plutôt être perçue comme un outil d'amélioration continue des choix politiques et des mises en oeuvre. L'évaluation répond ainsi à trois impératifs actuels :

- la rigueur, car les citoyens veulent connaître les résultats des politiques menées ; - la transparence, un débat de plus en plus nécessaire et réclamé ;

- l'efficience des politiques, parce qu'il est impératif de juger de la réalisation des objectifs.

Plus précisément, mes missions ont été de réfléchir à la mise en place de l'outil d'évaluation dans son ensemble et à la définition d'indicateurs pertinents et compatibles avec le développement durable. Je me suis plus particulièrement occupé de l'opérationnalité de l'outil : comment avoir l'information sur les différents indicateurs, qui contacter, comment organiser, gérer et hiérarchiser l'information, comment établir une synergie entre les services et les partenaires extérieurs (fournisseur de la donnée),... ?

Ce travail d'évaluation est une nécessité pour la communauté d'agglomération du Sicoval qui doit pouvoir lors des prochaines années s'impliquer dans les réformes territoriales futures en tenant un projet politique cohérent. Le travail d'évaluation permet ainsi de distiller l'information importante, celle qui décrit la réalité, pour créer des processus d'apprentissage, de capitalisation des savoirs et au total permettre le renforcement de la performance de gestion et de gouvernance.

Le fait d'attribuer cette tâche à un stagiaire n'est sans doute pas le fait du hasard. En tant qu'étudiant je profite d'une certaine indépendance par rapport aux agents de la collectivité. N'étant pas occupé au quotidien dans la mise en place des différentes politiques de l'Agenda 21 mon regard est sans doute plus distant et interrogateur.

Ce rapport a l'ambition de retracer les 6 mois de stage au sein de la collectivité en détaillant la méthodologie employée, les réussites et les difficultés rencontrées lors de la mise en place de l'outil d'évaluation. Mais le rapport a également servi à prendre du recul avec le travail mené en théorisant des concepts comme le développement durable, l'Agenda 21 et l'évaluation.

La première partie du rapport a pour objectif d'apporter des éléments relatifs à la structure qui m'a accueilli, sa création, son développement et les politiques menées jusqu'à l'élaboration de son Agenda 21.

La mise en place de l'évaluation figurera dans la deuxième partie du rapport où les outils utilisés et la méthodologie employée seront détaillés plus précisément.

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