Partie 2 : La conduite de l'évaluation : «
de la théorie à la réalité »
Depuis 2003, le Sicoval établit ses politiques à
partir de l'Agenda 21. Les élus montrent de nombreuses attentes sur ce
nouvel outil qui promet d'envisager la transversalité et
d'améliorer l'efficacité de l'action publique.
Suite aux élections municipales de 2008, le Service
Cohésion et Evaluation des Politiques Publiques (CEPP) a
été mandaté par la Commission Agenda 21 pour
établir un bilan relatif aux politiques inscrites dans l'Agenda 21.
Le service CEPP travaille ainsi depuis un an à la mise en
place d'un système d'évaluation à double niveau.
L'objectif du CEPP n'est pas d'évaluer l'Agenda 21 en
lui même, comme par exemple analyser l'imbrication et la cohérence
des différentes politiques au sein d'un même document ou encore
regarder la pertinence des procédures liées à l'Agenda
21.
L'enjeu est plutôt de concentrer l'évaluation sur
les politiques elles-mêmes, d'analyser leurs impacts sur le territoire
sous le prisme du développement durable. L'outil d'évaluation est
ainsi partie intégrante de la procédure Agenda 21.
Néanmoins certains indicateurs dans l'axe 4 « Gouvernance »
évaluent l'opérationnalité et le fonctionnement de
l'Agenda 21 dans sa globalité.
Cette deuxième partie détaillera donc la
démarche d'évaluation de toutes les politiques de l'Agenda 21 du
Sicoval en définissant plus particulièrement le rôle de
l'évaluation, son utilité et sa mise en place locale.
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La mise en place d'un système d'évaluation en
continu : L'Agenda 21 du Sicoval
A. Concepts de l'évaluation
1. Origines de l'évaluation
L'évaluation est une démarche récente
mais, incontournable aujourd'hui à tous les niveaux d'actions (Europe,
national, régional, local,...). L'émergence et le
développement de l'évaluation s'explique par plusieurs facteurs
:
- la décentralisation : depuis les
années 80, l'Etat transfère des compétences aux
collectivités territoriales dotées de la clause
générale de compétence, de l'autonomie financière
et de la libre administration. Il s'en est suivi une multiplication des
initiatives et un enchevêtrement des compétences entre les
différents territoires.
- le développement de la
contractualisation : récent outil de l'action publique, la
contractualisation permet d'inventer de nouvelles façons d'agir sur les
territoires : Partenariats Public-Privé, Contrats de Projets
Etat-Régions (CPER), politique de la ville, Contrat
d'Agglomérations,... La multiplication des partenaires favorise le
développement de l'évaluation afin que chaque acteur ait un
aperçu de ses actions.
- l'intégration européenne et la
mondialisation : les capitaux connaissent une mobilité accrue.
Les territoires se trouvent connectés aux logiques et règles du
jeu de la mondialisation. Les acteurs politiques sont ainsi poussés
à comparer leur territoire pour le gain d'attractivité
(fiscalité, état de l'environnement, niveau de vie,...)
- la privatisation des services publics et
mécanismes de libéralisation : les usagers sont de plus
en plus exigeant quant à la qualité des services rendus. Il y a
une exigence de transparence sur l'utilisation des fonds publics.
- la crise des finances publiques :
l'évaluation constitue un axe majeur de la modernisation du management
public qui se développe dans les années 90 pour répondre
à la crise des finances publiques. L'évaluation permet
d'établir les comptes de résultats de l'action publique et
d'identifier les modes d'intervention les plus efficaces au moindre
coût.
L'évaluation va de pair avec la montée en
puissance et la complexité des politiques locales (éclatement
institutionnel entre plusieurs niveaux de décision) et des processus
d'action mais aussi par l'émergence d'exigences accrues de performance.
Il y a un réel besoin d'outils de connaissance et de
prévision.
C'est dans les années 70 que l'évaluation trouve
son origine avec le modèle du Planing, Programming, Budgeting System.
L'objectif est d'attribuer à chaque politique une enveloppe
budgétaire censée couvrir tous les coûts réels
(comptabilité analytique) avec un responsable.
L'Union européenne (UE) joue également un
rôle important dans le développement de l'évaluation. A
travers la politique des fonds structurels, l'UE propose que
l'évaluation fasse partie intégrante de la politique
communautaire : le financement européen est conditionné à
la mise en place de l'évaluation.
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En France, c'est le décret du 22 janvier 1990 qui
institutionnalise l'évaluation. Ce texte propose une définition
officielle de l'évaluation : « Evaluer une politique, c'est
rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en oeuvre
permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre
les objectifs qui lui ont été fixés
».20
Le décret du 18 novembre 1998 et la circulaire du
Premier ministre du 28 décembre 1998 reprennent ces notions, en
insistant d'avantage sur l'analyse des résultats et la
problématique de l'efficacité. « L'évaluation
d'une politique publique consiste à comparer ses résultats aux
moyens qu'elle met en oeuvre -- qu'ils soient juridiques, administratifs ou
financiers -- et aux objectifs initialement fixés. Elle se distingue du
contrôle et du travail d'inspection en ce qu'elle doit aboutir à
un jugement partagé sur l'efficacité de cette politique et non
à la simple vérification du respect de normes administratives ou
techniques »21
Dans la foulée le Conseil National de
l'évaluation (CNE) est crée en 1999 avec pour missions de mener
des évaluations des politiques publiques conduites par l'Etat, les
collectivités territoriales et leurs établissements publics
respectifs. Il propose chaque année un programme d'évaluations au
Premier ministre.
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