Memoire Online - L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

- Le Docteur, Magistrat, Sergelin Briguèl OMBOULA qui a accepté de diriger

- Tous mes encadreurs de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature

- Ma tendre moitié, Anouchka Quennie OKAGUI, dont l'expression de l'amour

- Mes très chers collègues, Thyrolien Galsseric DJEDJA et Pascal Andréa

ADD

Avant dire droit

AEF

Afrique Equatoriale Française

AJDA

Actualité juridique Droit administratif

Alinéa

Bul

Bulletin

Contre

Cass. Civ

Arrêt de la chambre civile de la Cour de cassation

Conseil d'Etat

CHRON

Chronique

CPCCAF

Code de Procédure Civile Commerciale Administrative et Financière

Cour suprême

DCC

Décision de la Cour constitutionnelle

DPC

Revue de droit public

E.D.

Exception d'inconstitutionnalité

Edition

INDD

D'InDesign Document

Inédit

jusque-là jamais été publié

LGDJ

Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

Page

PUF

Presses Universitaire de France

QPC

Question Prioritaire de Constitutionnalité

RBSJA

Revue béninoise de sciences juridiques et administratives

Suiv

SVA

Saisine par Voie d'Action

T.A

Tribunal Administratif

Vol

Volume

INTRODUCTION.........................................................................................................1

CHAPITRE I. L'INVOCATION DE L'EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE

Section 1. Les acteurs...............................................................................................16

CHAPITRE II. LE REGLEMENT DE L'EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE

Section 1. La saisine de la Cour constitutionnelle .....................................................37

CHAPITRE I. LE BILAN MITIGE ..............................................................................59

Section 1. La pauvreté jurisprudentielle ....................................................................60

CHAPITRE II. LES REFORMES SOUHAITEES.......................................................81

Section 1. Les réformes d'ordre juridique..................................................................82

Section 2. Les réformes non-juridiques.....................................................................93

CONCLUSION ........................................................................................................102

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................................106

INTRODUCTION

« Les juridictions administratives ne fonctionnement pas en vase clos »1. Elles se
situent dans un système juridictionnel plus vaste qui englobe d'autres juridictions dont
la Cour constitutionnelle. Concrètement, c'est à travers la procédure de l'exception
d'inconstitutionnalité (E.D.), qu'est établit le seul moyen qui lie le juge administratif au
juge constitutionnel. La Constitution du 25 octobre 2015 en son article180 dispose en
effet que : « Tout particulier peut, soit directement, soit par la procédure de l'exception
d'inconstitutionnalité invoqué devant une juridiction dans une affaire qui le concerne,

saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois et des traités ». Cette

disposition est renchérie par la loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 portant
organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle en République du Congo
telle que modifiée et complétée par la loi organique n°57-20 du 18 novembre 2020 qui
dispose en son article 42 que : « Tout particulier peut saisir la Cour constitutionnelle
sur la constitutionnalité des lois et des traités, soit directement, soit par la procédure
de l'exception d'inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire
qui le concerne ».

Notons qu'au cours de l'instruction d'une affaire administrative, peuvent évidemment
être invoquées, des incidents pouvant occasionner des interruptions de l'instance ou,
carrément, son extinction. L'E.D. appartenant à la première catégorie dont l'idée
principale est de conforter le contrôle à postériori des lois et des traités. Il procède
dans cette logique, selon la volonté du constituant congolais, à un véritable
« enrichissement de la charte jurisprudentielle des droits et des libertés2» lequel
questionne l'enjeu de la coopération judiciaire entre le juge administratif et le juge
constitutionnel suite à un litige. En clair, l'idée est de faire du « renouveau de la justice
constitutionnelle3», un véritable facteur d'édification de l'Etat de droit qui respecte
aussi la séparation des pouvoirs.

Il convient à juste titre de s'interroger du rapport entre le juge administratif et le juge
constitutionnel d'autant plus que : « désormais, le juge constitutionnel est appelé à
intervenir dans des domaines où les décisions administratives sont en cause (...) »4.

1 C. BROYELLE, Contentieux administratif, Paris, LGDJ, 8e éd, 2020-2021, p.23.

2 D. ROUSSEAU, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle (2017) », in Revue de droit public,

3 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », actes du 6e Congrès-

4 C. KEUTCHA TCHAPNGA, « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? », in

La sanction de l'arbitraire administrative dans une certaine proportion est désormais
un champ de compétence en partage entre le juge administratif et le juge
constitutionnel. Tous les deux, voulant parvenir au moyen d'obliger les diverses
autorités administratives et politiques au respect des règles établies par le constituant
congolais.

Désormais, dans l'accomplissement de l'office de tout juge en général et administratif
en particulier, « le contrôle de constitutionnalité de la loi et la protection des libertés5»
apparaissent comme le fil conducteur de l'instance. Et l'exception d'inconstitutionnalité
est instituée à ces fins. Mais, « entreprise délicate et savante6», l'E.D. n'accomplie

pas encore à ce jour l'objet de l'enrichissement souhaité du droit processuel congolais.

Pour mieux cerner notre sujet d'étude, il est logique de procéder à la définition d'un

La procédure d'exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif congolais
appelle comme dit haut, à une collaboration judiciaire entre le juge administratif et le
juge constitutionnel. Une telle complexité procédurale nous oblige à définir les notions
clés du sujet à savoir : l'exception d'inconstitutionnalité (A) et le juge administratif (B)

A. L'exception d'inconstitutionnalité

Selon le dictionnaire du droit constitutionnel : « l'exception d'inconstitutionnalité est

une technique procédurale par laquelle une partie à un procès oppose à son
adversaire la conformité à la Constitution de loi invoquée contre lui. Si le juge admet
l'exception, la loi n'est pas invalidée mais déclarée inapplicable à l'espèce »7. Une

autre définition, de nature schématique, donne l'explication suivante : « Un citoyen se
trouve dans le prétoire du juge (judiciaire ou administratif). Il invite ou incite le juge A
à actionner le droit de saisine. Première passe. Il s'agit de vérifier de la loi B. Le juge

5 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », in Revue pouvoirs, n° 129, 2009, p. 103.

6 M. NGAVOUNI ASSAGNA, Le juge constitutionnel et les juridictions ordinaires, Mémoire, Filière

7 A. Le DIVELLEC et M. De VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, Paris, Sirey, 11 em éd, p.

saisit la Cour C d'une question constitutionnelle. Deuxième passe. La Cour lui apporte
une réponse et le charge de régler le litige au fond »8.

Par comparaison, il nous parait aussi utile d'apporter de la lumière à une autre
procédure similaire à l'E.D. qu'est la « Question Prioritaire de constitutionnalité
(QPC) » et éventuellement de marquer les différences entre les deux procédures.
Procédure française, « la QPC » est introduite à la faveur des réformes proposées par
le Comité Balladur en 2007. Il s'agit d'un nouveau mécanisme entré en vigueur depuis
le 1ermars 2010 lequel : « permet au cours d'une instance en cours devant une
juridiction, de soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés
que la Constitution garantit »9.

Dans des termes presque similaires, le lexique des termes juridiques nous renseigne :
« qu'à l'occasion d'une instance en cours (administrative, civile ou pénale), une partie
peut soulever un moyen tiré de ce qu'une disposition législative applicable au litige ou
à la procédure ou qui constitue le fondement des poursuites, porte atteinte aux droits
et libertés que la Constitution garantit »10. C'est aussi, nous dit le Vocabulaire juridique
de Gérard CORNU : « un moyen selon lequel il est soutenu, à l'occasion d'une
instance en cours devant une juridiction, qu'une disposition législative porte atteinte
aux droits et libertés que la Constitution garantit, et dont peut être saisi le Conseil
constitutionnel sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, lesquels
remplissent alors un rôle de filtre »11. La différence sémantique entre la procédure
française et congolaise s'entend des vocables « Question » pour la France et
« Exception » pour le Congo. Dans le fond, il s'agit pour toutes deux : « de démontrer
qu'une loi ne respecte pas la Constitution ou, plus précisément, de démontrer qu'une

disposition

législative

porte

atteinte

aux

droits

libertés

garantis

par

Constitution »12. La loi congolaise pour son cas, élargie davantage le champ du

pratiques », in Revue ASJP ( Algerian Scientific Journal Platform), Volume 5, N° 1, 2017, p. 16.

9 A. Le DIVELLEC et M. De VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, op.,cit, p. 305.

10 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz,19 èm éd, 2012, p. 709.

contrôle constitutionnel en y incluant les traités selon l'article 180 de la Constitution

Au demeurant, la définition de ce que l'on entend par juge administratif est aussi

B. Le juge administratif

Selon la définition organique proposée par le lexique des termes juridiques : « en droit
administratif, il s'agit d'un mot polysémique, utilisé notamment dans les sens suivants :
membre des juridictions administratives ; synonyme de juridiction ; manière de
désigner la mission du juge »13. Pour le cas d'espèce donc, il s'agit du pouvoir que
confère la loi à une juridiction administratif pour dire le droit et pour trancher les litiges
nés d'une part entre l'Etat et les particuliers et d'autre part, des différends nés entre

Selon l'approche fonctionnelle, le juge administratif est ce juge : « compétent pour
statuer sur les requêtes en annulation et les recours en responsabilité des actes
administratifs, ainsi que pour se prononcer sur les demandes indemnitaires formulées
à l'encontre de l'administration15». Il est donc le juge qui veille au respect de l'ordre
public et de la légalité administrative en soumettant l'administration et les autorités
politico-administratives au respect de l'ordre juridique national dont prime la

13 S. Guinchard et T. Debard, Lexique des termes juridiques, op.,cit, p.492.

14 Pour la matière administrative, la loi donne compétence à la Cour suprême à travers la loi n° 17-99

du 5 avril 1999 modifiant certaines dispositions de la loi n°25-92 du 20 août 1992 et de la loi n° 30-94

du 18 octobre 1994 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprême dont l'article 4 nouveau

dit que : « La Cour suprême se prononce sur les pourvois en cassation pour incompétence, violation de

la loi, de la coutume et des principes du droit, dirigés contre les décisions juridictionnelles rendues en

dernier ressort et en toutes matières par toutes les juridictions et par des organismes administratifs à

caractère juridictionnel (...) » ; l'article 19 de la même loi détermine que : « La Cour suprême comprend

les formations suivantes : trois chambres civiles ; la chambre administrative et constitutionnelle (...) »,

précisons que la compétence de la constitutionnalité des lois n'est plus de la compétence de la Cour

suprême mais plutôt de la Cour constitutionnelle dont nous apporterons des explications dans nos

prochains développement. En appel et en première instance, selon la loi n°19-99 du 15 août 1999

modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant organisation du

pouvoir judiciaire en République du Congo en son article 56 on peut distinguer que : « La Cour d'appel

adopte les formations juridictionnelles suivantes : 3° Une ou plusieurs chambres administratives

compétentes pour connaître des appels en matière administrative », des articles 80 à 90 de la même

Aussi nécessaire, est la différence à marquer en matière administrative, entre la

contentieuse. L'exception d'inconstitutionnalité invoquée devant le juge administratif,
intègre, on le comprend, le cas de la procédure administrative contentieuse.

De la sorte, la procédure administrative non-contentieuse comprend les règles
relatives aux échanges avec l'administration, à la procédure relative à l'édiction et à la
présentation des actes administratifs unilatéraux. De même, à l'accès aux documents
administratifs ainsi qu'à la réutilisation des informations publiques. Quant à la
procédure administrative contentieuse, elle s'entend comme l'ensemble des règles qui
régissent la conduite du procès devant les juridictions administratives. C'est une
évidence que c'est la procédure administrative contentieuse qui régit la matière
administrative, c'est-à-dire, le procès entre l'administration et les particuliers ou entre
les administrations elles-mêmes, objet de notre recherche.

On ne saurait parler du juge administratif dans la procédure de l'exception
d'inconstitutionnalité sans parler de la justice constitutionnelle.

Sous cet angle, il nous revient de retracer dans le temps et dans l'espace l'apparition
et l'interprétation de la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité par le juge

d'élaboration du droit processuel congolais. Elle a été instituée pour la première fois
pendant la période du monopartisme (A), supprimée par la suite et réintroduit à la
faveur du renouveau démocratique dans les années 90 (B).

A. Pendant la période du monopartisme

A l'issue du référendum du 8 juillet 1979 est adoptée, en République populaire du
Congo, une nouvelle Constitution devenue définitive dans sa version de 1985. Celle-
ci en son article 93 disposait déjà que : « Si, devant une juridiction quelconque, une
partie soulève une exception d'inconstitutionnalité, cette juridiction sursoit à statuer et
impartit à cette partie un délai d'un mois pour saisir le Conseil constitutionnel ». C'est

donc à cette période que naît au Congo, la possibilité pour un justiciable de contester
la constitutionnalité d'un texte qui veut lui être applicable à l'occasion d'un litige. Cette
« ingénierie constitutionnelle16» fait tout de même transparaître deux aspects

Le premier point est le caractère ambigu de la loi fondamentale de 1985 qui ne spécifie
pas les différentes normes qui pouvaient faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité.
Même si, les articles 89 et 92 du même texte fondamental précisaient en d'autres
termes, la compétence d'attribution du Conseil constitutionnel17. La clarification sur la
seule inconstitutionnalité d'une loi ou d'un traité n'était pas encore apportée.

Le second point est le constat selon lequel l'exception d'inconstitutionnalité n'est
jamais instituée spécifiquement que pour les juridictions administratives. Elle peut être
invoquée devant une « juridiction quelconque » dont, naturellement, les Cours et

tribunaux administratifs. C'est une émanation du constituant congolais à laquelle le
juge administratif est tenu de s'y conformer.

Contraint par le cours de l'histoire, la République populaire du Congo, organise à
compter du 25 février 1991 une conférence nationale souveraine qui a débouché par
l'adoption de l'Acte fondamental, portant organisation des pouvoirs publics durant la
période de transition du 4 juin 1991. Acte à travers lequel, est supprimée dans la
l'abandon du Conseil constitutionnel, la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité
consacrée par la Constitution du 8 juillet 1979, version de 1985 citée supra. Ce n'est
donc qu'à la suite de la vague de démocratisation des Etats d'Afrique d'expression
française qui a traversé le Congo qu'est réintroduit dans le droit processuel congolais,
l'exception d'inconstitutionnalité.

16 S. ANDZOKA-ATSIMOU, Ingénierie constitutionnelle, solution de sortie de crise en Afrique ? : Les

exemples de l'Afrique du Sud, de la République démocratique du Congo, du Burundi et du Congo-

17 Article 89 de la Constitution du 8 juillet 1979, version de 1985 : « Les traités, les lois avant leur

ratification ou leur adoption par l'Assemblée Nationale Populaire, peuvent être soumis, pour avis, par le

gouvernement au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur confirmé à la Constitution ». Et selon

l'article 92 : « Les règlements intérieurs de l'Assemblée Nationale Populaire, des Conseils Populaires

doivent, avant leur mise en application, être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur

conformité à la Constitution ». al.2, « Aux mêmes fins les lois, avant leur promulgation et tout acte de

valeur législative, avant publication, peuvent être déférés au Conseil constitutionnel par le Président de

la République ou le Président de l'Assemblée Nationale Populaire ou un tiers des députés ».

B. Pendant la période du renouveau démocratique

Le renouveau démocratique est la période qui correspond selon la doctrine, et au

regard de l'histoire du Congo, à « la troisième ère de l'histoire du constitutionnalisme

moderne en Afrique »18. Elle est subséquente à la conférence nationale souveraine
qui a sonné le glas du monopartisme. De ce fait, est constatée : « la réanimation des
préceptes constitutionnels adoptés au lendemain des indépendances19» dont
l'exception d'inconstitutionnalité. C'est précisément à la faveur de l'adoption de la
Constitution du 15 mars 1992 en son article 148 que le constituant réaffirme à nouveau
que : « Tout particulier peut saisir le Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité des
lois soit directement soit par la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité invoquée
devant une juridiction dans une affaire qui le concerne ; En cas d'exception
d'inconstitutionnalité, la juridiction sursoit à statuer et impartit au requérant un délai
d'un mois à partir de la notification de la décision ».

De ce renouveau démocratique, se précise la nature des actes pouvant être renvoyés
devant le juge constitutionnel que sont les lois. Alors, conformément au dualisme
juridictionnel issue de la loi n°31/59 du 30 juin 1959 relative au contentieux
administratif20, les juges administratifs étaient compétents de faire constater lorsque

les	parties	l'invoquent,	l'exception			d'inconstitutionnalité	d'une	loi.	L'exception
d'inconstitutionnalité devant				le	juge administratif portait naturellement					sur un

Désireux de préserver les acquis du processus de démocratisation du pays comme le

souligne Babacar GUEYE par : « la consécration d'une démocratie constitutionnelle,

l'édification progressive de l'Etat de droit (...)21», l'exception d'inconstitutionnalité est
à nouveau réintroduite dans le texte constitutionnel du 20 janvier 2002. L'article 149
de ladite Constitution réaffirme que : « Tout particulier peut, soit directement, soit par
la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité invoquer devant une juridiction dans

18 S.M. YOMBI, « L'Etat de droit dans le renouveau démocratique en Afrique noire francophone », in

Revue Réflexions constitutionnelles, 2019, 002, p. 5. Selon le même auteur, la première ère ou période

du renouveau du constitutionnalisme africain part de 1960 à 1964. La deuxième ère commence en 1964

20 A. ILOKI et al., La justice au Congo : bilan global soixantenaire, Brazzaville, Harmattan Congo, 2023,

21 B. GUEYE, « La démocratie en Afrique : succès et résistances », in Revue Pouvoirs, 2009, N°129,

une affaire qui le concerne, saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité des

lois ». Il est à constater à la différence de la Constitution de 1992 la seule dénomination

de l'organe qui incarne la justice constitutionnelle de « Conseil constitutionnel » à la

«Véritable laboratoire constitutionnel22», la République du Congo par un énième
référendum adopte une nouvelle Constitution qui est l'actuelle en vigueur à savoir : la
Constitution du 25 octobre 2015 cité supra. Celle-ci consacre à nouveau l'exception

d'inconstitutionnalité en son article 180 susmentionné. Il sied tout de même à faire

constater que le constituant de 2015 à fait évoluer la compétence d'attribution du juge
constitutionnel en élargissant désormais le contrôle de constitutionnalité par voie
d'exception non seulement aux lois, mais aussi, aux traités.

A ce stade, il importe de poser une véritable problématique à notre sujet d'étude qui

Afin de cerner les contours de notre sujet de recherche, il nous parait utile de poser
deux questions essentielles qui permettent d'élaguer large autour de la procédure de
l'exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif. D'abord, comment est
invoquée l'exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif et l'intervention
qu'elle suscite du juge constitutionnel ? Ensuite, quelle est la portée d'une telle
procédure quant à la protection des droits et des libertés ces citoyens ?

De la sorte, une idée assez outillée en sortirait du « conflit constitutionnel23», c'est-à-

dire, de la volonté réussie ou non du constituant congolais à soumettre la loi ou le traité
au respect de la Constitution mais aussi, de ses limites. Il importe de faire de la
« mécanique constitutionnelle24», un moyen pacifique de préservation de l'ordre
normatif et de protection des droits et des libertés des justiciables et éventuellement,
de tous les citoyens.

22 D.E. EMMANUEL née ADOUKI, « La Constitution congolaise du 20 janvier 2002, in Revue congolaise

23 F. DELPEREE, « L'exception d'inconstitutionnalité : notion, approche comparée et bonnes

24 C. BRAMI, J. HUMMEL (DIR), « Les conflits constitutionnels, le droit constitutionnel à l'épreuve de

Pour répondre à notre problématique ci-dessus posée, le choix de quelques
hypothèses de recherche comme par le moyen descriptif, nous permet de constater le
caractère incident de l'exception d'inconstitutionnalité. C'est-à-dire, qu'il s'agit « d'un
procès incident au sein du procès ordinaire »25. En effet, au procès initial en cours
devant le juge administratif, se greffe le procès en inconstitutionnalité soulevé par un
demandeur. Nous nous devons aussi de décrire la procédure particulière de traitement
dudit incident devant le juge administratif et de faire état de la jurisprudence tant
administrative que constitutionnelle y relative.

Au demeurant, c'est à la lumière des textes normatifs qui règlementent l'E.D., à savoir
la Constitution et la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour
constitutionnelle que cette tâche sera rendue possible.

Dans une deuxième hypothèse, il convient de relever l'inefficacité de l'exception
d'inconstitutionnalité dans son objet établit par la Constitution qui est la préservation
de l'ordre juridique national et la protection des droits et libertés des justiciables.

L'observation faite de la procédure administrative contentieuse congolaise au sujet de
de l'exception d'inconstitutionnalité, fait naître deux intérêts principaux à savoir : un
intérêt théorique (A) et un intérêt pratique (B).

A. L'intérêt théorique

Il est un constat établit que l'exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif
n'éveille pas la curiosité de la doctrine dans son ensemble et des élèves magistrats en
particulier. D'où notre intérêt de mener une recherche spécifique sur le rapport
particulier entre le juge administratif et le juge constitutionnel. Cet exercice témoigne
encore tout son sens en raison de l'absence d'une bibliographie sur la question.

25 J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, LGDJ, 32ème éd,

En outre, on constate la méconnaissance des justiciables à pouvoir invoquer devant
le juge administratif, lorsque cela est fondée, l'inconstitutionnalité d'une loi ou d'un
traité, raison d'un « déficit jurisprudentiel26» remarqué.

Ce sujet nous permet par ailleurs, de mieux appréhender le rôle crucial du juge

constitutionnel considéré à l'aune du renouveau du constitutionnalisme africain et

congolais, comme : « un acteur décisif du respect des principes démocratiques »27. Et,
de comprendre « le dialogue des juges constitutionnels et ordinaire28» à l'effet
d'instituer une justice administrative mieux respectueuse des droits et des libertés des
justiciables et de l'ordre juridique national.

B. L'intérêt pratique

Sous l'angle de l'exercice judiciaire au Congo, il importe de marquer la particularité de
la procédure devant le juge administratif de sorte à susciter pour les justiciables et pour
les citoyens, un intérêt à invoquer l'exception d'inconstitutionnalité. A ce titre déjà, il
sied de faire constater que l'E.D. peut être invoquée à tout degré de l'ordre judiciaire
administratif à savoir : devant les tribunaux administratifs, en cause d'appel et devant
la Chambre administrative de la Cour suprême. Dans le ressort duquel les tribunaux
administratifs sont inexistants, l'E.D. peut être invoquée devant le Tribunal de Grande
Instance dans le ressort duquel est pendant le litige. Les T.G.I ayant dans ce cas de
figure une compétence de pleine juridiction.

Convient-il également d'affirmer dans cette partie de notre étude que l'exception
d'inconstitutionnalité telle que prévue par différentes normes susmentionnées
concerne tous les contentieux administratifs même si certains d'entre ces contentieux,

comme le recours pour excès de pouvoir, sorte de procès fait à un acte administratif,
ne laisse pas à fortiori devant le juge, la possibilité d'invoquer une exception
d'inconstitutionnalité. Les justiciables pouvant alors contester la constitutionnalité
d'une loi ou d'un traité dans d'autres types de contentieux comme celui de pleine
juridiction, d'interprétation de répression etc.

26 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op.cit., p. 41.

27 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op.cit., p. 106.

28 P. MOUDOUDOU et R. ç. NGOMHA BUITTYS, « Le dialogue des juges constitutionnel et ordinaire

au Bénin et au Gabon », Jurispoliticum, in Revue de droit politique, Vol II, 2015, pp. 199-214.

Pour une bonne administration de la justice, cette étude permet en sus de faire établir
les missions du juge administratif et du juge constitutionnel comme des : « missions
respectives complémentaires »29. De proposer la possibilité « d'harmoniser leur
jurisprudence dans les domaines qui leur sont communs, enfin, d'éviter toute faille,
toute lacune, tout angle mort dans le contrôle juridictionnel »30. A cela, il ne s'agit pas
de d'appréhender la justice administrative comme désormais une justice tenue par la
justice constitutionnelle. Mais plutôt, de voir à travers l'exception d'inconstitutionnalité,
un moyen de conforter l'office du juge administratif.

Face à la méconnaissance du justiciable congolais de la procédure de l'E.D. comme il
en ressort dans un certain nombre de décisions de justice31, par le moyen de notre
étude, nous entendons comme pour paraphraser Nicolas SARKOZY démontrer que
l'exception d'inconstitutionnalité est une procédure utile : « au service des droits et
libertés, en conciliation avec l'intérêt général32» ce, même si « assurément, le
processus de réforme est inachevé »33. Voilà ce qui nous conduit à analyser la
méthodologie.

Notons que l'absence de documents ou d'une matière abondante sur le sujet n'occulte
pas les rares écrits qui ont invoqué notre problématique de recherche. A titre d'exemple,

nous dénombrons deux mémoires soutenus à l'Ecole Nationale d'Administration et de

d'inconstitutionnalité34. Ces deux travaux de recherche indiqués plus haut n'abordent
l'E.D devant le juge administratif que sous le prisme des rapports entre les tribunaux
ordinaires avec le juge constitutionnel. Ce qui nous appelle à invoquer l'intérêt pratique

29 R. BADINTER et M. LONG, « Avant-propos, Conseil constitutionnel et Conseil d'Etat, Une seule

Constitution », pp. 29-31, p. 30., in Conseil constitutionnel et Conseil d'Etat, LGDJ, 1988, 536p.

31 Décision n° 005/DCC/SVA/23 du 8 août 2023 sur la demande d'invocation de l'exception

d'inconstitutionnalité devant le tribunal administratif de Brazzaville. Aussi, T.A, ADD du 09/10/2019,

32 N. SARKOZY, cité par J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques,

33 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op.cit., p.39.

34 Il s'agit respectivement des mémoires de : M. NGAVOUNI ASSAGNA, Le juge constitutionnel et les

juridictions ordinaires, Mémoire, Filière magistrature, l'ENAM, 2014, 102 p. et de, M. NGAMBE, La

justice constitutionnelle en République du Congo, Mémoire, l'Ecole National d'Administration et de

Notre recherche est menée sur le fil conducteur d'un certain nombre de méthodes

d'étude. Pour traiter ce sujet, nous avons convoqué l'échantillonnage (A) et quelques
outils d'analyse (B).

A. L'échantillonnage

L'échantillonnage se détermine essentiellement à travers le cadre spatial (1) et le
cadre temporel (B).

En fonction du cadre spatial, nous étudierons sur l'ensemble du territoire national de
la République du Congo, les décisions rendues par les Cours et tribunaux
administratifs relatives à l'exception d'inconstitutionnalité. Il est d'ailleurs aisé d'avoir
une connaissance globale dans ce cadre dans l'optique où, tous les recours en
exception d'inconstitutionnalité constatés par les juridictions administratives, doivent
impérativement être renvoyés devant la Cour constitutionnelle. Celle-ci, étant la seule
Haute juridiction de l'Etat en matière constitutionnelle35, recense donc, toutes les
décisions renvoyées à lui par les juridictions administratives nationales. Notre travaille
de fouille se trouve être facilité à cette condition. En ce sens, il y a une sorte de
réunification du contentieux national en exception d'inconstitutionnalité au niveau de

Nous allons, dans ce cadre, contenir notre étude à la consécration de l'exception
d'inconstitutionnalité dans la Constitution du 25 octobre 2015. Cette période est choisie
pour deux raisons fondamentales. La première, est qu'il s'agit de la Constitution en
vigueur et la seconde, est le fait que, c'est sous le régime de la même Constitution
qu'est intentés les seuls recours en inconstitutionnalité des lois devant le juge

35 Article 175 de la Constitution précité et premier, al.1 du règlement intérieur de la Cour

De temps à autre, nonobstant le fait que l'étude n'est pas comparative, nous serons
amenés pour des raisons utiles, à sculpter les législations étrangères adoptées dans
le même sens. A titre d'exemple, les législations française, béninoise et gabonaise

B. Les instruments d'analyse

Nos instruments d'analyse nous renvoient essentiellement à l'ensemble des textes
normatifs36qui régissent la procédure d'exception d'inconstitutionnalité devant le juge
administratif. Une étude exhaustive de la jurisprudence des juridictions administratives
et de la Cour constitutionnelle. Aussi, il importe d'apprécier le regard de la doctrine en

Au regard de tout ce qui précède et à l'idée d'approfondir dans le développement qui
suit notre sujet d'étude, il convient : de constater que l'exception d'inconstitutionnalité
est un incident de procédure organisé (Première partie) mais, qui demeure inefficace
(Deuxième partie).

36 Précédemment cités, il s'agit : de la Constitution du 25 octobre 2015 ; de la loi n° 17-99 du 5 avril

1999 modifiant certaines dispositions de la loi n°25-92 du 20 août 1992 et de la loi n° 30-94 du 18

octobre 1994 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprême ; de la loi n°19-99 du 15 août

1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant

organisation du pouvoir judiciaire en République du Congo de la loi n° 51-83 du 21 avril 1983 portant

Le procès administratif en cours peut être suspendu en raison d'un incident de

procédure comme l'exception d'inconstitutionnalité. Cette dernière est soulevée à la

phase d'instruction d'une affaire qui, est la phase où le juge réunit tous les éléments

nécessaires au jugement comme : les preuves, entretiens les personnes concernées,

etc37. De façon générale, cela relève des incidents du procès38prévus par la

Constitution et une loi organique39que les parties à un procès peuvent invoquer devant

les cours et tribunaux et dont le juge constitutionnel est compétent d'en apporter

Il convient alors dans cette partie, de démontrer la manière dont l'E.D. est invoquée

devant le juge administratif (chapitre I) et comment cet incident est réglé devant la

37 D. LE FUR et al, Lexique des termes administratifs, Paris, Colosa, 2003, p. 94.

38 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op.,cit, p. 1083. Dans lequel : « les
incidents de procès au sens strict, sont des questions soulevées au cours d'une instance déjà ouverte
et qui ont pour effet de suspendre ou d'arrêter la marche de l'instance (relative à la compétence, à
l'administration de la preuve, à la régularité de la procédure, aux exceptions dilatoires...) ».

39 La Constitution congolaise du 25 octobre 2015 en son article 180, alinéa premier, dispose que : « Tout
particulier peut, soit directement, soit par la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité invoquée
devant une juridiction dans une affaire qui le concerne, saisir la Cour constitutionnelle sur la

constitutionnalité des lois et des traités » ; et la loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 portant
organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle en République du Congo telle que modifiée

et complétée par la loi organique n°57-20 du 18 novembre 2020 en son article 42 qui renchérit
que : « Tout particulier peut saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois et des traités,
soit directement, soit par la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité invoquée devant une
juridiction dans une affaire qui le concerne » précité.

CHAPITRE I.

L'exception d'inconstitutionnalité est soulevée tout naturellement devant tout juge
ordinaire et en l'occurrence, devant le juge administratif, objet de notre sujet de
recherche. Celui-ci peut donc être qualifié du juge a quo ou du juge de fond devant
lequel l'exception est invoquée. En la matière, le juge administratif est tenu au respect
de la Constitution qui elle, comme « source des sources » et « le véhicule des
valeurs40», définit les contours de l'exception d'inconstitutionnalité. A quelque degré
que ce soit, l'E.D. peut alors être évoquée par les parties au procès : devant les
juridictions du premier degré, en cause d'appel ou devant la chambre administrative
de la Cour suprême.

Tenant compte des caractéristiques propres du procès administratif41, il convient
d'étudier les principaux acteurs (Section 1) que la loi donne qualité d'invoquer l'E.D.
et, l'examen de la recevabilité de ladite exception par le juge administratif (section 2).

Section 1. Les acteurs

Selon les termes de l'article 48 de loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 précité : «
le recours en inconstitutionnalité par voie d'exception appartient aux parties en procès
(...)42», (paragraphe1) et doit être intenté à un moment particulier de l'instance
(paragraphe 2).

Paragraphe 1. Les parties au procès administratif

Née d'une contestation pendante devant la juridiction administrative, l'E.D. est
réservée par la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle

40 C. KEUTCHA TCHAPNGA , « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? »,

41 Il est essentiellement fait allusion ici à la procédure administrative contentieuse qui à la différence de

la procédure civile ou pénale, est une procédure inquisitoriale, écrite, secrète et contradictoire. Aussi,

de marquer la différence du mode de saisine du juge administratif qui se fait par le biais d'une requête

( voir en ce sens l'article 32 de la loi n° 51-83 du 21 avril 1983 portant code de Procédure Civile,

précitée, comme un moyen de défense réservé aux différentes parties (A) et/ou à un
intervenant volontaire (B).

A. Les différentes parties

Le procès administratif débute par des parties dont la loi fixe un certain nombre de

conditions.

même,

notion

parties

mérite

notre

part

quelques

éclaircissements nécessaires pour mieux appréhender le cours de l'instance ainsi que
le bien-fondé desdites parties à invoquer une E.D.

La notion de parties s'entend dans son assertion la plus large comme : « une ou des
personnes physique ou morale engagé(e)s dans un procès »43. Aussi, « Une personne
physique ou morale, privée ou publique, engagée dans une instance en justice »44.
« La qualité de partie se réalise par le soutien d'une prétention »45.

En procédure administrative contentieuse, tout comme dans d'autres procédures, un
procès se déroule donc entre deux ou plusieurs personnes qualifiées de parties. La
dénomination desdites parties change selon que l'E.D. est invoquée par l'une d'entre
elles en première instance, en cause d'appel ou devant la Cour suprême.

Devant le juge de première instance, l'E.D. peut être soulevée par un demandeur qui
en la circonstance est l'initiateur du procès. Celui-ci aura en face de lui un ou plusieurs
défendeurs. Il est cependant nécessaire de marquer la différence entre défendeurs et
défenseurs au procès. Les premiers sont ceux qui contestent46le bien-fondé des
prétentions ou allégations du demandeur et les seconds, s'entendent de l'action que
mènent les avocats. Selon le Vocabulaire juridique le Cornu : « c'est l'action de
défendre autrui devant le juge, comme représentant ou assistant d'une partie, de faire

Dans la pratique, il est des rares cas où l'administration est l'initiateur d'un procès ce
en raison du privilège du préalable dont elle dispose. Elle ne peut pas demander au

43 D. LE FURE et al, Lexique administratif nouvelle édition, op. cit., p. 137.

44 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op.,cit p. 1382.

juge ce qu'elle est en droit de mettre en oeuvre par elle-même48. Toutefois, cette

hypothèse reste faisable dans le cas d'un contentieux qui oppose deux personnes

publiques faisant de facto de l'une d'entre-elle, la partie demanderesse qui est en droit

de contester l'application à lui faite d'une loi qui serait contraire à la Constitution. La loi

précise dans ce sens que : « lorsque l'administration est demanderesse, la requête

introductive d'instance est signée du Ministre compétent ou, s'il s'agit d'un

établissement public ou d'une collectivité publique, de son représentant légal »49.

Les parties au procès administratif sont donc nombreuses. Il y a un rôle important

dévolu au ministère public comme partie au procès, à l'avocat et à d'autres acteurs.

Notons qu'en droit processuel congolais, en première instance, le ministère d'avocat

n'est pas obligatoire en procédure administrative contentieuse de pleine juridiction.

Selon la loi : « les parties peuvent agir et se défendre elles-mêmes ou par mandataires,

Il y a également lieu à ce stade de souligner la particularité du procès administratif

congolais mais aussi français et de l'ensemble des Etats africains francophones51en

ce qu'il procède à une inégalité des personnes en cause ce qui n'est pas identique en

procédure pénale ou civile. La présence d'un justiciable public peut éventuellement

mettre à mal l'égalité des acteurs en opposition devant le juge. L'Etat à travers ses

49 Article 400 du code de Procédure Civile, Commerciale, Administrative et Financière (CPCCAF).
50 Article 4 de la loi du 21 avril 1983 du CPCCAF. Chaque partie à la possibilité d'assurer sa propre
défense ou par un mandataire ce, verbalement ou sur mémoire. Tout mandataire s'il n'est pas avocat
est toutefois prié de se munir d'un pouvoir spécial. L'article 6 renchérit aussi que : « le choix d'un
mandataire emporte élection de domicile chez ce derniers ». Devant la Cour suprême, le ministère
d'avocat est cependant obligatoire comme le dit l'article 2, aux alinéas premiers et 2 de loi n°19-99 du
15 août 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant
organisation du pouvoir judiciaire en République du Congo en ces termes : « Les citoyens congolais
sont égaux devant la loi et devant les juridictions.

Ils peuvent agir et se défendre eux-mêmes verbalement ou sur mémoire devant toutes les juridictions à
l'exception de la Cour suprême (...) ».

51 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre
l'administration en Afrique noire francophone ? », Mosaïque, in Revue panafricaine des sociétés
juridiques comparées, N°2, 2022, p. 14.

52 L'article 396 du CPCCAF sus cité, prévoit que : « sont assignés tant en défense qu'en intervention
forcée : 1° l'Etat en la personne du Garde des sceaux, Ministre de la justice, en ses bureaux ; 2° les
établissements publics de toute nature en la personne de leur représentant légal, en ses bureaux ; 3°
les communes en la personne du Maire, au siège de la municipalité ou à défaut à son domicile ; 4° les
autres collectivités publiques en la personne de leur représentant légal ».

déséquilibre, il est particulièrement sollicité une intervention du juge administratif
pendant l'instance pour niveler les moyens de défense des justiciables opposés dans
un procès. En clair : « ce rôle accru du juge administratif permet de rétablir dans le
procès administratif une égalité faussée par la présence d'un justiciable public »53.

Pour autant, les juridictions administratives ne peuvent s'autosaisir. Par comparaison,
cette posture du juge est rappelée en France par le Conseil d'Etat54. Par voie
d'exception, c'est le requérant ou demandeur qui est à l'initiative du procès

Dans la même veine, le Professeur Placide MOUDOUDOU considère que :
« soumettre l'administration à un contrôle juridictionnel est une entreprise malaisée et
jamais parfaitement réalisée ; l'administration exerce en effet la puissance publique au
nom de l'Etat, et il est difficile d'imaginer qu'elle puisse être amenée à rendre compte
de ses actes, ne serait-ce que du point de vue de la légalité, ou des activités de ses
agents, devant un tiers, qui soit de surcroît indépendant et impartial comme doit l'être
un juge »55. On constate à ce point une certaine retenue des administrés à pouvoir
ester en justice contre l'Etat, sauf dans les matières contractuelles, ou du droit de la
fonction publique pour des griefs tenant au reclassement des carrières etc. D'où le
constat selon lequel ; le contentieux administratif congolais est un contentieux
essentiellement de la fonction publique56.

En cause d'appel, le procès obéit à une autre procédure et les parties dans leur
différent rôle acquièrent des appellations différentes. Le demandeur ou le défendeur
initial qui a interjeté appel est à ce moment qualifié d'appelant. Celui contre qui l'appel
est formé est alors qualifié d'intimé. La qualité particulière de l'intervenant volontaire
est l'objet de notre réflexion dans notre paragraphe suivant.

A toutes ces étapes du procès, les deux principales parties du procès sont : la partie
demanderesse et défenderesse. Sans vouloir dissocier la procédure administrative
contentieuse de la procédure constitutionnelle, les parties au procès administratif initial

53 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

55 P. MOUDOUDOU, Droit administratif congolais, Brazzaville, L'Harmattan Congo, 2003, p.79.

qui établissent le trait-d'union avec le juge constitutionnel, sont celles préalablement

citées

dans

loi

organique

qui

organise

fonctionnement

Cour

Il ne faut pas aussi exclure de ce champ d'étude, la capacité reconnue aux personnes
morales d'ester en justice ce grâce à la personnalité juridique attachée au groupement
des personnes qui compose l'entité morale qui intente une action en justice.

Un autre acteur nommément désigné par la loi, également partie au procès dans
l'émanation d'une procédure incidente d'E.D. est l'intervenant volontaire.

B. L'intervenant volontaire

La loi donne la possibilité à un tiers de pouvoir intervenir dans le procès administratif.
Le tiers est « celui qui, volontairement, intervient au procès engagé entre les parties
originaires »57. C'est aussi : « une personne qui n'est ni représentée à une instance
ouverte mais, qui peut estimer avoir intérêt à y être présent et saisir en conséquence
le juge de conclusions en intervention »58. Cette définition circonscrite au champ de
notre rédaction, n'exclue pas pour autant, l'existence d'une autre qualité d'intervenant
au procès appelé l'intervenant forcé. Mais ce dernier n'a pas qualité de soulever une
E.D. par voie d'exception à quelque degré que ce soit du jugement.

En procédure administrative contentieuse, l'intervention des tiers acquière une grande

importance. On peut le remarquer : « dans le domaine contractuel avec la contestation

des contrats administratifs (...) au niveau du droit de la responsabilité (...) au sein de
la fonction publique en raison des contentieux interservices ou de ceux engagés par
des administrés envers les agents publics »59. Ce dernier type de contentieux étant le
plus usuel au Congo tel que nous l'avions mentionné en amont en référence aux
analyses du Professeur Placide MOUDOUDOU.

En effet, selon l'article 267 du Code de Procédure Civile, Commerciale, Administrative

et Financière : « Les demandes en intervention de ceux qui ont intérêt dans le litige

58 R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif général, coll. Domat, Paris, Montchrestien,13e éd,

59 E. JURVILLIERS-ZUCCARO, Le tiers en droit administratif, thèse de doctorat, université de Lorraine

sont admises en tout état de cause ». En intervention volontaire, il s'agit d'une
demande dite incidente formulée contre l'un des plaideurs60, elle se greffe à la
demande principale. En ce sens, soit l'intervenant s'allie du côté du défendeur, soit il
s'allie du côté du demandeur soit encore, il entreprend une action qui n'est pas
connexe aux deux précédentes.

Il importe par ailleurs de préciser selon la loi que seul l'intervenant volontaire, devant
la Cour d'appel, peut invoquer l'exception d'inconstitutionnalité pour la première fois61.
Cette possibilité n'est pas donnée aux autres acteurs cités ci-dessus c'est-à-dire, à
l'initiateur et au défendeur. L'intervenant volontaire se lie alors au procès pas comme
partie principale mais comme simple tiers car, ce n'est pas lui qui actionne l'action en
justice. A ce titre, l'intervenant volontaire présente alors ses mémoires sous la
dénomination « mémoire en intervention » ce qui traduit l'idée que cet acteur du procès
n'a pas expressément été appelé par le juge administratif.

L'intervenant volontaire initie, on le comprend, une demande incidente au cours d'un
procès déjà engagé, par opposition à la demande initiale ou principale. Il en est de
même à des degrés divers, d'une demande additionnelle ou d'une demande
reconventionnelle. Ceci peut être comme nous l'avions compris, le fait d'une personne
physique ou d'une personne morale de droit privé ou de droit public.

L'intervention volontaire n'est cependant pas une action de neutralité. Il n'est pas
possible d'intervenir simplement pour figurer au procès, sans y prendre position62c'est
à cela qu'en cause d'appel, la loi donne l'exclusivité à l'intervenant volontaire
d'invoquer pour la première fois l'E.D.

Paragraphe 2. Le moment et les modalités de l'invocation

L'exception d'inconstitutionnalité doit être invoquée par les parties au procès à une
phase précise de l'instance notamment avant la mise en délibéré (A) et dans leurs
conclusions respectives (B).

60 A la différence, l'intervention forcée contraint par le juge, est une demande incidente dirigée par l'une

61 Article 49, alinéa 2, de la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle telle

que modifiée et complétée par la loi organique n°57-20 du 18 novembre 2020 sus citée.

62 R. LEFEBVRE, Pratique du contentieux administratif, Dalloz, Paris, novembre 2011, p.15.

A. Avant la mise en délibéré

La mise en délibéré est ici prise dans son assertion la plus large à savoir la phase de
l'instance au cours de laquelle la juridiction administrative saisie, même pénale, est
appelée à rendre oralement sa décision. Et « pendant tout le temps que dure le travail
de réflexion et de rédaction de la sentence, le délibéré est secret »63. C'est aussi :

« l'acte consistant pour le juge, à la clôture des débats, à réserver l'examen de l'affaire
avant de rendre sa décision, c'est-à-dire, le plus souvent à renvoyer l'étude pour la

soumettre à une délibération en chambre de conseil »64. L'E.D. doit alors, lorsqu'elle

est soulevée devant le juge administratif, faire l'objet d'un débat à l'effet de faire asseoir
le principe du contradictoire entre les parties.

S'il est reconnu que l'E.D. doit être soulevée avant la mise en délibéré, elle peut aussi
l'être à chaque étape que les parties font valoir leur défense au fond. Une confusion
peut alors naitre selon la nature sémantique du terme « exception ». Car, selon les
termes de l'article 179 du CPCCAF: « Constitue une exception de procédure tout
moyen qui tend à faire déclarer la procédure irrégulière ou à en suspendre le cours

179 : « l'exception d'inconstitutionnalité d'une loi ne figure pas parmi les exceptions ou
moyens qui doivent être soulevés avant toute défense au fond ou fin de non-
recevoir »66. Elle ne doit donc qu'être soulevée au moment entre lequel le juge arrête
les débats et va rendre son jugement.

La précision est également apportée à l'article 49 de la loi portant organisation et

d'inconstitutionnalité doit, à peine d'irrecevabilité, être invoquée avant la mise en
délibéré, en matière pénale, et en toutes autres matières par les parties au procès
(...)». Il s'agit pour les parties de soulever ladite exception avant que la juridiction
administrative en formation collégiale ne se réunisse pour trancher du litige qui leur est

63 J-C. RICCI, Droit administratif général, Paris, Hachette livre, 2013, p. 542.

65 De manière exhaustive, le législateur congolais cite au soutien de l'article 179, les exceptions de

procédure suivantes : « les exceptions de communication de pièces ; les exceptions d'incompétence ;

les exceptions de litispendance ou de connexité ; les exceptions dilatoires ; les exceptions de nullité ».

soumis et avant que la décision prise ne produise des effets relatifs au respect de la
chose jugée, de l'exécution du jugement et des effets financiers. Aussi, de faire éviter
des actions dilatoires visant à faire retarder la fin du procès.

De même, il convient de souligner que l'instruction de l'affaire n'est pas prolongée à
souhait par les parties, elle ne tient qu'à une période tenant au respect de la notion
des délais raisonnable des jugements même si cette dernière notion reste abstraire
car, le législateur n'a pas défini à l'avance la durée à laquelle devrait se tenir un procès.
Une procédure ne peut pas s'éternisée combien même elle est tenue de respecter
tous les principes qui régissent un procès équitable67. A cela, s'il n'est pas autorisé au
juge administratif de soulever d'office l'E.D., il lui est quand même reconnu la
compétence de fixer les délais au cours desquels les parties doivent faire valoir leur
moyen de défense. Car à la clôture de l'instruction, il ne sera plus possible pour les
parties d'invoquer l'E.D. ou tout autre moyen de défense sauf dans certaines
circonstances prévues par les textes. C'est le cas de la théorie dite des notes en
délibéré68. Aussi, dans le contentieux de la reconduite à la frontière des étrangers en
situation irrégulière en « France » précisément, le juge doit, ou, selon les cas, peut,
tenir compte d'un mémoire produit après la clôture de l'instruction écrite69.

Pour soulever une exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif qui à cet
égard est « juge de l'action » et « juge de l'exception », les parties doivent la formuler
par écrit dans un document précis. La procédure administrative étant par essence
même, une procédure écrite.

B. Dans les conclusions respectives

La condition est posée dans la loi organique du 7 août 2018 abondamment citée en
son article 49, qui dit que : « L'exception d'inconstitutionnalité doit, à peine
d'irrecevabilité, être invoquée (...) dans leurs conclusions respectives ». Sans y être

I67O. FANDJIP, « Délais d'instruction et recevabilité du recours devant le juge administratif, les

enseignements de la jurisprudence Bilié Bi Essone C/ Etat gabonais », in, Revue juridique de l'Ouest,

IODE-Institut de l'Ouest : Droit et Europe, UMR CNRS 6262, Université de Rennes 1, 2019, n° 1, p. 2.

68 Ces notes sont celles que remet au tribunal un plaideur au cours du délibéré. Selon le commentaire

fait par le lexique des termes juridiques : « une telle note, qui doit être communiquée à l'adversaire, ne

peut modifier ni la cause ni l'objet de la demande, ni les moyens sur lesquels elle vise à répondre aux

arguments développés par le ministère public ou aux demandes du juge ayant invité les parties à fournir

69 J-C. RICCI, Droit administratif général, Hachette livre, op.cit., p. 540.

circonscrit par le législateur, on comprend que l'E.D. peut être invoquée dans les
conclusions en demande, les conclusions en réponse, les conclusions en défense, les
conclusions additionnelles, les conclusions d'intervention volontaire et enfin dans les

Atypique au procès administratif, la conclusion d'une partie s'entend tel : « un acte de
procédure par lequel le demandeur expose ses chefs de demande, le défendeur ses
moyens de défense »70. Comme nous le démontrons dans le fil de notre réflexion,

l'E.D. est bien entendue être un « moyen de défense71» pour la partie qui se refuse
de se voir appliquer une loi qui viole les droits et libertés consacrés par la Constitution.
Disons de façon précise que : « l'examen au fond de la requête est conditionné par
un certain nombre d'éléments : les parties doivent présenter des « conclusions » qui
contiennent d'une part, « l'objet » de la demande, c'est-à-dire ce que demande le
requérant, ses prétentions, le résultat qu'il entend (l'annulation d'un acte administratif,
une somme d'argent) ; d'autre par les « moyens » de fait et de droit, c'est-à-dire
l'argumentation sur laquelle elles se fondent pour justifier leur demande, démontrer et
expliquer le bien-fondé de l'objet de cette demande »72.

Le juge ne pourrait alors se prononcer que sur les prétentions exactes formulées par
les parties d'autant plus que la loi ne l'autorise à soulever d'office une exception
d'inconstitutionnalité. Cette réflexion s'inscrit dans le cadre du respect d'un principe
sacro-saint de la procédure administrative contentieuse qui est le principe de
l'immutabilité de la demande. Principe donc en vertu duquel, le juge à l'obligation de
statuer et de ne se prononcer que sur les chefs de demandes soulevés par les parties.

Il ne doit statuer ni ultra petita ni infra petita mais uniquement omnia petita. Une

réponse doit évidemment être apportée à tous les chefs de demandes comme dit ci-
dessus et aussi, à toutes les exceptions tant additionnelles qu'incidentes. L'exception
d'inconstitutionnalité étant comme le connaissons, un moyen incident qui doit être
évoquée par les parties avant la mise en délibéré de l'affaire. Le CPCCAF dispose en
effet en son article 143 que : « Le juge est tenu de statuer dans les limites du litige,

70 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op. cit., p. 452. Notons aussi que

c'est par le dépôt des conclusions que le débat est lié. Le juge a l'obligation de répondre à tous les chefs

71 M. NGAVOUNI ASSAGNA, Le juge constitutionnel et les juridictions ordinaires, Mémoire, Filière

72 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

telles qu'elles ont été fixées par les parties ». Il ne revient donc pas au juge de décider
au cours d'une instruction conduite par lui d'apprécier volontiers le caractère lacunaire
d'une loi qui violerait les droits et les libertés d'une partie au procès.

Cependant, par extension, il n'est pas interdit au juge de veiller au respect des règles
de bonne conduite d'un procès dont il est en droit de relever d'office les moyens d'ordre
public ou de pur droit. C'est le sens des articles 142 et 144 du CPCCAF. La première
note que : « Pour le jugement de l'affaire, le juge doit prendre en considération tous
les faits résultants des débats, même s'ils ne sont pas spécialement invoqués par les
parties (...) »73.

Cette large compétence du juge lui est également reconnue pour ce qui est de la
réparation des dommages des litiges dont il a tranché comme le prévoit notre seconde
disposition précitée à savoir : « Toutefois, en matière de réparation de dommage, le
juge est tenu d'évaluer le montant de la réparation dû même si la demande n'est pas
chiffrée, après avoir entendu le Ministère Public en ses réquisitions ».

Au demeurant, c'est dans les conclusions respectives qu'une partie démontre le
caractère inconstitutionnel d'une loi qui veut lui être appliquée. Les conclusions jouent
en effet, un rôle déterminant74dans la phase d'instruction de l'affaire. Selon le site
internet « droit quotidien » : « cet échange d'arguments est prévu pour respecter les
droits de la défense. Selon ce principe, chaque partie impliquée dans une procédure
devant un juge, doit connaître les arguments de l'autre. Si une partie ne connait pas
les arguments de l'autre, elle ne peut pas se défendre convenablement. Tous les
arguments doivent donc se trouver dans les conclusions. On ne peut normalement pas
sortir une argumentation surprise »75. La procédure administrative étant alors une
procédure essentiellement écrite, c'est effectivement dans les conclusions respectives
des parties qu'elles sont tenues de soulever une E.D. pour se défendre contre la partie
adverse. Laquelle exception est soumise à l'appréciation du juge dont nous donnerons
suite dans les lignes qui suivent.

73 Le juge doit à la lecture des articles premier, 2 et 3 de la même disposition : restituer aux faits et aux

actes leur qualification juridique ; juger quels faits sont établis et en tirer les conséquences juridiques ;

Quant au droit de la défense, il s'agit bien entendu d'un droit constitutionnel garantit

par

Constitution76

dont

tout

juge

est

obligé

faire

respecter

dans

l'accomplissement de son office. La corrélation donc entre le jeu de conclusions
respectives et le respect des droits de la défense permet d'organiser un procès juste
et équitable qui conforte la protection des droits et libertés pour lequel le moyen de
défense d'exception d'inconstitutionnalité a été prévu. C'est une exigence qui est
transversale à tout juge, judiciaire ou administratif. L'article 25 du CPCCAF nous

éclaire à propos que : « les débats ont lieu contradictoirement. Il est donné

connaissance à chaque partie des déclarations, mémoires, moyens, ou pièces de
l'adversaire, et elle est mise en demeure d'y répondre ».

d'inconstitutionnalité doit faire l'objet d'un examen par le juge administratif.

Section 2. L'examen de la recevabilité par le juge administratif

Toute exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif appelle à un examen
des conditions définies par la loi sous réserve d'irrecevabilité. Il s'agit principalement
des conditions de fond et de forme liées à la vérification de la qualité d'invocateurs
(Paragraphe 1) et à la décision de recevabilité et aux effets qui en découlent
(Paragraphe 2).

Paragraphe 1. La vérification des conditions relatives au

Les invocateurs ou les acteurs dont la loi reconnait la qualité pour invoquer l'exception
d'inconstitutionnalité sont connus. Il revient à ce stade au juge administratif de
procéder à la vérification de leur qualité (A) et au respect du moment et des modalités
qu'elles sont amenées à l'invoquer.

A. Le contrôle de la qualité des parties et d'intervenants

L'invocation de l'exception d'inconstitutionnalité est bien encadrée par la loi, elle n'est
pas un moyen ouvert à tout le monde. La loi organique qui encadre l'organisation et le
fonctionnement de la Cour constitutionnelle en fixe les conditions liminaires qui sont
connexes à celles de toutes procédures judiciaires.

Ne sont donc recevables par le juge administratif en qualité des parties et d'intervenant
en matière d'ED d'abord que des justiciables. C'est précisément, l'individu en tant qu'il
peut être entendu ou appelé en justice pour y être jugé, en tant qu'il peut obtenir justice
et être soumis à justice77. La procédure n'est donc pas ouverte à tout citoyen mais
uniquement à ceux qui sont engagés dans un contentieux devant une juridiction. C'est
cette condition comme dit ci-dessus qui fait acquérir la qualité de partie à un justiciable
à défaut duquel, le juge administratif n'est pas fondé à recevoir le moyen soulevé
devant lui. L'ED n'étant qu'un incident né d'une procédure déjà ouverte par le ou les
demandeurs initiaux du procès. Il n'est donc pas possible qu'une personne extérieure
à la procédure s'y greffe à l'exception nous l'avions dit d'un intervenant volontaire
comme le prévoit la loi. Une telle procédure somme toute avantageuse, contient à n'en
point douter des limites sur lesquelles nous reviendrons dans la deuxième partie de

Parler de la qualité des parties, c'est aussi pour le juge, d'apprécier les conditions que
fixe la loi à savoir : « nul ne peut ester en justice s'il n'a qualité, capacité et intérêt à le

La qualité est entendue comme l'état d'une personne, de sa condition civile ou
politique79. La capacité quant à elle est : « l'aptitude à plaider en justice, à y être partie
agissante comme demandeur, soit comme défendeur, c'est aussi, l'aptitude à faire
valoir soi-même ses droits en justice, à y être partie agissante comme demandeur ou

défendeur

sans

être

représenté

par

tiers »80.

Enfin

l'intérêt

pour

agir

c'est : « l'importance qui s'attachant pour le demandeur à ce qu'il demande, le rend

79 G. CORNU, Vocabulaire juridique, op cit, p. 1770. Il s'agit pour le juge dans ce cas, de vérifier si le

justiciable est mineur ou majeur, célibataire, marié, divorcé, veuf, sa nationalité etc.

recevable à la demander en justice et à défaut de laquelle le demandeur est sans droit
pour agir »81.

Ne peuvent donc effectivement poser une E.D., que les parties qui justifient d'un intérêt
à agir82. Ceci dit, pour l'une ou l'autre partie opposée dans un procès, lorsque les
dispositions d'une loi ne violent pas ses droits et libertés, cette partie au procès ne
peut prétendre soulever une E.D. La notion d'intérêt à agir peut par contre être
comprise de différente manière. Avant d'agir, la partie au procès doit en effet justifier
d'un « intérêt suffisant »83. Mais, cette condition est relative en droit processuel
congolais. Le vocable « d'intérêt suffisant » n'est pas exigé seul, comme dit l'adage :
« pas d'intérêt, pas d'action ».

Toutefois, il importe de distinguer un intérêt qui peut être qualifié de général qui
s'apprécie par le juge dès l'introduction de l'audience à l'intérêt plus singulier tenant à
susciter un procès incident par le moyen de l'exception d'inconstitutionnalité. C'est à
cette dernière condition que s'inscrit pour cette partie, notre analyse. Selon une
certaine analyse doctrinale et de la jurisprudence française par exemple : « l'intérêt
doit être direct et personnel, il doit également être né et actuel »84.

Tenant aux intervenants, tout le contentieux leur est ouvert, qu'il s'agisse du
contentieux de l'annulation, de pleine juridiction, en appréciation de légalité et en
matière de référé. L'intervenant volontaire en l'occurrence, doit former son action par
mémoire distinct. A l'évidence, qu'il s'agisse de l'intervention ou de l'action principale,
le requérant doit avoir et justifié d'un intérêt à vouloir invoquer une E.D. Rappelons que
seul l'intervenant volontaire devant la Cour d'appel, peut invoquer en premier une E.D.
au sens de la loi congolaise85.

Toutes les interventions doivent cependant être faites dans une période donnée qui
obéit aux règles du déroulement de l'instance.

82 M. NGAVOUNI ASSAGNA, Le juge constitutionnel et les juridictions ordinaires, Mémoire précité, p.

85 Article 49, alinéa 2, de la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle

B. Le respect du moment et des modalités

L'ouverture du procès administratif est bien entendue liée au respect des conditions
ayant traits à la recevabilité de la requête, à l'action et à celles liées au requérant et/ou
aux intervenants. Toutes ces conditions, comme dit plus haut, doivent être invoquées
avant la mise en délibéré de l'affaire. L'interruption de l'instance par les parties n'est
en ce sens acceptée que : « pendant la période au cours de laquelle se déploient les
argumentations des parties et durant laquelle le juge est susceptible d'ordonner les

Pour ce qui concerne les parties, une interruption d'instance n'est justifiée que dans
l'hypothèse où l'une d'entre-elle pense perdre par l'action du juge ses moyens de
défense ou ses droits tels que ceux-ci lui sont garantis par la Constitution. De ce point
de vue, il est nécessaire de distinguer l'interruption de l'instance à sa suspension. La
première est : « un incident ou un événement qui, empêchant l'instance de se dérouler
normalement en raison d'une cause déterminée par la loi, rend nuls, du seul fait de la
survenance de l'obstacle, les actes et jugements qui interviendraient postérieurement
au fait interruptif, s'il n'y a eu reprise d'instance »87. La seconde définition relative à la
suspension est : « un arrêt temporaire, mais parfois indéfini, de l'instance, résultant
d'un sursis à statuer, d'une radiation de l'affaire ou d'une autre cause déterminée par
la loi après lequel l'instance se poursuit avec un minimum de formalités »88. Si la
frontière entre ces deux notions n'est pas simple à définir, on peut tout de même
constater que : « pour la suspension, après la disparition de la cause de suspension,
l'instance se poursuit comme auparavant et elle continue sa progression, tandis qu'en
cas d'interruption, l'instance ayant été arrêtée, il y a lieu de la reprendre, après que la
partie intéressée a retrouvé ses facultés de se défendre mieux, n'a pu voir ses droits
être violés »89. Selon la loi congolaise, l'exception d'inconstitutionnalité constitue pour
autant une cause d'interruption de l'instance que de sa suspension.

86 Voir les actes du colloque intitulé, L'instruction dans le procès administratif, Faculté de droit de Metz,

Dans la pratique, c'est à l'occasion de l'examen du dossier par le juge objet du litige
qu'un « problème d'inconstitutionnalité peut surgir90» Il revient à ce moment au juge
de vérifier si la disposition contestée par l'un des acteurs au procès est applicable au
litige ou à la procédure. Si la ou les dispositions constituent le fondement des
poursuites. L'incident doit de même revêtir un caractère sérieux91. La loi incriminée
doit de même déterminée l'issue du litige pour que l'incident caractérisée soit retenu
par le juge. Il sied alors de comprendre qu'il peut s'agir de tout ou partie d'une loi, acte
voté par le parlement92, et de façon large, de toute loi organique ou ordinaire. Car,
même lorsqu'une loi ait été votée et promulguée, celle-ci peut toujours renfermée
quelques manquements qui sont attentatoires aux droits et libertés consacrés par la
Constitution. C'est à ce titre qu'un tel mécanisme est considéré comme permettant
« de remonter le temps et d'apurer le champ législatif »93. Est tout de même exclut
dans le champ de ce recours en application de la législation congolaise, des actes
réglementaires pris par l'exécutif.

A l'image du juge français par exemple, le juge administratif congolais vérifie pour
l'exception devant lui invoquée, l'existence de trois conditions cumulatives dont
certains sont sus mentionnées: « la législation contestée est applicable au litige ou à
la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; elle n'a pas déjà été déclarée
conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du (Conseil
constitutionnel), sauf changement de circonstances et enfin, la question n'est pas
dépourvue de caractère sérieux »94. La distinction du juge administratif par rapport au
juge pénal ou civil à la lumière de cette pensée de Jean GICQUEL et de Jean-Eric
GICQUEL qui n'est autre qu'une transposition de loi, peut être faite pour ce qui relève
des « poursuites ». Ce dernier vocable relève davantage de la nature du procès pénal.

A l'issue de la vérification des conditions relatives aux invocateurs, le juge administratif
décide alors de la recevabilité de l'exception d'inconstitutionnalité qui naturellement
produit un certain nombre d'effets.

90 F. DELPEREE, « L'exception d'inconstitutionnalité : notion, approche comparée et bonnes

pratiques », in Revue ASJP ( Algerian Scientific Journal Platform), Volume 5, N° 1, 2017, p. 36.

91 A. Le DIVELLEC et M. De VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, Paris, Sirey,11 em éd,

92J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.,cit, p. 854.

Paragraphe 2. La décision de recevabilité et ses effets

Dans la droite ligne de notre travail de recherche, seule la décision de recevabilité
conditionne la poursuite de la procédure devant le juge constitutionnel. Toute décision

d'inconstitutionnalité. Dans la mesure où elle est fondée, le juge administratif sursoit
l'instance (A) et renvoi l'affaire et les parties devant la Cour constitutionnelle (B).

A. Le sursis à statuer

Le sursis à statuer est : « la décision du juge opérant suspension du cours de l'instance
(...) le sursis à statuer ne dessaisit pas la juridiction (...) »95. Laquelle juridiction
demeure juge de fond de l'affaire. Il se soumet pour autant à la Constitution qui lui
oblige en son article 180, alinéa 2, que : « En cas d'exception d'inconstitutionnalité, la
juridiction saisie sursoit à statuer (...) », cette disposition est renchérie par l'article 50
de la loi du 7 août 2018 qui mentionne que : « lorsque l'exception d'inconstitutionnalité
est soulevée devant une juridiction, celle-ci constate, le cas échéant, sa recevabilité
et, dans ce cas, sursoit à statuer (...) ».

A ce stade, on parle déjà de sursis à statuer lorsque le juge a jugé de la recevabilité
de l'exception d'inconstitutionnalité. C'est la recevabilité de l'exception qui conditionne
le sursis à statuer c'est-à-dire, une suspension de l'instance aux fins d'y apporter des
réponses qui ne relèvent pas de la compétence du juge administratif.

A défaut, il revient à ce moment au juge de décider ou non de sursoir selon qu'il juge
fondé ou pas l'exception invoquée par l'une des parties. La loi demande simplement
au juge d'apprécier la recevabilité de toute exception d'inconstitutionnalité au regard
des normes qui définissent la tenue d'une instance. En France par exemple, la violation
des normes qui définissent le sursis à statuer peut faire l'objet d'un pourvoi en
cassation. De ce fait, la décision de refus du juge quand il constate l'insuffisance des
conditions définies plus haut, ne sont susceptible d'aucun recours.

95 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op. cit., p. 1822.

d'invoquer à toute étape de la procédure l'exception d'inconstitutionnalité, il reste
possible pour les parties de soulever ladite exception soit en cours d'appel soit devant
la Cour suprême et de voir ce deuxième degré de juridiction infirmé la décision rendue
par le juge de première instance et de reconnaitre le bien-fondé d'une exception

Pour marquer une légère distinction entre la procédure pénale et la procédure
administrative ; en procédure pénale, même lorsque le sursis est prononcé : « le juge
ordinaire peut toutefois, s'il est soumis à d'autres délais impératifs, poursuivre
l'instruction et prendre toute mesure conservatoire nécessaire, s'il y a lieu, statuer sur
les points qui exigent d'être immédiatement tranchés (par exemple si l'intéressé est ou
doit être placé en détention »96. Car, les questions liées à la privation des libertés des
personnes ont une particulière acuité.

Par ailleurs, il sied à ce stade d'argumenter sur l'effet qu'induit directement le sursis à
statuer, à savoir : la rédaction par le juge a quo du jugement ou de l'arrêt relatif au cas
d'espèce. La loi organique du 7 août 2018 dispose en son article 50 que : « Une
expédition du jugement ou de l'arrêt est, à cet effet, délivrée par le greffier, sans aucun
frais, au requérant, dans un délai de huit (8) jours ». L'expédition du jugement est
naturellement délivrée par le juge de première instance devant qui l'exception
d'inconstitutionnalité a été posée. Et il s'agit d'un jugement avant-dire droit qui doit être
motivé par le juge administratif après avis du ministère public. La motivation étant une
obligation pour le juge qui rend la décision. Elle doit suffisamment éclairer les parties
au procès ou tout citoyen qui doit s'en imprégner et surtout le juge constitutionnel à qui
« la question » d'inconstitutionnalité sera adressée pour reprendre l'expression
française de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC). Il est d'ailleurs une
exigence que toute décision du juge qui n'est pas suffisamment motivée où qui se
limite pour le cas de la Cour d'Appel à rendre un arrêt en évoquant uniquement les
prétentions des parties sans y donner de réponses, encourt une cassation au niveau
de la Cour suprême97. S'agissant de l'arrêt dont fait allusion la loi, ce n'est autre que
la décision prise soit devant la Cour d'Appel soit devant la Cour suprême qui saisit le
juge de la constitutionnalité de la loi.

96 M. NGAVOUNI ASSAGNA, Le juge constitutionnel et les juridictions ordinaires, Mémoire précité, p.

97 CS, 2ème ch, 28 janvier 2005, arrêt n° 37// CGS, affaire DZONGA Pauline c/ DZONGA Albertine.

De même, la justice n'étant pas une oeuvre de charité en ce qu'elle implique pour le
justiciable de débourser pour les besoins de la cause des frais à des coûts quelques

fois

élevés,

donc

lieu

pour

cette

procédure

dite

l'exception

d'inconstitutionnalité, de souligner le mérite de son caractère gratuit. Les seuls frais
dont le requérant est appelé à s'acquitter, sont les seuls qui concernent la procédure
initiale98. Ou les frais de consignation d'une caution99.

En cette étape préliminaire de la procédure, il est aussi important de relever le délai
imparti par la loi au requérant pour le renvoi de l'affaire et des parties devant la Cour
et le rôle combien important du greffier100.

B. Le renvoi de l'affaire et des parties devant la Cour

De façon procédurale, lorsque le juge administratif estime recevable le moyen d'une
partie qui invoque une E.D., sursoit à statuer, prend en l'espèce une expédition du
jugement ou de l'arrêt, au final, il : « prononce le renvoi du dossier et des parties
devant la Cour constitutionnelle »101. Ce renvoi tient pour le requérant à un délai d'un
mois à compter de la signification à lui de la décision pour saisir la Cour

Le juge de fond devant lequel l'E.D. est invoquée défère alors directement l'exception
devant la Cour constitutionnelle compétente en la matière. Il n'est pas chargé de
trancher de l'inconstitutionnalité ou non de la disposition qui lui ait soumise, il ne vérifie
que si les conditions légales de renvoie de l'E.D. sont réunies.

Cette procédure congolaise est tout de même différente de celle des autres Etats pour
ne citer que le modèle de référence qui est la France qui elle, exerce en la matière un

98 Cette réalité pose quand même un contraste avec les dispositions de l'article 2 de la loi n°19-99 du

15 août 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant

organisation du pouvoir judiciaire en République du Congo qui dit que : « la justice est gratuite à toutes

les instances ». Dans la pratique, il n'en est rien. Les frais que doivent débourser les acteurs partant de

l'introduction de l'instance jusqu'au jugement sont tels que les citoyens se réservent de se présenter

99 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

système de double filtre102. En effet, le juge devant lequel : judiciaire, pénal,
administratif, juridiction spécialité est « posé une QPC », n'est pas habilité à déférer
directement l'exception au Conseil constitutionnel. Pour chaque ordre de juridiction, la
procédure se déroule en trois principales étapes. Une question posée premièrement
devant le juge a quo administratif puis, deuxièmement transmise par ce dernier au
Conseil d'Etat et troisièmement est renvoyée au Conseil constitutionnel. Celle
soulevée devant le juge judiciaire, est transmise devant la Cour de cassation puis enfin
renvoyée devant le Conseil constitutionnel. Chaque ordre juridictionnel est donc tenu
avant tout à transmettre la QPC devant sa juridiction suprême qui est soit le Conseil
d'Etat, soit la Cour de cassation. Les avantages ou les inconvénients d'un tel système
seront appréciés dans nos développements à venir. Tout au moins, la remontée vers
le Conseil constitutionnel est dans ce système conditionnée par l'admission préalable
de la QPC103. Ce qui n'est pas le cas pour l'organisation judiciaire congolais dont le
monisme juridictionnel et le dualisme fonctionnel, laisse toute la latitude au juge de
fond d'apprécier le caractère sérieux ou pas de l'E.D. et de renvoyer directement les
parties et l'affaire devant le juge constitutionnel.

La procédure française fait bien entendu du : « Conseil d'Etat et de la Cour de
cassation des juges de renvoi de la QPC devant le Conseil constitutionnel »104.
Chacune de ces juridictions vérifie pour ce qui relève de sa compétence, si les
conditions de renvoi devant le Conseil constitutionnel sont parfaitement remplies par

Au final, le renvoi de l'affaire et des parties devant le juge constitutionnel par une
décision sur minute rédigée par le Président du tribunal administratif, vaut également
pour ce chef de juridiction, de solliciter de la part du juge constitutionnel, une
interprétation de la ou des dispositions contestées, objet d'une E.D.

102 J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit., p. 853.

104 Cf Le Portail de la Question Prioritaire de Constitutionnalité, La Question prioritaire de

CONCLUSION DU CHAPITRE I

L'exception d'inconstitutionnalité invoquée devant le juge administratif doit se
conformer à un certain nombre de conditions qui sont à la fois de forme et de fond.
Pour une bonne collaboration entre le juge administratif et le juge constitutionnel, il
incombe donc au premier appelé juge de fond ou juge a quo, de poser dès l'entame,
les jalons d'une coopération judiciaire efficace et loyale. Cela permettra de parvenir à
une protection renforcée des droits et libertés des citoyens et de faciliter l'instance

CHAPITRE II.

Selon la Constitution congolaise, il revient à la Cour constitutionnelle de traiter des
questions relatives à la constitutionnalité des lois. L'article 175 de la norme suprême
du 25 octobre 2015 précité dispose en effet, en ses deux premiers alinéas, que : « La
Cour constitutionnelle est la haute juridiction de l'Etat en matière constitutionnelle. Elle
est juge la constitutionnalité des lois, des traités et accords internationaux ». Il convient
quand même de clarifier que la compétence de la Haute juridiction constitutionnelle en
la matière est limitée sur des questions définies par la Constitution elle-même. On
parle alors de compétence d'attribution. La Cour : « se refuserait alors de considérer
qu'elle a une compétence générale pour contester toutes les violations de la
Constitution qui pourraient être commises »105. Elle ne peut par exemple obliger à des
juridictions de se conformer à des normes de procédures qui régissent une instance.
La Cour constitutionnelle congolaise a sur ce fait souligné son incompétence sur une

inconstitutionnalité dont elle a été saisie en matière administrative106. Ceci dit,

l'examen et le règlement de l'exception d'inconstitutionnalité est bel et bien une
question qui entre dans le champ de compétence du juge constitutionnel congolais en
application de l'article 180 de la Constitution susmentionné.

On peut alors en reprenant l'expression du Professeur Guillaume DRAGO dire que le
contentieux constitutionnel congolais « présente un nouveau visage107» qui ouvre
davantage le prétoire du juge constitutionnel aux justiciables bien que celui-ci l'ait déjà
été grâce au mécanisme de saisine à priori ouvert aux particuliers. Ce, avant par

105 C. CERDA-GUZMAN, Cours de droit constitutionnel et des institutions de la Vè République, Paris,

106 Décision N°005/DCC/SVA/23 du 8 août 2013 sur la demande d'invocation de l'exception

d'inconstitutionnalité devant le tribunal administratif de Brazzaville. Dans cette décision, le requérant

demande à la Cour constitutionnelle d'invoquer, pour son compte, l'exception d'inconstitutionnalité

devant le tribunal administratif de Brazzaville dans l'affaire qui l'oppose à l'Etat congolais. Il argue au

soutien de sa requête que le tribunal administratif de Brazzaville n'a pas respecté le troisième alinéa de

l'article 168 de la Constitution qui dispose que : « les juges ne sont soumis dans l'exercice de leur

fonction qu'à l'autorité de la loi ». En réponse, le juge constitutionnel s'est déclaré incompétent en

considérant que : « vu l'article 175, alinéa 2, précité ; que la saisine par voie d'exception prévue à

l'article 180 alinéa 1erde la Constitution échappe, par conséquent, à la compétence de la Cour

107 G. DRAGO, « Le nouveau visage du contentieux constitutionnel », in Revue française de droit

constitutionnel aux particuliers qu'à la faveur des travaux du Comité Balladur108.

Spécifiquement, l'E.D. est une question préjudicielle dont la solution ressort de la

compétence exclusive du juge constitutionnel109. Ce dernier dans l'exercice de son

office est amené à vérifier les conditions de saisine de la Cour constitutionnelle

Section 1. La saisine de la Cour constitutionnelle

C'est par voie d'exception devant le juge administratif que le requérant peut invoquer

une exception d'inconstitutionnalité. Afin de s'y prononcer, le juge constitutionnel doit

vérifier, à charge de la juridiction administrative qui a constaté l'exception et du

Outre ce moyen de saisine, nous savons que la Cour constitutionnelle peut aussi être

Paragraphe 1. Les préalables

L'examen des conditions préalables à l'ouverture d'une instance ne sont pas le propre

du juge administratif. Selon notre étude, le juge constitutionnel procède lui aussi à

l'examen

des

pièces

qui

constituent

dossier

qui

saisi

exception

108 Il s'agit d'un Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des
institutions crée en 2007 par l'ancien président de la République, Nicolas Sarkozy, pour proposer une
réforme des institutions de la Cinquième République. Et l'une de ses plus grande de ses réformes est
l'adoption de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) à travers la modification de l'article 61
dont le nouveau 61-1 dispose que : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une
juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la
Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil
d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».

109 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », in Revue pouvoirs, n° 129, 2009, p. 107.
110 La Cour peut aussi être saisie : pour avis de conformité, avant la promulgation des lois organiques,
soit par le Président de la République, soit par le Premier ministre, chef du gouvernement (article 30 de
la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle précitée) ; Par le Président du
Sénat ou par le Président de l'Assemblée nationale, pour avis de conformité, avant la mise en
application du règlement intérieur de chaque chambre du Parlement (article 31) ; Les lois ordinaires,
avant leur promulgation, peuvent être déférées à la Cour constitutionnelle, pour avis de conformité, par
le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Premier
ministre, Chef du gouvernement ou par un tiers des membres de chaque chambre du Parlement (article
32).

d'inconstitutionnalité et des délais y relatifs (A) et les conditions de transmission à lui
du dossier (B).

A. La constitution du dossier et la question des délais

La saisine du juge constitutionnel par voie d'exception est une procédure qui incombe
principalement au requérant. Excepté l'inventaire des pièces de l'entier dossier que
fait parvenir, en l'état, le greffier au secrétariat général de la Cour constitutionnelle

dans un délai de huit (8) jours111. Cette démarche conditionne l'ouverture de « la

procédure devant le tribunal constitutionnel »112. Il ne s'agit donc pas que de la simple
requête que doit introduire le demandeur devant le juge constitutionnel mais, d'un
ensemble de pièces qui sous-tend le procès initial sursoit devant le juge administratif
et qui ouvre le procès incident devant la Haute juridiction constitutionnelle.

A ce stade, il est aussi important d'invoquer le cas particulier de désistement d'une ou
des parties au renvoi de l'exception d'inconstitutionnalité devant le juge constitutionnel
et de sa saisine. Dans pareil circonstance, « le juge constitutionnel pas encore saisi
selon les termes de la loi, admet le désistement de l'exception d'inconstitutionnalité et
de l'affaire à l'occasion de laquelle cette exception a pu être posée. Dans un premier
cas, elle donne simplement acte de son désistement à l'auteur de l'exception. Dans
un second cas, elle considère que le désistement fait disparaître l'instance en cours,
rend sans objet la question et considère en conséquence qu'il n'y a pas lieu de la
renvoyer à la Cour constitutionnelle »113. Outre le désistement, le juge constitutionnel
comme le juge administratif, ne peut non plus se saisir d'office d'une exception
d'inconstitutionnalité. En revanche, en France en cours d'instance, de sa propre
initiative, le Conseil constitutionnel peut soulever au règlement de la QPC posée
devant lui de nouveaux griefs qualifiés de grief d'office. Mais dans pareil circonstance,
il en informe toutes les parties en les invitant à y répondre114.

112 K. HANS, « La garantie juridictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle) », RDP, 1928,

p. 245. Cité par M.N SAMBA-VOUKA, « La saisine des juridictions constitutionnelles dans le nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », in Annales de l'université Marien

NGOUABI, Section Sciences Juridiques et Politiques, n° 16 (1), 2015-2017, p. 54.

113 M. NGAVOUNI ASSAGNA, Le juge constitutionnel et les juridictions ordinaires, Mémoire précité, p.

74. Cette position est également celle adoptée par le juge de la Cour de cassation française (Cass. Civ.

114 QPC 360°, Portail de la Question Prioritaire de Constitutionnalité, La question prioritaire de

En substance, la constitution du dossier doit obéir aux dispositions de l'article 50 de la
loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle. C'est une
procédure liée à un certain formalisme qui oblige le requérant à faire mention dans sa
requête de l'assistance ou non d'un ministère d'avocat. A ce titre le règlement intérieur
de la Cour constitutionnelle du 9 janvier 2019 en son article 43 explique que : « Les
avocats sont admis à présenter par écrit et à développer, oralement, les mémoires de
leurs clients, devant la Cour constitutionnelle, au cours d'une audience publique ».
L'alinéa 2 renchérit que : « à cet effet, ils ont l'obligation de notifier leur constitution au
Président avant l'audience ». Aucune disposition n'interdit d'ailleurs pour quelque
procédure que ce soit à un requérant de constituer son dossier sans faire recours aux
services d'un avocat. Notons que selon la loi portant organisation du pouvoir judiciaire
en République du Congo citée supra, le ministère d'avocat devant les tribunaux

ordinaires est facultatif sauf devant la Cour suprême. Dans la pratique, les procédures
devant la Cour constitutionnelle étant atypique, d'où l'on dénombre un nombre assez

constitutionnelle, les parties font le plus souvent recours à un ministère d'avocat. Selon
la législation française, notons qu'il n'est pas nécessaire de soutenir une QPC devant
le Conseil constitutionnel par les services d'un avocat et présenter ses observations
écrites. En revanche, seuls les avocats peuvent plaider lors de l'audience et présenter
ainsi des observations orales. Il peut indifféremment s'agir d'avocats inscrit au barreau

Pour l'exception d'inconstitutionnalité, le dossier de la partie qui la soulève doit
contenir : une requête dont les conditions de recevabilité par le juge constitutionnel
feront l'objet de prochaines analyses et une expédition du jugement ou de l'arrêt délivré
par le premier juge en l'occurrence, le juge administratif qui constate l'exception

Concernant les délais de saisine du juge constitutionnel, la loi précise qu'à partir du
moment où le premier juge, en l'occurrence le juge administratif, estime fonder
l'exception d'inconstitutionnalité, celui-ci impartit au requérant le délai d'un (1) mois à
partir de la signification de la décision pour saisir la Cour constitutionnelle116. A
l'expiration dudit délai, tout pourvoi intenté par une partie sera déclaré forclos et

rendrait l'exception d'inconstitutionnalité sans intérêt et le procès initial reprendrait son

Lorsque l'expédition du jugement constatant l'exception d'inconstitutionnalité est
signée par le président de la juridiction administrative et le greffier audiencier, la loi
oblige en sus au greffier de respecter un délai de huit (8) jours au bout duquel, il doit
faire parvenir l'inventaire des pièces du dossier au secrétariat général de la Cour

B. La transmission du dossier au Secrétariat général de la Cour

Le Secrétariat général de la Cour constitutionnelle est une sorte de porte d'entrée du
dossier du requérant. Il convient à cet effet d'en définir les missions et son
fonctionnement, nécessaires pour comprendre la suite de la procédure à donner au
règlement de l'exception d'inconstitutionnalité tout comme de toute autre affaire.

Selon le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle cité supra en son article 25 :
« le Secrétariat de la Cour constitutionnelle est l'organe technique de travail de la
Cour ». C'est le décret n° 2018-479 du 26 décembre 2018 portant attributions,
organisation et fonctionnement du Secrétariat général de la Cour constitutionnelle en
République du Congo qui éclaire l'objet dudit secrétariat.

Il est l'organe central de l'organisation administrative de la Cour. A ce titre, il est
chargé de : prendre toutes mesures nécessaires à la préparation et à l'organisation
des travaux de la Cour, recevoir tous les recours introduits devant la Cour ; assister le

rapporteur dans la rédaction des projets de décision et dans la confection de son
rapport ; établir les comptes rendus des travaux de la Cour ; éviter et publier les
recueils annuels des décisions et avis de la Cour ; préparer et exécuter le budget de
la Cour ; gérer les archives et la documentation de la Cour118. C'est donc à ces défis119
auxquels doit répondre le Secrétariat de la Cour constitutionnelle. Pour la procédure
de l'exception d'inconstitutionnalité, le Secrétariat doit à la fois recevoir des mains du

119 La contribution des services juridiques à la prise de décision des Cours constitutionnelles ;

intervention du responsable du service juridique du Conseil constitutionnel français à la conférence des

secrétaires généraux des cours constitutionnelles européennes tenue à Bled, en Slovénie, les 29 et 30

requérant le dossier tel que composé par lui ou par ses services comme les avocats
et en annexe l'inventaire des pièces de l'entier dossier que lui a fait parvenir le greffier
de l'instance administrative devant laquelle, l'exception d'inconstitutionnalité a été
posée et constatée. Il s'agit sans doute là d'un mécanisme de contrôle à l'effet de
s'assurer de la régularité de la procédure de saisine.

Il est autant nécessaire de noter que le Secrétariat général de la Cour constitutionnelle
est dirigé et animé par un secrétaire général, nommé par décret en Conseil des
ministres120. Il dirige, sous l'autorité du Président de la Cour tous les services
techniques et administratifs, il peut par délégation du Président de la Cour, signer tous

les actes ou décisions d'ordre administratif121. Il est une pièce maitresse dans la

procédure de règlement de l'exception d'inconstitutionnalité. Il est greffier en chef de
la Cour constitutionnelle122. Il est d'ailleurs de notoriété publique : « qu'il n'y a de
juridiction légalement composée que celle dont le greffe fait partie »123. Le Secrétariat
constitue donc le rouage à travers lequel s'articule l'activité de la Cour. C'est la porte
d'entrée et de sortie de toute juridiction comme de la Cour constitutionnelle. Sous
d'autres cieux, pour ce qui relève du contrôle de constitutionnalité des lois, les
attributions du Secrétaire général sont nommément définies124. On dit de lui qu'il est :

personnage incontournable au sein de l'institution126mais dont la fonction est peu
connue des justiciables et qui ne fait pas l'objet au Congo ou ailleurs d'assez d'études.
Nonobstant le fait que le secrétaire général ne porte pas la qualification de membre de

123 F. HELIE, Traité de l'instruction criminelle, Paris, T. I, 2e éd, 1866, p. 3.

124 C'est le cas de ce paraît être notre exemple de référence qui est la France en raison de notre

mimétisme accoutumé à ce pays où, le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil

constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité, modifié par les décisions du Conseil

constitutionnel des 24 juin 20102 , 21 juin 20113 et 22 novembre 20134 dispose en son article premier

que « la décision du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui saisit le Conseil constitutionnel d'une

constitutionnel. Ce dernier en avise les parties à l'instance ou, le cas échéant, leurs représentant ».

Notons de ce point de vue l'absence au Congo d'un texte particulier qui organise la procédure à

appliquer devant la Cour sur le règlement de l'exception d'inconstitutionnalité. Seule la procédure

commune à toutes les affaires est appliquée selon les différents textes qui régissent la juridiction

125 A. Ciaudo, « Un acteur spécifique du procès constitutionnel : le secrétaire général du Conseil

constitutionnel », in Revue française de droit constitutionnel, 2008/I, n° 73, p. 17.

la Cour au sens de la loi congolaise127, il lui revient néanmoins la lourde charge de

Le Secrétariat général de la Cour est tout autant un organe complexe dont il apparait
nécessaire de schématiser la structuration et de donner pour chacun des services qui
l'a compose, les missions et attributions. On distingue donc le Secrétariat central, le
service du protocole, de la direction des affaires juridiques, de la direction des affaires
administratives et financières, de la direction de l'informatique et enfin de la
documentation et de la communication. De toutes ses directions, l'analyse de
quelques-unes nous sera d'une importance capitale dans la compréhension de la
procédure que suit une exception d'inconstitutionnalité devant le juge constitutionnel.

Le dossier du requérant qui saisit la Cour en exception d'inconstitutionnalité est, au
regard des services susmentionnés, reçu par le chef de secrétariat central dont le
décret d'attribution, d'organisation et de fonctionnement du secrétariat général de la
Cour donne mission : « de réceptionner et expédier le courrier ; analyser les
correspondances et autres documents administratifs »129.

Autre service important dans la procédure, est la Direction des affaires juridiques.
Celle-ci est animée par un directeur et est notamment chargée de : recevoir les

requêtes

fournir

toute

information

liée

procédure

devant

Cour

constitutionnelle ; préparer les éléments d'information nécessaires pour le compte du
rapporteur ; préparer les réunions des membres de la Cour constitutionnelle ; assister
le rapporteur dans la confection de ses rapports et la rédaction des projets de
décision ; préparer les notifications aux parties et institutions intéressées ; conserver
les originaux des décisions, avis et délibérations de la Cour ; faire les recherches et
études pour la Cour130.

Les autres directions du Secrétariat bien que nécessaires au fonctionnement de la
Cour constitutionnelle, ne joue qu'un rôle subsidiaire dans le dépôt du dossier ou d'une

127 Selon en effet l'article 3 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle : « les membres de la

Cour constitutionnelle portent le titre de « Conseiller à la Cour constitutionnelle » et au terme de l'article

5 du même texte, il est dit que : « La Cour constitutionnelle est composée de neuf (9) membres dont un

Président et un Vice-président ». Clairement, on comprend que le Secrétaire général ne porte pas lui la

128 A. Ciaudo, « Un acteur spécifique du procès constitutionnel : le secrétaire général du Conseil

requête en exception d'inconstitutionnalité. Tous ces préalables constituent alors
concrètement la procédure de saisine de la Cour constitutionnelle par voie d'exception.

Paragraphe 2. La procédure de saisine de la Cour constitutionnelle

Lorsqu'elle est officiellement saisie, la Cour constitutionnelle procède avant tout
jugement au fond de la requête par une vérification minutieuse d'un certain nombre de
normes (A) et de l'examen même de la requête et de ses conditions de recevabilités
(B).

A. Les normes contrôlables

Selon la théorie de Kelsen comme proposée dans le Vocabulaire juridique le Cornu,
les normes sont des : « éléments coordonnés et hiérarchisés qui constituent un

supérieures engendrent directement les normes inférieures (constitutions, lois,
règlements, etc.) (...) »131. C'est tout simplement : « synonyme de règle de droit, de
règle juridique, obligatoire générale et impersonnelle »132.

cet

égard,

juge

constitutionnel

saisi

par

une

requête

exception

d'inconstitutionnalité, vérifie si la ou les dispositions contestées devant le juge
administratif entre dans le champ d'attribution de l'article 180 de la Constitution et de
l'article 42 de la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle.
Autrement dit, si la norme contestée est une loi ou un traité. Ce contrôle est exercé

tant sur l'objet de la requête du demandeur que sur la décision de renvoi avant dire
droit transmise par la juridiction administrative.

A la lumière des décisions en exception d'inconstitutionnalité pour lesquelles la Cour
s'est déjà prononcée, il se traduit une véritable méconnaissance et confusion des
normes indiquées ci-dessus par les justiciables et même par les juridictions de fond.
La même confusion est entretenue pour les modes de saisines133. Des préalables et

132 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op.,cit, p. 1287.

133 Article 42 de la loi organique du 7 août 2018 précitée. Voir aussi la n° 068 DCC/SVA/12 du 20

décembre 2012 sur le recours en inconstitutionnalité de l'article 172, alinéa 1erde la loi n° 1-63 du 13

janvier 1963 portant code de procédure pénale. Dans cette affaire, le juge rappelle que la référence

faite par les requérants NTSOUROU Marcel, BOUANDZOBO Abdoul Yorgen, OKANA Benjamin,

NTSOUMOU NGOBA Charly et MPANKIMA Jean Bosco des dispositions des articles 48, 49, 50, 51 et

des normes ne sont pas souvent respectés tant par les justiciables que par les juges
de fond qui renvoient l'affaire et les parties devant la Cour constitutionnelle. Le juge
constitutionnel congolais a, à ce titre, dans quelques-unes des affaires soumises à sa
religion, apporté des précisions qui souvent l'ont amené à prononcer l'irrecevabilité
des requêtes ou des recours. Ainsi dans sa décision n° 2/DCC/SVE/04 du 3 mars 2004

saisi en recours en inconstitutionnalité de l'article 25 alinéa 2 de la loi n° 17-99 du 15

avril 1999, il argue en ses termes que : « considérant qu'il n'apparaît nullement, de
l'examen des pièces du dossier, que les parties ont soulevé devant la chambre pénale
de la Cour suprême l'exception d'inconstitutionnalité de l'article 25 alinéa 2 de la loi
n°17-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°
025-92 du 20 août 1992 et de la loi n° 30-94 du 18 octobre 1994 portant organisation
et fonctionnement de la Cour suprême, de sorte que celle-ci n'a pu surseoir à statuer,
ni saisir la Cour constitutionnelle ; qu'il s'ensuit que la requête par laquelle madame

directement la Cour constitutionnelle du recours en inconstitutionnalité par voie
d'exception est irrecevable ». La Cour dans cette décision rappelle le préalable selon
lequel en matière d'exception d'inconstitutionnalité, le juge du fond doit d'abord
déclarer recevable l'exception soulevé devant lui et ensuite sursoir à statuer. Il dit pour
cela dans la même décision cité supra que : « considérant qu'aux termes de l'article
50 de la loi n°1-2003 du 17 janvier 2003 sus-indiquée, « lorsque l'exception
d'inconstitutionnalité est déclaré recevable, le jugement ou l'arrêt qui constate la

recevabilité

prononce

renvoi

dossier

des

parties

devant

Cour

constitutionnelle... » ; Que dans ces conditions, il incombe au greffier la charge de
dresser inventaire des pièces dudit dossier et de le faire parvenir en cet état au
secrétariat général de la Cour constitutionnelle dans un délai de huit (8) jours ».

Le juge de fond doit clairement, dans le dispositif de l'arrêt qui renvoi l'affaire devant
la Cour constitutionnelle, signifié qu'il juge recevable l'exception d'inconstitutionnalité
posée par le demandeur. C'est ce qui ressort de la décision de la Cour

n°078/DCC/SVE/13 du 09 avril 2013 sur le recours en inconstitutionnalité, par voie
d'exception, de l'article 172, alinéa premier, de la loi n°1-63 du 13 janvier 1963 portant
code de procédure pénale. Dans ladite décision, le juge constitutionnel précise que

52 de la loi n° 1-2003 du 17 janvier 2003 au soutien de leur pourvoie par voie d'action directe se

« la procédure d'exception d'inconstitutionnalité initiée par l'avocat suscité et s'est pas
prononcée, dans le dispositif de son arrêt, sur la recevabilité de ladite exception
comme le prescrit l'article 50 alinéa premier de la loi organique n°1-2003 du 17 janvier
2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle ».

Autre condition que contrôle la Cour constitutionnelle, est celle qui fait obligation aux
parties de soulever l'exception d'inconstitutionnalité en premier et de façon expresse
devant le juge administratif, premier juge. Lorsque celle-ci est soulevée dans une

irrecevabilité. Dans sa décision n°068 DCC/SVA/12 du 20 décembre 2012, la Cour

motive que : « considérant qu'il n'apparaît, nullement de l'examen des pièces du
dossier que les parties ont soulevé, devant la chambre pénale de la Cour suprême,
l'exception d'inconstitutionnalité ; qu'il s'en suit que la requête par laquelle les
requérants (...) saisissent, par voie d'action directe, la Cour constitutionnelle, du
recours en inconstitutionnalité, est irrecevable ».

Tout manquement aux normes précitées dénue la procédure de tout effet juridique
devant le juge constitutionnel. Selon ces termes, dans sa décision citée ci-dessus, la
Cour constitutionnelle affirme que « dans ces conditions, ni le sursis à statuer ni le

renvoi de l'entier dossier de la procédure devant la Cour constitutionnelle ne sauraient
produire aucun effet juridique ». Cela rend la procédure de renvoi irrégulière. Fort de
ces analyses, on constate la méconnaissance des normes de transmission du dossier
de l'exception d'inconstitutionnalité devant la juridiction constitutionnelle tant par les
particuliers que par les conseils et même par les juridictions ordinaires au dernier degré

Au demeurant, si la référence faite aux affaires citées ci-dessus dénote qu'il s'agit
essentiellement des affaires pénales134, les préalables, les normes de contrôle
auxquels le juge constitutionnel fonde son appréciation ne diffèrent pas des affaires

134 Voir également la décision n°004/DCC/RVE/14 du 24 décembre 2014 sur le recours en

inconstitutionnalité de l'article 482 du code de Procédure Civile, Commerciale, Administrative et

Financière ; décision n°3/DCC/SVA/06 du 02 mai 2006 sur le recours en contestation de la forme de

l'acte portant reconnaissance du statut des réfugiés en République du Congo et la décision n°

La vérification des normes contrôlables est indépendante de celle rattachée à la
requête proprement dite du requérant qui saisit la Cour constitutionnelle.

B. La requête et les conditions de recevabilités

D'emblée, il faut rappeler le caractère écrit de la procédure devant la Cour
constitutionnelle ce, partant de la formulation de la requête aux exigences relative à
l'instance. Mais aussi à l'exigence relative à la langue même si, les différents textes
de lois restent muets à ce sujet. La requête doit en effet être rédigée en français qui
est la langue officielle du pays.

Tenant à la requête et aux conditions de recevabilité proprement dites, les conditions

sont de deux ordres à savoir : les conditions de forme et les conditions de fond. Toutes

ces conditions sont cumulatives pour que la requête soit jugée recevable. Un
manquement à l'une d'entre-elles conduit ipso facto la Cour à déclarer l'irrecevabilité
du pourvoi. A savoir qu'en République du Congo, les raisons, mieux, les décisions
d'irrecevabilité sont motivées et publiées au journal officiel, elles ne sont pas que
notifiées au requérant.

Les conditions de forme, qui sont des règles péremptoires, sont prévues à l'article 44
de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour et de son
règlement intérieur. Le premier texte précise que : « La requête aux fins de recours en
inconstitutionnalité contient, à peine d'irrecevabilité, les noms, prénoms, date et lieu
de naissance, profession et adresse du requérant et doit être explicite en ce qui
concerne l'acte ou la disposition dont la violation est invoquée ». Le second texte
renchérit que : « La Cour constitutionnelle est saisie par voies d'action, de consultation
ou d'exception par requête écrite déposée au secrétariat général de la Cour où elle est
enregistrée »135. En détail, il est : « juste demandé au requérant de mentionner la
cause de sa requête, son identité, son adresse et d'apposer sa signature »136. Ces

collectivement par les justiciables. Dans plusieurs décisions tant en matière
d'exception d'inconstitutionnalité que dans d'autres, le juge constitutionnel congolais a
déclaré l'irrecevabilité des requêtes en raison de leur manquement à certaines

136

M.N.

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 66.

conditions de forme susmentionnées. C'est le cas dans sa décision n°3/DCC/SVA/06

du 02 mai 2006 citée supra. Dans ladite décision, le juge considère que « cette requête
ne contient aucune indication ni sur la date et le lieu de naissance, ni sur la profession
du requérant ; que ; dans ces conditions, elle encourt l'irrecevabilité ».

Tout aussi nécessaire mais qui peut être négligée par les requérants, le destinataire à
qui doit être adressé la requête. Selon l'article 43 de la loi organique n°28-2018,
précité : « La Cour constitutionnelle est saisie, à peine d'irrecevabilité, par requête
écrite, adressée à son Président et signée par le requérant ». Cette condition, comme
celle prévue à l'article 44 est également une condition péremptoire qui ne saurait
malheureusement faire l'objet d'une régularisation. Outre les recours en exception
d'inconstitutionnalité, le juge constitutionnel congolais a dans quelques affaires
rappelé ces conditions de recevabilité des requêtes137.

Quant aux conditions de fond, il y en a deux lesquelles sont cumulatives. « Il s'agit de
la détermination de « l'acte ou la norme dont l'inconstitutionnalité est alléguée » puis
de « disposition ou de la norme constitutionnelle dont la violation est invoquée »138. La
Cour exige alors au requérant de viser expressément devant elle la ou les dispositions
législatives qui violent ses droits et/ou ses libertés comme garantit par la Constitution.
La Cour constitutionnelle n'ayant vocation à cela de palier à la carence du requérant
car ne disposant ni le droit de saisine d'office ni celui d'auto-saisine. La procédure
contentieuse constitutionnelle congolaise n'ouvre pas cette possibilité.

137 Dans la décision n°004/DCC/SVA/18 du 9 octobre 2018, sur le recours en inconstitutionnalité des

articles 121, 128, 135 et 136 de la loi n°073/84 du 17 octobre 1984 portant code de la famille, le juge a

estimé que « la requête de la fondation Sounga ne répond pas aux exigences de l'article 43 précité en

ce qu'elle n'est pas adressée au président de la Cour constitutionnelle et n'est pas signée ; qu'elle est,

par conséquent, irrecevable » ; Dans la même logique, dans sa décision n°5/DCC/SVA 04 du 19

novembre 2004, sur le recours en contestation d'un conseil patronal, le juge argue que : « considérant

que la requête du docteur GALESSAMY-IBOMBO ne contient aucune indication et sur la date et sur le

lieu de naissance de son auteur ; considérant en outre, que cette requête ne comporte aucune

disposition de la loi dont l'inconstitutionnalité est alléguée, que, dans ces conditions, elle encourt

l'irrecevabilité » ; Ces conditions sont répétées avec le même raisonnement dans bien d'autres décision

rendue par la Cour dont nous pouvons encore citer la Décision n°002/DCC/RVA/14, où le juge pose le

raisonnement suivant : « Qu'en l'espèce, l'examen de la requête permet de constater que les requérant

ont mentionné, d'une part, leurs noms, prénoms, date et lieu de naissance, profession et adresse de

façon à permettre de les identifier ; (...) Qu'il s'ensuit qu'elle est recevable ». Dans ce dernier cas

d'espèce, on le constate, le juge constitutionnel se fonde même sur le respect des conditions de formes

pour déclarer non pas irrecevable comme dans les décisions précédemment citées, mais plutôt

138 Article 44 de la loi organique n°28-2018, précité tel que commenté par M. NGAMBE, in La justice

Pour ce qui relève de la procédure administrative contentieuse, la protection des droits
et des libertés tient principalement en la mission du juge administratif de s'ériger :
« comme protecteur des droits fondamentaux en assurant à la fois la soumission de
l'administration au principe de légalité et la protection des droits subjectifs des
citoyens »139. Dans le principe : « l'intervention du juge administratif visera à
soumettre l'administration au respect des règles qui régissent l'exercice de ses
pouvoirs, à contenir les privilèges dans les limites que leur assigne la règle de droit, et
à permettre aux administrés soient de paralyser une activité administrative irrégulière,
soient d'obtenir une certaine compensation pour les préjudices qu'elle a pu

En substance, de façon complémentaire aux conditions péremptoires prévues aux
articles 43 et 44 susmentionnés, lesquels concernent la voie d'action et la voie

d'inconstitutionnalité, les conditions fixées aux articles 48, 49, 50 et 51 de la loi

Le respect des conditions de saisine de la Cour constitutionnelle comme nous l'avions
évoqué donne droit à l'ouverture de l'instance et au jugement de l'exception
d'inconstitutionnalité par le juge constitutionnel.

Section 2. L'instance et le jugement

En sa qualité de gardienne de la Constitution141, après examen des conditions liées
au requérant, la Cour constitutionnelle est appelée à cette phase de la procédure, de
se prononcer sur la décision Avant-dire Droit que lui a renvoyé le juge administratif.

d'inconstitutionnalité soulevée devant elle et qui conditionne la reprise de la première
instance sursoit. La Cour ouvre pour cela une instance (paragraphe 1) et rend en

139 J.M. SAUVE, Vice-président du Conseil d'Etat, Le juge administratif et les droits fondamentaux,

premiers entretiens du contentieux, Discours prononcé à l'occasion du colloque du cycle des Entretiens

du contentieux, section contentieux et section du rapport et des études du Conseil d'Etat, 4 novembre

140 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 61.

définitive une décision sur une manifeste violation ou non de la norme fondamentale

Paragraphe 1. L'instance

Comme devant le juge administratif, l'instance est la période au cours de laquelle le
juge constitutionnel pose des actes nécessaires pour apprécier le bien-fondé de la
saisine en inconstitutionnalité intentée devant lui. Cette période est comprise entre
l'instant d'enregistrement de la requête (A) et l'instruction de l'affaire (B).

A. L'enregistrement de la requête

L'enregistrement de la requête relève d'une organisation interne de la Cour dont la
mission est principalement attribuée au service de greffe. Pour rappel, aux termes de
l'article 41, alinéa 8, précité du règlement intérieur de cette haute juridiction de l'Etat
en matière constitutionnelle : « le secrétaire général est le greffier de la Cour
constitutionnelle ». Ses services assurent de ce qui suit à l'enregistrement de la
requête, les notifications aux parties142et la communication des pièces.

Le règlement intérieur dit expressément de la requête, que celle-ci est : « (...) écrite et
déposée au secrétariat général de la Cour où elle est enregistrée »143. Concrètement,
« le bureau des requêtes et de l'information du secrétariat général de la Cour
constitutionnelle qui fait office de greffe comme dit ci-dessus, a pour mission
d'enregistrer les recours, de procéder aux notifications et d'assurer la communication
et l'échange de pièces144». L'évolution technologique oblige, sous d'autres cieux, le
dépôt d'une procédure en inconstitutionnalité devant le juge constitutionnel et bien
d'autres actes sont dématérialisés145c'est-à-dire que, l'acte de dépôt du recours et la
procédure y relative peuvent être produites et être répondus directement en format
numérique. Toutefois, la Cour constitutionnelle congolaise demeure à ce jour l'une des

142 Selon l'article 43 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle: « Les décisions et avis de la

Cour constitutionnelle sont notifiés aux parties intéressées par le secrétaire général ».

144 Voir, les explications apportées dans le bulletin n°12 de l'Association des Cours Constitutionnelles

ayant en Partage l'Usage du Français (ACCPUF) sur la Cour constitutionnelle congolaise, novembre

145 En France par exemple dans la procédure de règlement de la QPC devant le conseil constitutionnel,

prévoit que « Au cours de l'instruction, les actes et pièces de procédure ainsi que les avertissements

ou convocations sont notifiés par voie électronique. Ils font l'objet d'un avis de réception également

adressé par voie électronique. À cette fin, toute partie communique au secrétariat général du Conseil

constitutionnel l'adresse électronique à laquelle ces notifications lui sont valablement faites ».

institutions juridictionnelles où l'accès par voie électronique de ses décisions et autres
informations nécessaires sont actualisées et accessible par simple clic. Et pour ce qui
concerne la dématérialisation de ses actes, des projets y relatifs sont en cours.

Selon alors les usages communs à l'organisation des services juridictionnels, les
requêtes sont naturellement numérotées par ordre chronologique, enregistrées sur
des registres faisant office de greffe du secrétariat général.

A l'issue de l'enregistrement de la requête, débute l'instruction de l'affaire.

B. L'instruction de l'affaire

procédure

d'instruction,

contentieux

constitutionnel

règlement

d'inconstitutionnalité,

diffère

pas

substantiellement.

Dans

procédure

administrative contentieuse, les actes que doivent poser le juge administratif pour
éclairer sa religion sont spécifiquement définis par le CPCCAF. Dans la procédure en
règlement de l'E.D, le juge constitutionnel se rapporte aux articles 21, 22 et 25 de la
loi organique n° 28- 2018 du 7 août 2018 précitée que nous reviendrons plus bas dans
les détails. Une différence est tout de même à marquer avec l'exception faite du

Que ce soit en matière électorale, en règlement d'inconstitutionnalité ou dans toute
autre matière, nous pouvons convenir avec la doctrine que l'instruction en matière
constitutionnelle est simplement : « « la phase » du « procès » constitutionnel qui
commence lors de l'enregistrement de la saisine auprès du secrétariat général (...) et

Lorsque la Cour est alors saisie par renvoi pour traitement d'une exception
d'inconstitutionnalité, l'instruction débute en l'application de l'article 21 de la loi
organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle qui
dispose : « A l'occasion de l'examen de chaque affaire dont la Cour constitutionnelle
est saisie, le Président nomme un rapporteur parmi les membres de la Cour ; le
rapporteur instruit l'affaire. Il dispose des pouvoirs d'investigation des plus étendus. Il

146 La procédure d'instruction en ce qui concerne le contentieux de l'élection du Président de la

République, des députés et des sénateurs est amplement définit dans les articles 56 à 70 de la loi

147 C. SEVERINO, « La réglementation de l'instruction devant le Conseil constitutionnel », annuaire

internationale de justice constitutionnelle, 2001, Immunités constitutionnelles et privilèges de juridiction,

peut, dans le respect des droits de la défense, ordonner la communication des pièces,
entendre le requérant, la partie adverse, tout sachant, et d'une manière générale,

prendre toutes mesures d'instruction utiles »148. Et c'est par une ordonnance qu'est

nommé le rapporteur conformément aux attributions reconnues au Président de la

Ces dispositions sont confortées par le règlement intérieur de la Cour qui en son article
48 précise que : « Le rapporteur nommé par le Président de la Cour, à l'occasion de
l'examen de chaque affaire, dispose des pouvoirs les plus étendus pour son

instruction. Il peut, notamment, ordonner la communication des pièces, entendre les
requérants et tout sachant, procéder aux enquêtes. Le rapport est distribué aux
membres de la Cour constitutionnelle. Celle-ci prend, ensuite, sa rédaction ou
ordonne, le cas échéant, d'autres mesures d'instructions complémentaires ».

C'est donc sous la conduite du rapporteur que la Cour constitutionnelle examine l'E.D.

Celui-ci : « fait constituer le dossier par le secrétariat général de la Cour. Après
distribution aux membres de la Cour constitutionnelle de son rapport écrit, auquel est
annexé le projet de décision ou d'avis, le rapporteur procède à sa présentation

Fort des informations recueillies en rapport à la procédure d'instruction devant la Cour,
le travail du rapporteur consiste entre-autre, dans un contrôle dit abstrait151, à
confronter une norme, la loi, à une autre norme, la Constitution152. Il s'agit pour le

rapporteur désigné de confronter la ou les dispositions qui sont l'objet du procès
incident devant le premier juge et qui violeraient les droits et libertés fondamentaux du
saisissant à la norme fondamentale qui les protègent.

On peut convenir aux termes de l'article 22 de la loi organique cité supra et avec
Caterina SEVERINO que le juge rapporteur peut le cas échéant, établir : « des
contacts informels avec ceux qui sont à l'origine du texte, et qu'il peut se renseigner

149 Article 8, al premier et 5 du règlement intérieur de la Cour : « Le président de la Cour constitutionnelle

est chargé du fonctionnement régulier de la Cour constitutionnelle et de la discipline de ses membres

(...), il décide par ordonnance. Pour aller plus loin : A. G. EWANEBITEG, « L'instruction dans le procès

constitutionnel. Réflexion à partir des Etats d'Afrique noire francophone », in Revue Constitution et

consolidation de l'Etat de droit, de la démocratie et des libertés fondamentales en Afrique, 2022, n° 7,

151 C. SEVERINO, « La réglementation de l'instruction devant le Conseil constitutionnel », op. cit., p. 10.

sur les éléments techniques, économiques ou encore géographique inhérents au texte
contrôlé »153. Un exemple peut être donné pour ce qui peut naître en matière
administrative, d'un contentieux administratif fiscal, c'est-à-dire, celui qui met en scène
l'administration fiscale à un contribuable. Ce dernier pourrait dans ce cas de figure,
contester le caractère inconstitutionnel de la disposition d'une loi de finance dont il
jugerait contraire à la Constitution. A ce moment-là, il revient au juge rapporteur
d'établir notamment des contacts avec la chaine des services administratifs qui ont

Au regard des dispositions et des commentaires ci-dessus relevés, il sied de noter
qu'en matière de contentieux tenant à l'E.D., que la procédure devant la Cour
constitutionnelle est à la fois accusatoire et inquisitoire de même qu'elle est
contradictoire. « Elle est accusatoire en ce que l'initiative du procès constitutionnel est,
avant tout, l'affaire du requérant ou des parties à qui incombe l'initiative du procès et
la charge de la preuve (...). La procédure est par ailleurs, inquisitoire en ce que le juge
constitutionnel congolais dispose de très larges pouvoirs en matière d'instruction »154.
Ainsi que nous l'avions dit ci-haut dans nos commentaires, l'instruction d'une exception
d'inconstitutionnalité ne déroge pas aux principes énoncés. Chaque partie impliquée
dans le procès répond aux moyens soulevés par celui avec lequel il est opposé dans
la procédure initiale. L'exception d'inconstitutionnalité dans la procédure administrative
contentieuse qui met nécessairement aux prises une personne publique, laisse la
représentation tant en défense qu'en intervention forcée aux représentants des entités
publiques invoqués dans l'article 396 du CPCCAF ci-dessus cité.

Pour garantir ce caractère contradictoire, le greffe de la Cour transmet à chaque partie
les observations écrites produites par l'autre partie, afin de lui permettre d'y
répliquer155. Tout ce mécanisme répond bien entendu au besoin de garantir le principe
du droit à un procès équitable et du respect des droits de la défense156. Ce qui s'entend
comme les standards du procès constitutionnel157.

153 J.M. BLANQUER, Les méthodes du juge constitutionnel, thèse, Paris II, 1993, p. 236, cité par C.

SEVERINO, « La réglementation de l'instruction devant le Conseil constitutionnel », op. cit., p. 11.

154 Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l'Usage du Français (ACCPUF), op.cit.,

155 Cf la démarche expliquée devant le Conseil constitutionnel français sur, Le Portail de la Question

Prioritaire de Constitutionnalité, La Question prioritaire de constitutionnalité en question, op. cit., p. 51.

157 Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l'Usage du Français (ACCPUF), op.cit.,

Quant aux incidents pouvant naître à l'instruction, notamment aux moyens d'office que
peuvent soulever la Cour, il s'agit pour elle, comme dit haut, de relever son
incompétence ou un moyen d'irrecevabilité.

En outre, l'hypothèse d'une réouverture de l'instruction n'est prévue par aucun texte158.
Cela donne droit dès que l'instruction définitive est décidée, au jugement.

Paragraphe 2. Le jugement

Le jugement se défini comme l'action de juger, plus précisément d'examiner une
affaire en vue de lui donner une solution, en général après une instruction et des
débats159. C'est à cette tâche que s'attelle à ce stade la Cour à travers deux mesures
distinctes, à savoir : la tenue de l'audience (A), la délibération et le prononcé de la
décision (B).

A. La tenue de l'audience

Le vocabulaire juridique Le CORNU dit de l'audience qu'elle est « (publique ou non)
d'une juridiction, en général consacrée aux débats et aux plaidoiries (audience de
plaidoirie) ainsi qu'au prononcé des décisions160». A cette phase, les avocats sont
admis à présenter par écrit et à développer, oralement, les mémoires de leurs clients,
devant la Cour constitutionnelle, au cours d'une audience publique161. Et, afin de
trancher de la question qui est soumise à leur sagesse, les débats s'ouvrent entre les
membres de la Cour constitutionnelle après audition du rapport et du projet de décision
dans les conditions spécifiées dans le règlement intérieur de la Cour162. Le Président
de la Cour constitutionnelle dirige les débats163, il prononce donc naturellement la

C'est précisément au cours de l'audience que se déroule l'instruction définitive. C'est
à cet instant qu'est donné lecture de l'exception d'inconstitutionnalité et la procédure
d'acheminement du dossier devant cette haute juridiction constitutionnelle. Il revient
au saisissant ou à ses conseils de présenter les mémoires de leurs clients selon les

162 Ibidem, article 53, voir aussi l'article 23 alinéa 2 de la loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 précité.

163 Ibid, l'article 23, alinéa 4, de la loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 précité.

dispositions de l'article 52 du règlement intérieur de la Cour cité ci-dessus. Plaident
ensuite les avocats de l'autre partie qui peuvent selon la posture dont ils se trouvent à
l'instance, être des avocats qui représentent l'Etat dans la protection de ses intérêts.

Il sied de signaler que l'audience est publique ou à huis-clos en fonction de la nature
des affaires et de leur sensibilité. Pour les es affaires électorales par exemple qui ont
une certaine sensibilité politique et au regard des enjeux en présence, le juge
constitutionnel préfère jouer la carte de la transparence et décidé d'une audience
publique. Mais, pour des affaires en règlement d'inconstitutionnalité des lois par voie
d'exception, les audiences sont se tiennent plutôt à huis-clos.

Si c'est une évidence qu'un conflit d'intérêt peut naître à l'endroit d'un des membres
de la Cour qui compose la formation des membres qui examinent l'exception
d'inconstitutionnalité, cependant, aucun texte ne prévoit malheureuse l'éventualité
d'obtenir la récusation dudit membre. Une procédure rendue possible ailleurs164.
Notons également l'absence dans le déroulement de l'audience d'une quelconque
autorité pour assurer la défense de la loi dans le cadre ici précis du contrôle de
constitutionnalité165. C'est à cette idée que Guillaume DRAGO propose : « d'instaurer
une sorte de de « procureur de la Constitution », chargé de sa défense, qui pourrait
examiner et présenter, en toute objectivité, au Conseil constitutionnel, les questions

Lorsque les membres de la Cour pensent être largement être édifiés sur l'exception
qui a été posée devant leur juridiction, ils prononcent une date au cours de laquelle la

délibération aura lieu et la décision rendue. Les audiences à la Cour en la matière ne

B. La délibération et le prononcé de la décision

164 En France, une des parties à la QPC peut demander la récusation d'un membre si elle estime qu'un

conflit d'intérêts peut l'empêcher de juger impartialement. Par la suite, la demande de récusation est

transmise à l'intéressé qui peut l'accepter, à défaut, il revient aux membres du Conseil constitutionnel

165 Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l'Usage du Français (ACCPUF), op.cit.,

p. 221. Sans faire une étude comparative, on peut tout de même relever l'existence en France dans la

procédure devant le juge constitutionnel du Premier ministre. Ce dernier est informé de toutes les QPC

renvoyées au Conseil constitutionnel. On note également la participation dans la procédure du

Secrétaire général du gouvernement, le Président de la République du moins représenté, et les

166 G. DRAGO, cité par C. SEVERINO, « La réglementation de l'instruction devant le Conseil

La délibération ici : « se dit des personnes qui, dans un organe collégial, peuvent non
seulement participer à la discussion, mais aussi prendre part au vote »167. Il s'agit de
donner suite définitive à la requête en inconstitutionnalité introduite par un saisissant.
Celle-ci, devant la Cour constitutionnelle, suit une procédure définie par les différents
textes qui règlementent l'organisation et les attributions de ladite Cour. A l'entame de
la procédure, le règlement intérieur du 9 janvier 2019 de la Cour dit en son article 37,
aux alinéas 1 et suivant, que : « Le quorum des délibérations de la Cour
constitutionnelle est de sept (7) membres au moins » ; « Les décisions, délibérations
et avis de la Cour constitutionnelle sont rendus à la majorité simple de ses membres
présents et votants ».

Quant à l'article 24 de la loi n°28-2018 du 7 août 2018 abondamment cité, il dispose à
que : « lors des délibérations, le membre le plus jeune opine le premier, après le
rapporteur, et ainsi de suite jusqu'au vice-président et au Président qui opine le
dernier »168. L'article 25 alinéa premier du même texte poursuit que : « Les décisions
et les avis de la Cour constitutionnelle sont rendus à la majorité des membres présents
et votants. En cas de partage égal des voix, celle du Président est prépondérante » ;

« Toutes les décisions de la Cour constitutionnelle doivent être motivées. Elles

« Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d'aucun recours.
Elles s'imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives,

juridictionnelles et aux particuliers169» ; « Les décisions et les avis de la Cour

constitutionnelle sont notifiés à toutes les parties, autorités ou institutions intéressées,
par le secrétariat de la Cour constitutionnelle »170.

168 Voir aussi l'article 41 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle qui dit que « Le quorum des

délibérations de la Cour constitutionnelle est de sept (7) membres au moins. Les décisions et les avis

de la Cour constitutionnelle sont rendus à la majorité simple des conseillers à la Cour présents et

votants. Le Président de la Cour a voix prépondérante en cas de partage égal de voix. Les délibérations

de la Cour commencent par la présentation de son rapport par le conseiller-rapporteur, suivi de l'opinion

du conseiller le moins âgé, puis des opinions des conseillers les plus âgés jusqu'au Vice-président et

au Président qui opinent les derniers. Aucun conseiller ne peut s'abstenir lors des délibérations. « Une

ordonnance du Président de la Cour constitutionnelle détermine l'ordre d'intervention des membres de

la Cour pendant les délibérations » ; tout aussi import, est la voix du secrétaire général lors des

délibérations. La même disposition déclare que : « le secrétaire général assiste aux délibérations de la

169 Article 26, alinéa premier et suivant, de loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 précitée.

S'agissant expressément de la décision à donner sur le pourvoi en E.D. introduite
devant elle, la Cour à la majorité des membres présents et votants, peut décider de ce
que le renvoi et/ou la requête est juridiquement infondée. De ce fait, elle décide soit
de son incompétence171, soit de son irrecevabilité.

Aussi, lorsque la disposition législative objet de la contestation devant le premier juge
en l'occurrence administratif, est jugée conforme à la Constitution, cette disposition
garde sa place dans l'ordre juridique national. Dans tous les cas, le procès sursoit
devant le juge administratif reprend son cours. Dans la première hypothèse des
décisions rendues par la Cour à savoir son incompétence ou l'irrecevabilité du pourvoi,
la disposition contestée est appliquée sans réserve par le premier juge au cas soumis
à sa religion. Dans une seconde hypothèse, lorsque le juge constitutionnel déclare
contraire à la Constitution la disposition législative contestée par une partie au procès
administratif, elle l'abroge si elle était encore en vigueur. Cette disposition disparaît
alors dans l'ordre juridique national et ne peut être appliquée dans le litige qui
reprendra devant le juge de fond.

Pour toute la procédure qu'elle mène : « La Cour constitutionnelle se prononce dans
un délai d'un mois à compter de l'introduction du recours. Ce délai peut être réduit à
dix (10) jours à la demande expresse du requérant »172.

De même : « Après la décision rendue par la Cour constitutionnelle, le secrétaire
général transmet, dans un délai de huit (8) jours, au greffier de la juridiction concernée,
l'entier dossier comportant une expédition de la décision »173.

Au final, notons que les décisions de la Cour ont un effet erga omnes et : « ne sont
susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics, à toutes les
autorités administratives, juridictionnelles et aux particuliers »174.

CONCLUSION DU CHAPITRE II

En conclusion, nous pouvons dire à juste titre comme Célestin KEUTCHA TCHAPNGA
que : « La volonté générale n'est plus logée dans la loi qui peut mal faire comme elle

171 Voir la décision précitée n° 005/DCC/SVA/23 du 8 août 2023 sur la demande d'invocation de

l'exception d'inconstitutionnalité devant le tribunal administratif de Brazzaville.

peut être mal faite. Elle l'est désormais dans la Constitution qui a cessé d'être de nos
jours un document décoratif ou fictif pour se transformer en véritable règle de droit
s'imposant au respect de toutes les autorités étatiques175» et, « qu'en matière de

175 C. KEUTCHA TCHAPNGA, « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? »,

d'inconstitutionnalité dans le droit processuel congolais nous permettent de constater
l'inefficacité de ce énième mécanisme de protection des droits et libertés institué par
le constituant congolais. L'inefficacité se constate tant dans l'appropriation de ce
moyen de défense par les justiciables que par les citoyens mais aussi, par les solutions
que les juges apportent face à cette exception invoquée devant eux lors des procès.
Se rapportant à la procédure administrative contentieuse, les raisons sont sans doute
nombreuses auxquelles nous apporterons des explications. Le justiciable congolais
est par exemple plus au fait de la procédure civile qu'administrative dont-on ne croit
pas toujours être à même de protéger les droits et les libertés des citoyens. C'est à
raison que René CHAPUS a très tôt posé le constat selon lequel : « la procédure civile
a toujours été codifiée et que, par là même sans doute, elle a été longtemps beaucoup
plus élaborée que la procédure juridictionnelle administrative »177. La complexité de la
procédure que doit suivre le justiciable pour prétendre faire valoir le respect de ses
droits et de ses libertés devant le juge administratif, appelé premier juge dans la
procédure, rend la démarche beaucoup plus complexe.

Dans la pratique, les atermoiements constatés tant par les juges que par les
justiciables rendent non seulement inefficace mais, font même « douter de l'utilité de
l'exception d'inconstitutionnalité »178. Le but poursuivi par le constituant acquière là et
davantage, un caractère cosmétique que pratique et efficace. Le bilan de l'E.D. devant
le juge administratif demeure mitigé (Chapitre I), sans doute des réformes nécessaires
s'imposent (Chapitre II).

177 R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 6e éd, 1996, p. 157.

178 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », actes du 6e

CHAPITRE I.

Quarante (40) ans179après l'institution de l'E.D. dans le droit processuel congolais, il
y a lieu de relever le caractère mitigé de son efficacité dans la protection des droits et

constitutionnelles. Les justiciables à un procès administratif semblent méconnaître la
possibilité d'établir un lien entre le premier juge devant lequel ils s'y trouvent avec le
juge constitutionnel. L'objet de la justice constitutionnelle est somme toute peu connu
des citoyens congolais dans leur ensemble. Pourtant, la justice constitutionnelle dit
Michel Fromont : « a également pour fonction de faire pénétrer les valeurs proclamées
par la Constitution dans le fonctionnement quotidien de l'Etat, qu'il s'agisse de l'action
administrative ou de la fonction juridictionnelle »180. D'évident, qu'on sait à quel degré
l'administration congolaise pratique l'arbitraire sur les administrés dans le domaine du
contentieux de la fonction publique, du contentieux fiscal ou de celui des contrats
administratifs etc., le prétoire du juge constitutionnel ne saurait en réalité se désemplir.

« L'étalage des prérogatives de puissance publique » dont relève le Président
Auguste ILOKI181a naturellement pour conséquences, l'existence des écueils dans
différents lois et traités susceptibles d'être invoquées par les parties opposées dans
un procès.

Le constat d'une plus-value inexistante de l'exception d'inconstitutionnalité dans le
paysage juridictionnel congolais est d'autant plus flagrant qu'il en résulte une pauvreté
jurisprudentielle (Section 1) dont les causes méritent d'être analysées (Section 2).

179 L'exception d'inconstitutionnalité a en effet été adoptée à la faveur de l'adoption de la Constitution

congolaise du 15 mars 1992 dont l'article 148 stipulait que : « Tout particulier peut saisir le Conseil

constitutionnel sur la constitutionnalité des lois soit directement soit par la procédure de l'exception

d'inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire qui le concerne ; En cas

d'exception d'inconstitutionnalité, la juridiction sursoit à statuer et impartit au requérant un délai d'un

180 M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, Paris, Dalloz, 1996, p. 83.

181 A. ILOKI, Le recours pour excès de pouvoir au Congo, Harmattan Congo, Brazzaville, 1ère éd, 2002,

Section 1. La pauvreté jurisprudentielle

Le nombre de recours et des décisions rendues à la fois par le juge administratif et le
juge constitutionnel est le baromètre de l'utilité et de l'efficacité du moyen de
l'exception d'inconstitutionnalité dans la protection des droits et des libertés des
citoyens. Il est aussi un fait à nuancer que l'E.D. ne protège que les droits et les libertés
des justiciables plutôt que des citoyens congolais dans leur ensemble dans la mesure
où elle n'est qu'un levier ouvert aux seuls justiciables, c'est-à-dire « des individus en
tant qu'ils peuvent être entendus ou appelés en justice pour y être jugés »182. La
pauvreté jurisprudentielle se caractérise essentiellement par un défaut de décisions
en matière d'E.D. (paragraphe 1) et une protection limitée de l'état de droit et des
libertés des citoyens (paragraphe 2).

Paragraphe 1. Le défaut de décisions en matière d'exception

d'inconstitutionnalité reste lettre morte. Ce, combien même, lorsqu'une loi qui veut être
appliquée à une partie à un contentieux comporte de potentiels violations à la
Constitution. Or, il en ressort un défaut en République du Congo pour ne pas parler
d'une inexistence de décisions en la matière devant le juge administratif (A) mais aussi,
devant le juge constitutionnel (B).

A. Devant le juge administratif

A l'entame, il convient de préciser la nature des décisions prises par le juge
administratif lorsqu'il se prononce sur une exception d'inconstitutionnalité soulevée par
une partie au procès. A ce titre, le juge administratif se prononce par un jugement
Avant dire droit : « qui dans une décision, annonce que celle-ci ne tranche pas la
contestation principale, mais qu'elle prend, avant la solution de cette contestation, une
mesure destinée à la préparer ou à l'attendre pendant l'instance »183. La rareté des
décisions prises dans ce cas de figure ne tient donc pas du juge administratif mais

plutôt des justiciables ou d'une retenue du Procureur de la République. Puisque le juge
ne peut d'office se saisir d'une E.D.

Assurément, le fait qu'en droit processuel congolais la question préjudicielle n'existe
pas184, tend à occulter l'existence du mécanisme de renvoi des exceptions
d'inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle. Il s'agit à l'évidence pour
emprunter l'expression de Jacques Viguier : « d'une compétence nouvelle dite
compétence de renvoi185» du juge administratif congolais qui, comme nous l'avions
dit plus haut, est l'émanation de la Constitution de 1992. « Cette innovation permet à
un tribunal administratif ou à une cour administrative d'appel de surseoir à statuer et
de renvoyer (...) une question sur un problème juridique épineux qui conditionne la

Nonobstant le fait que l'exception d'inconstitutionnalité peut être soulevée à chaque
degré de juridiction, le résultat de nos différentes recherches nous a à peine permis
de recenser un jugement de renvoi prononcé par le tribunal administratif de Brazzaville
dont le siège se trouve au tribunal d'instance de Makélékélé - Bacongo. Au niveau de
la Cour d'Appel et de la chambre administrative de la Cour suprême, aucun arrêt avant
dire droit n'a été rendu jusqu'à la production de notre travail de recherche.

L'absence de décisions jurisprudentielles ne concourt alors pas davantage à l'efficacité
du mécanisme de l'E.D. quand on sait du reste, le rôle de la jurisprudence dans
l'enrichissement et le développement du procès administratif. Il est dit que : « Les
règles jurisprudentielles sont en général pense la doctrine, des règles de procédure.
L'intérêt majeur de ces règles est de combler les lacunes du droit écrit »187. En cela,

le défaut de décisions en matière administrative tend à rendre sans intérêt l'E.D.

comme moyen de protection des droits et des libertés des citoyens devant le juge
administratif. Pour autant, il est une évidence comme ce titre évocateur de l'article de

184Selon l'article 403 du CPCCAF : « la légalité des actes administratifs ne constitue jamais une

question préjudicielle de sorte que les juridictions, saisies d'une exception d'illégalité au cours d'une

instance, ont compétence pour apprécier et interpréter la légalité des actes administratifs versés aux

Elles ne peuvent, cependant, annuler un acte administratif illégal ni même s'opposer à son exécution.

Elles se bornent à constater son illégalité et par voie de conséquence, à écarter son application dans le

187 R. ROUQUETTE, Petit traité du Procès administratif, Paris, Dalloz, 2e éd, 2006, p.57.

COULIBALEY BABAKANE qui fait du juge administratif un « rempart de protection des
citoyens contre l'administration en Afrique noire francophone »188. Pour cet auteur :
« c'est une finalité ainsi assignée au contentieux administratif en tant que mécanisme
de protection des libertés publiques189» ce qui corrobore étroitement au but poursuivi
par le constituant congolais en instituant devant toute juridiction, la possibilité de
soulever l'E.D. La protection des droits et des libertés des citoyens, on le constate,
n'est pas que l'oeuvre du juge judiciaire comme cela semble se lire dans le paysage
juridique congolais. Bien qu'il existe quelques décisions rendues tant par les
juridictions judiciaires de fond que par la Cour constitutionnelle sur des exceptions
d'inconstitutionnalités comme nous en avions citées quelques-unes, la protection des
droits et des libertés et de l'ordre juridique est aussi assurée par les juridictions
administratives. A juste titre, le doyen Rivero écrivait qu'au « service des libertés, les
deux juridictions, chacune selon sa spécificité, ont mis des moyens différents mais
complémentaires : le juge administratif a situé l'essentiel de son action au niveau des
normes, le juge judiciaire au niveau des réalités concrètes »190.

Or, les normes auxquelles le juge administratif fait assoir son office qui sont
essentiellement des lois, doivent être conformes à la Constitution. Cependant,

d'inconstitutionnalité contre lesdites lois donne l'impression que celles-ci combien
même vieilles d'une quarantaine d'années sont sans écueils. C'est le cas du CPCCAF
datant de 1983 lequel soumet le juge administratif dans certaine matière ou procédure
à la fois aux règles processuelles du contentieux privé et celles du contentieux
administratif propre à cette matière191. Le juge administratif congolais emprunte alors
volontiers dans certaines procédures, les règles du droit commun susceptibles d'être

En conséquence, l'existence de certains recours soulignés supra en matière pénale
tendant à faire déclarer certaines dispositions du CPCCAF contraires à la Constitution

188 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

190 V. SIZAIRE, « Le juge administratif et la protection des libertés. Eléments pour une garde

partagé », Chronique classée dans Droit administratif, RDLF, 2019 chron, n° 27, p. 1.

191 Selon l'article 395 du CPCCAF : « la procédure administrative obéit aux mêmes règles que celles

décrites, dans les titres précédents sous les réserves ci-après ». Ces réserves sont celles qu'énonce

pouvaient également être invoquées devant le juge administratif tant est que les règles
processuelles sont parfois communes devant le juge judiciaire que devant le juge
administratif comme définit. Aussi, tenant aux requérants, les recours intentés devant
le juge administratif sont menés par des personnes qui sont nantis d'une certaine
culture et qui naturellement sont à même de faire constater devant le juge une violation
de leurs droits et libertés garantis par la Constitution. C'est le constat que fait le
Professeur Placide MOUDOUDOU du contentieux administratif congolais dont il
qualifie de contentieux des « puissants »192. En ce sens, pense le Professeur : « en
analysant le statut social des requérants on constate qu'ils sont tous hauts
fonctionnaires ; et plus de la moitié a une formation juridique : magistrats (tous
membres de la Cour suprême au moment des faits), avocats, diplomates, enseignants
de droit. Les autres requérants sont soit officiers supérieurs des Forces Armées
Congolaises, soit encore de hauts fonctionnaires »193.

Le défaut de décisions en matière administrative donne dès lors la fausse illusion que
l'on vit au Congo dans une sorte « d'eldorado constitutionnel194» où toutes les lois qui
peuvent être appliquées dans le procès administratif sont conformes à la Constitution.

La réalité dépeinte devant le juge administratif est la même que l'on peut se faire
devant le juge constitutionnel.

B. Devant le juge constitutionnel

Le seul moyen qui permet d'établir un lien entre le juge ordinaire et le juge
constitutionnel est l'exception d'inconstitutionnalité, considéré comme un lien indirect.

Les décisions de la Cour constitutionnelle sur les E.D. sont évidemment « tributaire

des justiciables »195. Sinon, à la base, le principe est celui posé à l'article 168, alinéa
3, de la Constitution qui dispose que : « Les juges ne sont soumis, dans l'exercice de
leurs fonctions qu'à l'autorité de la loi ». Il s'agit en clair du principe sacro-saint de
l'indépendance des juridictions que découle également l'indépendance de la justice.

194 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op.cit., p. 41.

195 A.M. LE POURHIET, « Les armes du juge constitutionnel dans la protection des libertés

fondamentales », G. EVEILLARD (dir), La guerre des juges aura-t-elle lieu ? Analyse comparée des

offices du juge administratif et du juge judiciaire dans la protection des libertés fondamentales, 2016.

La première hypothèse a déjà été affirmée par la Cour constitutionnelle dans une
décision en exception d'inconstitutionnalité en matière administrative dont elle a été

Notons que pour rendre des décisions en matière d'exception d'inconstitutionnalité, la
Cour constitutionnelle se prononce uniquement sur les décisions de renvois des cours
et tribunaux fussent-ils administratifs ou judiciaires. Elle n'a pas dans cette matière ni
dans d'autres, de pouvoir d'auto-saisine197, nous l'avions dit plus haut. C'est pour dire

d'inconstitutionnalité s'abreuve uniquement des jugements et des arrêts que doivent
lui renvoyer les cours et tribunaux ou la chambre administrative de la Cour suprême.
Si donc, pour ce qui relève du contentieux administratif tel que décrit ci-dessus, les
justiciables manquent « d'audace198» d'invoquer l'inconstitutionnalité des lois pour les
affaires auxquelles ils se soumettent à l'imperiun et la jurisdictio du juge, il ne saurait
en être autrement devant le juge constitutionnel. « La saisine constitue donc la
condition nécessaire à l'exercice de la garantie juridictionnelle de la Constitution »199.
La jurisprudence constitutionnelle en la matière, est à quelques rares exceptions, liée
au volume du contentieux né devant le juge administratif.

De ce qui suit, et dans une sorte d'analyse bilan, la Cour constitutionnelle congolaise
a formellement, à ce jour, rendue une seule décision200en matière administrative sur
une exception d'inconstitutionnalité. Les conditions et les implications de ladite
décision feront l'objet des analyses dans nos prochains développements. Davantage,
et avec des fortunes diverses, sont des décisions qui ont été rendues en matière
pénale tant au correctionnelle qu'au criminelle et en matière civile. Même s'il y a lieu
de relever l'observation selon laquelle toutes les décisions rendues par la Cour
constitutionnelle en la matière, ont été déclarées soient irrecevable soient ont

débouchées sur une décision d'incompétence de la Cour201. Cette attitude de la Cour

197 S.B. OMBOULA, La surabondance des décisions d'incompétence et d'irrecevabilité devant la Cour

constitutionnelle de la République du Congo, un obstacle au développement de la justice

constitutionnelle, Brazzaville, en cours de publication aux éditions L'Harmatthan, p. 33.

198

M.N

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., pp. 54-71.

201 Voir les décisions précitées suivantes : Décision n° 78/DCC/SVE/13 du 9 avril 2013 précitée sur le

recours en inconstitutionnalité, par voie d'exception, de l'article 172, alinéa premier de la loi n° 1-63 du

fait à juste titre penser qu'il s'agit : d' « un obstacle au développement de la justice
constitutionnelle »202. Même si une nuance peut être apportée du fait que : « les
requérants, y compris les avocats représentant leur client, méconnaissent la procédure

Toutefois, il est un constat qui se dégage qu'en matière criminelle, il s'agit souvent des
affaires qui ont un relent politique204où, les parties dans leur défense et aux prises
avec le ministère public, organe chargé de l'application de la loi en cours d'instance,
tentent de faire valoir leurs droits et libertés protégés par la Constitution. Le contentieux
administratif au Congo relativement dénué du caractère politique que le contentieux
pénal, ne suscite certainement pas autant d'enthousiasme pouvant conduire à saisir
le juge constitutionnel.

Le constat de l'inefficacité du moyen de défense de l'exception d'inconstitutionnalité
que ce soit devant le juge administratif ou devant le juge constitutionnel entraine
conséquemment une protection sommaire de l'Etat de droit et des libertés des
citoyens.

13 janvier 1963 portant code de procédure pénale ;Décision N°005/DCC/SVA/23 du 8 août 2013 sur la

demande d'invocation de l'exception d'inconstitutionnalité devant le tribunal administratif de Brazzaville ;

Décision n° 001/DCC/SVE/05 du 02 août 2005 ; DCC/SVA/12 du 20 décembre 2012 sur le recours en

inconstitutionnalité de l'article 172, alinéa 1erde la loi n° 1-63 du 13 janvier 1963 portant code de

procédure

pénale.

Décision

n°004/DCC/RVE/14

décembre

2014

sur

recours

inconstitutionnalité de l'article 482 du code de Procédure Civile, Commerciale, Administrative et

Financière ; Décision n°3/DCC/SVA/06 du 02 mai 2006 sur le recours en contestation de la forme de

l'acte portant reconnaissance du statut des réfugiés en République du Congo et la décision n°

01/DCC/SVE du 30 juin 2003 ;Décision n°004/DCC/SVA/18 du 9 octobre 2018, sur le recours en

inconstitutionnalité des articles 121, 128, 135 et 136 de la loi n°073/84 du 17 octobre 1984 portant code

de la famille ; Décision n°5/DCC/SVA 04 du 19 novembre 2004, sur le recours en contestation d'un

conseil patronal ; Décision n° 8/DCC/SVE/04 du 26 novembre 2004 sur le recours pour violation de

l'article 141 de la Constitution ; Décision n° 001/DCC/SVE/ du 02 août 2005 sur l'exception

d'inconstitutionnalité des décrets de nomination des juges ; Décision n°002/DCC/RVA/14.

202 S.B. OMBOULA, La surabondance des décisions d'incompétence et d'irrecevabilité devant la Cour

constitutionnelle de la République du Congo, un obstacle au développement de la justice

Paragraphe 2. La protection limitée de l'Etat de droit et des droits et
libertés des citoyens

Lorsque l'exception d'inconstitutionnalité n'est pas véritablement appropriée en amont

par les citoyens et en aval par les justiciables, il en découle une protection limitée de
l'Etat de droit (A) et une protection moins efficace des droits et des libertés des citoyens
(B).

A. La protection limitée de l'Etat de droit

Pour circonscrire notre analyse, il importe de définir la notion de l'Etat de droit tant est
que celle-ci fait l'objet de plusieurs débats doctrinaux. Pour ce qui relève de notre
étude, l'Etat de droit dans le cadre des prérogatives de puissances publiques
reconnues à l'Etat est cet Etat qui s'oppose à l'Etat de police. Selon le dictionnaire de

droit constitutionnel d'Armel LE DIVELLEC : « l'Etat de police symbolise la puissance

de l'administration, alors que l'Etat de droit vise à subordonner l'action de l'Etat à des

normes supérieures »205. La norme supérieure est bien entendue être la Constitution
ce en référence à la théorie « kelsenniène » de la séparation des pouvoirs. De façon
complémentaire : « l'Etat de droit oblige les pouvoirs publics à se conformer au droit,
et donc à la Constitution et à la législation qui s'y conforme puisque celle-ci exprime et
concrétise alors les valeurs suprêmes de l'ordre juridique206» « ces valeurs sont la
dignité et les libertés de l'individu »207. De la sorte : « l'individu se trouve au centre de
l'Etat de droit qui assure la liberté de l'individu dans ses actions personnelles,

C'est donc : « l'Etat de droit qui est le fondement du constitutionnalisme209» c'est-à-
dire : « la volonté à doter les Etats d'une constitution écrite pour, d'une part, encadrer,

voire limiter, le pouvoir des gouvernants, d'autres part, garantir les droits et les libertés
des gouvernés »210. Il est devenu un modèle constitutionnel de référence pour les

205 A. Le DIVELLEC et al, Dictionnaire du droit constitutionnel, op.cit., p. 157.

206 A. RAINER, « L'Etat de droit comme fondement du constitutionnalisme européen », in Revue

210 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op.cit., p. 101.

Etats en général et les Etats africains francophones en particulier211. L'institution de
l'exception d'inconstitutionnalité dans les différentes Constitutions congolaises depuis
celle de 1992 jusqu'à la dernière de 2015, participe alors à cette volonté démocratique
du constituant. Bien que cela ait permis à : « enrichir la Charte des droits
constitutionnels212», mais, près de 32 ans après, le renforcement de l'Etat de droit à
travers ce mécanisme est plus que limité. La carence des jurisprudences sus
invoquées, la complexité des conditions de recevabilité de l'E.D. tant devant le juge
administratif surtout devant le juge constitutionnel en sont des preuves éloquentes. Si
en matière pénale la procédure semble intégrer les mécanismes de défense des
acteurs opposés lors des procès, en matière administrative, l'E.D. demeure un moyen

davantage à : « disqualifier l'arbitraire des gouvernants et d'assurer corrélativement la
protection juridictionnelle des citoyens »213.

Un véritable constat d'inefficacité et/ou d'inutilité se dégage depuis l'instauration dans
le droit processuel congolais de l'exception d'inconstitutionnalité. De 1992 au

administrative n'a suscité l'invocation de l'exception d'inconstitutionnalité et par
conséquent aucune décision de justice ni administrative, ni constitutionnelle. Sous le
règne de la Constitution de 2002, aucune décision n'est également répertoriée. C'est
avec l'actuelle Constitution en vigueur de 2015 qu'une décision est rendue par le
tribunal administratif et une seule par la Cour constitutionnelle, toutes ces deux
décisions ayant connues des procédures différentes. De cet état de fait, l'Etat de droit
qui s'entend se renforcer de l'activité juridictionnelle des Cours et tribunaux en général
et administratif en particulier apparaît comme un trompe-l'oeil. Car, les juridictions
chacune dans son domaine de compétence sont bien instituées pour faire respecter
les règles de droit face à «la raison d'Etat qui récuse le droit214», et « de l'Etat de

211

M.N

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 54.

212 D. ROUSSEAU, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle (2017) », in Revue de droit public,

213 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

214 C.f, discou rs de Jean Gicquel sur : « L'Etat de droit dans la Constitution », discours accordé à Dalloz

police »215. Ce constat tient lieu d'être invoqué face à l'arbitraire constaté de l'Etat
congolais à l'endroit des administrés.

Le recours en inconstitutionnalité des lois est davantage usité par la procédure directe
en application de l'article 42 de la loi organique portant organisation et fonctionnement

d'inconstitutionnalité. Est-il l'effet d'une méconnaissance de ladite procédure par les
parties ? Ou, la complexité de la procédure sachant que celle-ci appelle à une
collaboration judiciaire entre deux ordres de juridictions avec des règles et ces
procédures différentes.

A la vérité, « le manque de dynamisme et d'audace216» souvent imputés à la Cour
constitutionnelle quant à la fortification de l'Etat de droit, est clairement dans ce cas
d'espèce, tributaire à l'inaction des parties aux procès. Les justiciables congolais
intentent peu la possibilité de soumettre l'Etat, ce monstre froid selon la formule de
Nietzsche à des normes juridiques garanties par la Constitution. Et le contentieux entre
entités publiques est presque inexistant.

L'Etat de droit a pour substrat la protection des droits et des libertés fondamentaux
des citoyens. Lorsque le premier est en souffrance du fait d'un moyen de défense
inefficace, les droits et libertés des citoyens en pâtissent aussi.

B. La protection limitée des droits et libertés fondamentaux

L'exception d'inconstitutionnalité fait intervenir les actions de deux juges dans la
protection des droits et libertés. Il s'agit en lien avec notre sujet d'étude, du juge
administratif en premier et en second, du juge constitutionnel. Les droits et libertés
fondamentaux sont tout simplement : « dans les démocraties modernes, la protection
des valeurs fondamentales à la base de l'Etat de droit (...) en général confiée à des
cours constitutionnelles »217. Ces droits et libertés sont garantis dans la Constitution

216

M.N.

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 60. Dans le même sens, G.

d'inconstitutionnalité des décrets de nominations des juges », in Revue congolaise de Droit du Notariat,

217 Définition proposée lors du XVIIIe congrès de la Conférence des Cours constitutionnelles

de manière exhaustive218et sont au sens de l'article 11, alinéa 3 de la Constitution,

Ces droits sont compris dans l'ensemble du bloc de constitutionnalité. Suivant une
classification faite par René CASSIN219tout aussi valable pour le Congo, les droits et
libertés peuvent tout simplement être répartis en quatre catégories, à savoir : libertés
physiques, droits civils, libertés intellectuelles et droits politiques et enfin droits
économiques et sociaux.

Ce n'est donc que dans l'hypothèse où une disposition législative voulant être
appliquée à une partie au procès prétend violer un de ses droits spécifiquement codifié
par la Constitution que l'exception d'inconstitutionnalité peut avoir un fondement légal.
Tout droit ou toute liberté non garantit par la Constitution ne peut en soi faire grief à un
justiciable. A cela, s'ajoute d'autres difficultés relatives à l'interprétation des critères
qui permettent de retenir une exception d'inconstitutionnalité dans le champ de
compétence de l'article 180 de la Constitution et de l'article 42 de la loi relative à
l'organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle.

Dans cet ordre d'idées, il n'est pas aisé pour le justiciable d'établir le caractère législatif
de la disposition qui peut faire l'objet d'une exception d'inconstitutionnalité. Ceci est
d'autant plus vrai que l'initiative des lois au Congo est partagée entre le Président de
la République et le parlement. Le Président pouvant prendre des actes à caractère

218 Sous-titre I. Des droits et libertés. De l'article 8 à l'article 56 de la Constitution du 25 octobre 2015 on

peut noter : le droit à la vie ; le droit à la liberté, le droit à la nationalité ; le droit d'être informé des motifs

de son arrestation ; l'interdiction de la torture ; de la liberté de croyance, de la liberté de l'information et

de la communication ; liberté d'aller et venir ; d'association ; de réunion ; de cortège et de manifestation ;

libertés syndicales ; droit au libre développement et au plein épanouissement de la personne ; droit de

la femme à la promotion et à sa représentativité à toutes les fonctions politiques ; électives et

administratives ; droit à la reconnaissance de la personnalité juridique ; droit de changer de nationalité

ou d'en acquérir une seconde ; droit d'asile ; droit de circuler librement sur le territoire national etc.

219 Cité par Gilles LEBRETON, in Libertés publiques et droits de l'Homme, Paris, Armand, 7ème éd, 2005,

p.127. Réné CASSIN établi dans son ouvrage une classification en quatre groupes des droits et des

libertés. On distingue d'abord les libertés physiques. Celles-ci comprennent le droit à la vie, le droit à la

liberté, le droit à la sûreté intégrant l'interdiction de l'esclavage, de la torture et de toute détention

arbitraire, le droit à un procès équitable et public, le respect de la présomption d'innocence et de la non-

rétroactivité des lois pénales, le droit à la vie privée, l'inviolabilité du domicile, le secret des

correspondances et le droit d'asile ; ensuite la catégorie des droits civils dont le droit à une nationalité,

le droit de se marier et le droit de propriété ; viennent les libertés intellectuelles et les droits politiques

lesquels englobent les libertés de religion, d'opinion, d'expression, de réunion et d'association, les droits

de vote et d'égal accès aux emplois publics et le droit de prendre part à la direction des affaires de son

pays ; enfin on trouve les droits économiques et sociaux tels que des droits à la sécurité sociale, au

travail, au repos, à un niveau de vie suffisante, à l'éducation et à la culture. Pour ce qui concerne

étroitement la République du Congo, elle est partie aux conventions et traités qu'elle a dûment ratifiés

législatif220tels les projets de lois, les ordonnances ou des décrets-lois et que certains
actes du Président de la République dit actes du gouvernement sont insusceptibles de
tout recours devant le juge administratif exception de certains actes détachables. Sont
donc susceptibles d'aucun recours, les actes qui établissent un lien entre le
gouvernement et le parlement, ceux ayant traits aux relations diplomatiques. Il n'est
pas aussi facile pour une partie qui veut invoquer une exception d'inconstitutionnalité
de démontrer que la disposition dont elle conteste la constitutionnalité n'a jamais été
déclarée conforme à la Constitution. C'est une évidence telle que le citoyen congolais
n'est pas forcément au fait de l'actualité jurisprudentielle des tribunaux y compris les
juges notamment en raison du défaut d'archivage des décisions de justice. En matière
pénale par exemple, certains repris de justice échappent à la rigueur de la loi
lorsqu'elles tombent à nouveau sous le coup de la loi pénale alors qu'ils sont encore
sous le coup d'une condamnation avec sursis. Le juge congolais est tout simplement
dans cet archaïsme administratif contraint de se fier à son simple instinct.

Autre difficulté, c'est celle de prouver que l'exception que l'on invoque a un caractère
sérieux. C'est à dire, qu'il n'existe aucun doute quant à la constitutionnalité de la
disposition contestée. Toutes ces conditions ne participent pas bien entendu à une
protection efficace des droits et libertés fondamentaux des citoyens et pourraient bien
expliquer la carence jurisprudentielle soulignée plus haut. Pour le Professeur
Dominique Rousseau qui s'est penché sur la QPC en France, il relève dans le même
sens que : « faute de critères clairs d'identification établis (...) la notion de droits et

Par ailleurs, il est dans l'intérêt des justiciables que la décision rendue par la Cour soit
une décision d'inconstitutionnalité. Le contraire, à savoir : une décision de conformité

ou de d'incompétence ou encore d'irrecevabilité, ne concoure pas tant que ça à la
protection des droits et des libertés. Le bénéfice pour le justiciable dans toute décision
de conformité est sans intérêt dans l'usage de l'exception d'inconstitutionnalité.

La pauvreté jurisprudentielle tient bien à présent des causes évidentes dont il est

221 D. ROUSSEAU, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle (2017) », op.cit., p. 2.

Section 2. Les causes de la pauvreté jurisprudentielle

En dépit de quelques causes notées de manière globale sur la « sécheresse
jurisprudentielle222» en matière d'exception d'inconstitutionnalité, le bilan fait du
contentieux administratif congolais nous permet de distinguer deux principales causes.
Celles-ci traduisent l'idée selon laquelle : « l'exception d'inconstitutionnalité n'a pas
connu un rayonnement à la dimension de sa finalité »223. La limitation normative de la
procédure (Paragraphe 2) est l'une des causes ; la méconnaissance de la procédure
en est une autre (paragraphe 1).

Paragraphe 1. La méconnaissance de la procédure de l'exception

De façon pratique, l'analyse de deux décisions de justice dont l'une rendue par la Cour
constitutionnelle et l'autre par le tribunal administratif de Brazzaville nous permettent
de poser le constat de la méconnaissance de la procédure de l'E.D. On constate à cet
effet, la méconnaissance du fondement juridique de la procédure ainsi que de
l'obligation de saisine préalable du juge administratif (A) et le non-respect des délais
de saisine du juge constitutionnel (B).

A. La

méconnaissance

fondement

juridique

l'exception

d'inconstitutionnalité

non-saisine

préalable

juge

Le siège légal de l'exception d'inconstitutionnalité demeure les articles 180 de la
Constitution et les articles 42, 44, 48, 49, 50 et 51 de la loi organique portant
organisation et fonctionnement de la Cour largement cités. La subtilité, mieux la
complexité de la procédure comme dit plus haut pour les acteurs devant les juridictions
ordinaires, réside dans leur capacité à distinguer le mode de saisine directe de la Cour
constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois et des traités et la procédure
proprement dite de l'exception d'inconstitutionnalité. Cette dernière procédure
s'apparente alors à une saisine indirecte. Dans bon nombre des affaires pénales pour
lesquelles le juge constitutionnel a été saisi sur l'inconstitutionnalité des lois, une sorte

222 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op.cit., p. 41.

de confusion a été démontrée et que le juge constitutionnel congolais n'a pas manqué
de souligner dans ces différentes motivations. La confusion est bien entretenue à la
fois par les parties elles-mêmes, par leurs conseils le cas échéant, et par les
juridictions de renvoi à savoir : le tribunal administratif, la Cour d'appel et la chambre
administratif de la Cour suprême. Cet état de fait traduit parfaitement l'idée selon
laquelle ; le mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité « reste peu connu et
méconnu224» et surtout, « assurément, le processus de la réforme est inachevé ; il
s'est arrêté au milieu du gué »225.

En ce sens, la participation du justiciable congolais à la protection de la Constitution226
n'est pas encore, jusqu'à ce jour, l'oeuvre de l'exception d'inconstitutionnalité, la
connaissance juridique sur ce moyen faisant encore défaut.

Il est aussi surprenant de constater que les requérants méconnaissent complètement
l'objet de saisine de la Cour constitutionnelle. Au motif d'invoquer une exception
d'inconstitutionnalité donc, de vouloir faire respecter devant le juge administratif leurs
droits et libertés fondamentaux, les demandes sont contraires à la compétence de la
Cour constitutionnelle. C'est l'intérêt de rappeler la décision n°005/DCC/SVA du 8 août
2023 sur la demande d'invocation de l'exception d'inconstitutionnalité devant le
tribunal administratif de Brazzaville. Dans ladite décision, au lieu que le requérant,
monsieur MAMPOUYA MATSOCOTA Lin, invoque devant la Cour une violation d'un
de ses droits ou de ses libertés qu'une loi à lui appliqué par le juge administratif fait
encourir, celui-ci, selon la formulation de la décision de la Cour : « demande à la Cour

constitutionnelle d'invoquer, pour son compte, l'exception d'inconstitutionnalité devant
le tribunal administratif dans l'affaire qui l'oppose à l'Etat congolais ». Et, qu'il est tout
autant surprenant : « qu'il allègue que le tribunal administratif de Brazzaville n'a pas
respecté le troisième alinéa de l'article 168 de la Constitution qui dispose : « Les juges
ne sont soumis dans l'exercice de leur fonction qu'à l'autorité de la loi ». Une
disposition dont nous avons ci-dessus apporté des commentaires.

226 N. OUMAROU, « La participation du citoyen à la protection de la Constitution : cas de la Constitution

du 11 décembre 1990 », Mélanges en l'honneur de M.G AHANHANZO, La Constitution béninoise du

11 décembre 1990 ; un modèle pour l'Afrique ? Paris, l'Harmattan, 2014, pp. 587-605.

De ce qui précède, il sied aussi de souligner par rapport à la décision susmentionnée,
l'absence de la saisine préalable du juge administratif. En effet, le sieur X bien qu'étant
opposé à l'Etat congolais dans une affaire devant le tribunal administratif de
Brazzaville, s'est, à sa propre initiative, pourvu devant le juge constitutionnel cela en
méconnaissance totale des termes de l'article 49 de la loi portant organisation et
fonctionnement de la Cour constitutionnelle suffisamment citée qui pour rappel précise
que ce moyen « appartient aux parties en procès devant toute juridiction ». D'où, une
telle initiative ne peut enrichir ni la jurisprudence administrative encore moins la
jurisprudence constitutionnelle.

Il nous parait aussi nécessaire de lever l'équivoque selon laquelle ; le procès en
exception d'inconstitutionnalité peut mettre aux prises les particuliers au juge
administratif comme pourrait être tenté de penser certains acteurs. Mais plutôt, les
différentes autres parties au procès cités dans notre premier chapitre de la première
partie que sont : un administré, personne morale ou physique avec une entité publique
ou encore entre deux personnes publiques dont le procureur de la République est
également considéré comme partie. La bonne compréhension de la nature de ce
contentieux permet à n'en point douter d'éviter de tomber dans une interprétation
erronée de la compétence de la Cour et de ne pas travestir la mission du juge
administratif. Il ne nous échappe pas qu'au sorti des années 1990, marquant l'essor
du constitutionnalisme en Afrique et au Congo, que « désormais, la mission qui est
dévolue à la justice constitutionnelle est de contrôler la constitutionnalité des lois, de
garantir les droits fondamentaux, d'arbitrer le jeu électoral et de réguler l'activité des
pouvoirs publics »227.

Dans une tout autre affaire, toujours en matière administrative, il est constaté : le non-
respect des délais de saisine du juge constitutionnel.

227

M.N

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p.55.

B. Le non-respect des délais de saisine du juge constitutionnel

Selon les termes de la loi, lorsque le juge ordinaire, en l'occurrence le juge administratif

devant une exception d'inconstitutionnalité « constate, le cas échéant, sa recevabilité

et, sursoit à statuer, prononce le renvoi du dossier et des parties devant la Cour

constitutionnelle et impartit au requérant le délai d'un mois à partir de la signification

de la décision pour saisir la Cour constitutionnelle (...) »228. Dans la seule affaire229

devant le tribunal administratif où les parties ont invoqué l'E.D., cette disposition a bel

et bien été respectée par le juge administratif mais, pas par la partie auteur de la

Est-ce une méconnaissance de la part des acteurs au procès de cette obligation

légale ? La question mérite d'être posée d'autant plus qu'il s'agit d'une exception

soulevée par l'Etat congolais et le ministère public lesquels sont à même d'être au fait

des questions de procédure et des délais y relatif. A expiration donc du délai d'un (1)

mois

qu'impartie

loi,

procédure

été

déclarée

forclose

par

Cour

constitutionnelle et le procès a repris son cours sans que ne soit démêlée la nature ou

non inconstitutionnelle de l'article 83 de la loi n°22-92 du 20 août 1992 objet de la

Par ailleurs, il tient lieu de mentionner que la Cour constitutionnelle face à la décision

de renvoi à son prétoire, ne sait nullement prononcer par une décision formelle et

motivée comme le lui oblige la loi notamment, l'article 26 de la loi portant organisation

et fonctionnement de la Cour constitutionnelle qui précise que : « Toutes les décisions

229 Affaire X contre l'Etat congolais et la Caisse des Retraites des Fonctionnaires (CRF). Dans cette
décision Avant Dire Droit, l'avocat de l'Etat congolais, soulève l'exception d'inconstitutionnalité de
l'article 83 de la loi n° 22-92 du 20 août 1992 portant organisation judiciaire, dès lors qu'elle a violé
l'article 169 de la Constitution du 25 octobre qui dispose : « Le pouvoir judiciaire ne peut empiéter ni sur
les attributions du pouvoir exécutif, ni sur celles du pouvoir législatif ». Notons que selon l'article 83
susmentionné il est dit que « Le Tribunal Administratif est, en matière administratif, juge de droit
commun en premier ressort, et au plan contentieux, il est au cours des instances dont il est saisi,
compétent pour interpréter les décisions des diverses autorités administratives et apprécier leur
régularité juridique, à la demande de l'une des parties, sans pouvoir en prononcer l'annulation qui est
de la compétence de la Cour suprême ». Le troisième degré de la disposition précise pour autant que :
« De tous les litiges portant sur les avantages pécuniaires ou statutaires reconnus aux fonctionnaires
et Agents publics des diverses administrations, notamment aux fins de redresser les situations de
carrières inadéquates et de prononcer le cas échéant, la réparation qui leur est due pour le préjudice ».
La précision de cet alinéa est d'une importance capitale du fait que l'exception d'inconstitutionnalité
soulevée tend à contester la compétence du juge administratif à ordonner à l'Etat la reconstitution de la
carrière administrative du requérant.

de la Cour constitutionnelle doivent être motivées. Elles peuvent être rendues en
audience publique ». Cette situation pose un réel problème du désintéressement des
membres de la Cour dans la protection des droits et des libertés dont elle est garante.
Et, elle conforte davantage la qualification d'une Cour politisée mieux encline à la
protection des intérêts du politique plutôt qu'à la protection des intérêts de simples
justiciables ou du congolais lambda.

On peut être d'accord dans ce cas de figure avec la doctrine que : « la motivation des
décisions juridictionnelles constitue à la fois un instrument technique processuel et une
garantie politico-institutionnelle »230. Elle permet d'éclairer les juges de fond sur les
affaires de même nature pour lesquelles ils seront saisi mais surtout apporté une
solution procédurale face à la difficulté à laquelle ils sont soumis. C'est autant
important que l'exception d'inconstitutionnalité ne soit constatée et retenue par le
premier juge qu'à la satisfaction de la condition que la disposition contestée n'ait jamais
déjà été déclarée conforme à la Constitution. Cette forme de déni de justice de la Cour

constitutionnelle est alors très loin de contribuer à une « véritable émergence de la

On est aussi fortement tenté de constater que : « l'oeuvre de la justice constitutionnelle
en République du Congo regorge d'énormes imperfections »232. C'est à tous les points,

tout

moins,

qui

concerne

les

décisions

matière

d'exception

d'inconstitutionnalité une « jurisprudence constitutionnelle perfectible »233.

A l'évidence, le non-respect des délais de saisine du juge constitutionnel ou même leur
respect, procède souvent d'un pur moyen dilatoire tendant à faire perdre du temps, à
rallonger les délais du procès. Les avocats nous le savons excellent en la matière,
dans l'art de gagner la montre surtout lorsqu'il pressent perdre une affaire. Car, l'effet
recherché en invoquant l'exception d'inconstitutionnalité est de moindre importance
pour le justiciable. « Autrement dit, une décision (...) d'inconstitutionnalité abroge

230 A. LE QUINO, « La motivation des décisions du Conseil constitutionnel au prisme du modèle ibéro-

américain », in Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2017/2-3 N°55-56, pp. 33-43.

231 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op.cit., pp. 101-114.

232 M. NGAMBE, La justice constitutionnelle en République du Congo, Mémoire, op. cit., p.111.

233 D.K. KOKOROKO, « L'apport de la jurisprudence constitutionnelle africaine à la consolidation des

acquis démocratiques (les cas du Bénin, du Mali, du Sénégal et du Togo) », cité par M. NGAMBE in La

seulement une disposition législative sans remettre en théorie en cause ses effets
passés, y compris dans les instances à l'origine de la procédure »234.

Il ressort également que la confusion quant au respect des délais porte aussi à la
nature de l'exception qui prête à confusion avec les exceptions de procédures prévues
à l'article 179 du CPCCAF. C'est à cette raison que le juge administratif congolais n'a
pas manqué l'occasion de rappeler que : « l'exception d'inconstitutionnalité n'est pas
régie par le droit commun processuel issu de la loi n° 51/83 du 21 avril 1983 portant
CPCCAF, mais plutôt par les modalités particulières contenues dans la Constitutions
du 25 octobre et la loi organique n° 28-2018 du 7 août 2018 portant organisation et

Paragraphe 2. La limitation normative de la procédure de
l'exception d'inconstitutionnalité

Seules les lois et traités peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge constitutionnel
en exception d'inconstitutionnalité (A) et ceci, conformément à la compétence de la
Cour constitutionnelle. Sont alors écartés : tous les actes réglementaires (B).

A. Une procédure limitée aux lois et traités

L'exception d'inconstitutionnalité en République du Congo est circonscrite à la
constitutionnalité des lois et des traités comme le précise l'article 180 de la Constitution
largement cité et l'article 42 de la loi organique portant organisation et fonctionnement
de la Cour constitutionnelle. Ces matières entrent de toute évidence dans le champ de
la compétence matérielle des juridictions administratives au sens de l'article 83 de la
loi organique n° 19-99 du 15 août 1999 modifiant et complétant certaines dispositions
de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire citée supra.

234 S. BENZINA, « Les effets des décisions QPC d'inconstitutionnalité et les libertés », actes du colloque

de Poitiers, 25 octobre 2019, Presses universitaires juridiques de Poitiers, 2021, p. 3.

235 T.A, ADD du 09/10/2019, Affaire X contre l'Etat congolais et la CRF précitée.

Le juge administratif « est devenu juge du droit public236» ce qui obéit à l'idée d'une
partie des compétences reconnues au tribunal administratif à l'article 83 susmentionné
en son 4°, à savoir que cette juridiction connait : « des actions intentées par les
administrations contre les particuliers, ou d'autres administrations lorsqu'elles se
rapportent à des relations relevant du droit public ».

Sans limitation posée par la loi, l'exception d'inconstitutionnalité comme dit dans
nombre de nos commentaires peut être invoquée contre toute disposition des lois ou
des traités. La loi, au sens strict parfois dit formel : « s'entend comme une règle de
droit écrite, générale et permanente, adoptée par le parlement selon la procédure
législative et dans le domaine de compétence établis par la Constitution »237. Il est
aussi une condition de taille que « la loi n'exprime la volonté générale que dans le
respect de la constitution238» autrement dit, sous réserve de sa conformité à la norme

suprême. Quant au traité : c'est un « accord régi par le droit international conclu par
écrit entre sujets internationaux détenteurs de la capacité de conclure des traités (Etats
et organisations internationales) en vue de produire des effets de droit dans leurs

A cela, l'exception d'inconstitutionnalité peut être invoquée à l'occasion d'un litige
contre toute loi dite ordinaire ou d'une loi organique. Il doit tout de même s'agir d'une
disposition législative déjà entrée en vigueur, c'est en cela que s'entend le caractère a

posteriori du contrôle. Et comme dans l'ensemble des modèles constitutionnels

d'expression française, « d'un point de vue temporel, en l'absence de limite240»,
comme c'est le cas au Congo, l'exception d'inconstitutionnalité peut être soulevée

même contre une loi antérieure à la Constitution de 2015. Le recours intenté contre

l'article 83 de la loi organique n° 19-99 du 15 août 1999 modifiant et complétant
certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir
judiciaire dans la décision avant-dire doit du tribunal administratif du 09/10/2019,
affaire X contre l'Etat congolais et la CRF précitée en est une parfaite illustration.

236 V. SCHNEBEL, « Le juge administratif, un nouveau juge de la constitutionnalité des lois ? », in Les

chevaliers des grands arrêts, novembre 2011. https://Cchevaliers des grandsarrêts.com, consulté le 20

237 S. GUINCHARD et al, Lexique des termes juridiques, op. cit., p.1168 et suiv.

238 J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p.23 ; CC., 23

239 Ibidem, S. GUINCHARD et al., Lexique des termes juridiques, pp. 1168-1169.

240 J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit., p.852.

L'exception peut donc porter sur des textes très anciens d'où l'idée selon laquelle ce
moyen « permet de remonter le temps et d'apurer le champ législatif »241.

De même, pour rappel, dans le cadre du partage de l'initiative législative entre l'exécutif
et le parlement, sont également visées les habilitations constitutionnelles entendues
comme des décisions du Président de la République sur une matière législative.

Si l'objet d'une exception d'inconstitutionnalité tend à faire respecter les droits et les
libertés comme nous l'avions souligné tout au long de notre recherche, on ne peut
toutefois pas s'empêcher de souligner l'imprécision en la matière de la loi congolaise.
Contrairement à la législation française par exemple sur la QPC242, le champ de
l'exception au Congo demeure vaste au-delà de la simple protection des droits et
libertés. Le constituant congolais bien que moins précis, a fait preuve d'une plus
grande audace ouvrant le prétoire du juge administratif à un contrôle implicite de la
constitutionnalité des lois et des traités. Pour cette dernière espèce, il s'agit d'une sorte
de vérification de la conformité des engagements internationaux passé par le Congo
tels que ceux-ci sont liés au respect de la Constitution. En effet, celui-ci, est désormais
appelé à en apprécier avant renvoi devant la Cour constitutionnelle, le caractère
constitutionnel ou pas desdits actes.

Dans la pratique, outre les actes du gouvernement qui ne peuvent manifestement faire

jurisprudence constante dans les Etats que les lois référendaires ne peuvent faire
l'objet d'un contrôle même par le juge constitutionnel. Elles constituent l'expression
directe de la volonté du peuple243.

Outil moins utilisé mais combien important, l'exception d'inconstitutionnalité permet de
contrôler les lois qui par : « faute de volonté politique de la part des autorités de
saisine244», n'avaient pas été déférées à la Cour constitutionnelle. En matière de

242 Le libellé de l'article 61-1 de la Constitution française de 1958 est assez précis sur l'objet de la QPC

en ces termes : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu

qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil

constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation

243 J.B ROCHE, « Le contrôle juridictionnel du référendum en France (Première partie), in : Revue

juridique de l'Ouest, 2012-1 pp.47-99. Pour approfondir, C. CERDA-GUZMAN, Cours de droit

contrôle de constitutionnalité, il ressort en effet de l'article 30 de la loi n°28-2018 du 7

août 2018 sus citée que : « La Cour constitutionnelle est saisie pour avis de conformité,
avant la promulgation des lois organiques, soit par le Président de la République, soit
par le Premier ministre, chef du gouvernement ».

B. L'exclusion des actes réglementaires

D'entrée de jeu, « au sens organique, les actes réglementaires sont des actes des
autorités exécutives dans l'exercice de leurs attributions normatives ; actes du pouvoir
réglementaire (ordonnances, décrets, arrêtés) »245. Lesdits actes n'intègrent pas la
sphère d'attribution du contrôle en inconstitutionnalité de la Cour constitutionnelle du
Congo246.

Mesure qui handicape largement les justiciables a pouvoir invoquer devant le juge
constitutionnel des cas qui peuvent être flagrant de violation de leurs droits et libertés.
Pourtant, le contentieux administratif est essentiellement marqué par le recours en
excès de pouvoir contre les actes administratifs unilatéraux. Sachant que les actes
administratifs unilatéraux que sont les décrets, arrêtés et circulaires impératives,
créent de véritables droits à l'endroit des administrés. Surtout, pris par une autorité
administrative de façon unilatérale en vertu du privilège du préalable, ils procèdent
souvent à plusieurs violations des droits et des libertés fondamentaux consacrés par
la Constitution. Ces actes modifient même l'ordonnancement juridique. Souvent pris
dans un environnement politique conflictuel, ils fixent tantôt de nouvelles règles
juridiques qui sont à l'origine à de nouveaux droits et obligations.

En l'absence de toute possibilité ouverte aux justiciables de déférer devant la
juridiction constitutionnelle les actes réglementaires à caractère non législatif, nous
pouvons croire à juste titre que : « la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité là
où elle est ouverte n'aboutit qu'à une contestation indirecte et à une issue aléatoire de

246 Décision n° 001/DCC/SVE/05 du 02 août 2005 sur l'exception d'inconstitutionnalité des décrets de

la légalité administratif »247. Une telle restriction contribue éventuellement à une

protection limitée des droits fondamentaux et des libertés publiques. Mais nous

CONCLUSION DU CHAPITRE I

La République du Congo demeure sur le point normatif, un Etat nantit d'un arsenal
juridique impressionnant lequel, s'il est connu et utilisé par les administrés justiciables,
permettra d'aboutir à une protection très efficace des droits et libertés fondamentaux,
de limiter l'arbitraire administratif. C'est dans cette logique que le constituant congolais
a marqué depuis les années 1992 une réforme juridique capitale en instituant
l'exception d'inconstitutionnalité. Un dynamisme à encourager et une audace à saluer.
Mais, après près de quatre décennies, la réforme semble être bien méconnue des
justiciables, elle demeure balbutiante et renferme de nombreuses insuffisances. D'où,
l'intérêt d'y apporter des réformes.

247 D. COULIBALEY BAKANE « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

248 Ch. E. SENAC, L'office du juge constitutionnel, LGDJ, collection : thèses, 2015, 640 p, cite par M.N.

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 49.

CHAPITRE II.

d'inconstitutionnalité devant la juridiction administrative présente un bilan peu
satisfaisant. En effet, « L'émergence de la justice constitutionnelle249» à travers ce
moyen visant à parvenir à une protection renforcée des droits et libertés des
justiciables, à faire respecter la hiérarchie des normes et à faire du juge constitutionnel
« l'instrument privilégié de l'édification de l'Etat de droit250» appelle encore à des
réformes. Les aspects importants du contentieux administratif échappent encore au
contrôle du juge de la Cour constitutionnelle. Celui-ci parait bien évidemment
impuissant, en raison de sa compétence, à faire respecter la violation des droits et des
libertés mais aussi, à imposer le respect de l'ordre normatif définit par la Constitution.

Sans doute, dans cette entreprise, il s'agit d'élargir la saisine de la Cour
constitutionnelle, d'harmoniser sa compétence à celle de toutes les juridictions dont la
loi établie un pont à travers l'exception d'inconstitutionnalité. Mais aussi, de permettre
au juge administratif de procéder dans l'exercice de son office au « travail de
purification de l'ordre juridique251» que lui impose l'article 180, alinéa 2 de la
Constitution en vigueur. Lequel juge, souvent est : « amené à entreprendre un travail
de conciliation entre énoncés législatifs ou réglementaires et principes jurisprudentiels,
contribuant ainsi à préserver la hiérarchie des normes »252.

De façon substantielle, les réformes à entreprendre du droit processuel congolais sur
la procédure de l'E.D. sont de deux ordres, à savoir : les réformes d'ordre juridique
(Section 1) et celles d'ordre non-juridique (Section 2). Tous ces éléments nous
permettent donc : « de répondre à ce que nous pouvons appeler, d'une façon
générale, un besoin social »253.

249 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op. cit., pp. 101-114.

251 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

253 R.H. GRAVESON, « Les méthodes de réforme du droit », in Revue internationale de droit comparé,

Section 1. Les réformes d'ordre juridique

Il s'agit dans ce cas de figure, au regard des différents constats posés et dans un élan
comparatiste par rapport aux législations étrangères sur l'E.D. ou de la « QPC »,
d'intégrer dans le champ de compétence de la Cour un certain nombre d'actes dont
elle n'est pas compétente jusque-là de contrôler la constitutionnalité. En ce sens que
la Cour doit : « faire oeuvre originale dans leurs réponses aux demandes des
justiciables »254. De pouvoir garantir une protection efficace des droits et des libertés
pouvant être violés lors des procès administratifs et de cette façon, à soumettre tout
ordre judiciaire au respect équitable de la norme supérieure.

Nous nous proposons à ces fins, l'élargissement du domaine de compétence du juge
constitutionnel (Paragraphe 1) et, à l'image du modèle français de la « QPC »,
d'adopter un règlement intérieur spécifique au niveau de la Cour constitutionnelle sur
l'exception d'inconstitutionnalité (Paragraphe 2).

Paragraphe 1. L'élargissement du domaine de compétence du juge

Pour rendre efficace l'exception d'inconstitutionnalité devant le juge administratif, il
convient d'élargir le prétoire du juge constitutionnel à un certain nombre d'actes qui
échappent encore à sa compétence. Il s'agit concrètement d'un élargissement aux
actes règlementaires dont nous distinguons : les décrets (A), les arrêtés et les
circulaires (B).

A. L'élargissement aux décrets

Pour chaque affaire dont elle est saisie, la Cour se prononce outre les conditions de
recevabilité relatives à la requête, à sa propre compétence. Les matières y relatives
sont fixées par la loi sous réserve de leur conformité par la juridiction administrative
dans le cadre d'une décision de renvoi en exception d'inconstitutionnalité. Et, la Cour

s'est

déjà

prononcée

cette

matière

dans

motivation

décision

susmentionnée n°005/DCC/SVA/23 du 8 août 2023 en rappelant tout simplement
que : « Considérant que l'article 175 alinéa 2 de la Constitution dispose que la Cour

254 D. ROUSSEAU, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle (2017) », op.cit., p. 1.

constitutionnelle est « juge de la constitutionnalité des lois, des traités et accords

De façon logique, pour contribuer de manière efficace au respect de la hiérarchie des
normes et de la protection des droits et des libertés des citoyens à travers la voie

susceptibles d'être renvoyés devant la Cour constitutionnelle lorsqu'ils sont contraires
à la Constitution. Ce qui n'est pas le cas pour les décrets.

Même devant le juge administratif, il y a lieu de préciser que tous les actes
administratifs unilatéraux ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un recours pour
excès de pouvoir donc, d'être déférés devant lui encore moins d'un recours en
annulation devant la chambre administrative de la Cour suprême. Rappelons que l'on
distingue les actes unilatéraux exécutoires et les actes unilatéraux non-exécutoires.
Les premiers sont ceux faisant grief aux administrés et modifiant comme dit plus haut
l'ordonnancement juridique. Le décret intègre cette catégorie et peut par conséquence
faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ou en annulation devant la chambre
administrative de la cour suprême. Les secondes sont des actes ne faisant pas grief
lesquels ne peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge administratif et par

Généralement, ces actes sont qualifiés de « mesures de moindre importance255» et
sont : les actes de préparation et d'exécution d'une décision, les mesures d'ordre
intérieur, les directives.

En République du Congo, soulignons que l'exercice du pouvoir règlementaire par
l'usage des décrets est une initiative fixée par la Constitution et partagée entre le
Président de la République256et le Premier ministre, chef du gouvernement257.

256 Dans différentes matières, voir, les articles 83, alinéa 3 : « Le Président de la République fixe par

décret les attributions des membres du gouvernement » ; article 8, alinéa premier de la Constitution : «

Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des

ministres », dernier alinéa : « La loi détermine les fonctions et les emplois civils et militaires auxquels il

257 Article 101 de la Constitution : « Le Premier ministre assure l'exécution des lois et exerce le pouvoir

règlementaire dans les matières autres que celles relevant des décrets en conseil des ministres. Il

nomme aux emplois civils et militaires autres que ceux pourvus en conseil des ministres ou par décret

Il est d'autant plus nécessaire, disons-le, d'élargir le domaine de compétence du juge
constitutionnel aux décrets dans la mesure où certaines mesures prises par ce moyen
violent implicitement certains domaines dont la Constitution réserve au domaine de la
loi258mais aussi, font grief aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Dans ce cadre, le juge constitutionnel congolais qui manque manifestement
« d'audace et de dynamisme259», pourrait s'inspirer de ses homologues gabonais et
béninois. Ceux-ci ont franchi le rubican de sorte que : « dans un souci de renforcement
de la protection des droits fondamentaux et des libertés publiques, les constituants du
Bénin et du Gabon ont ouvert aux citoyens le prétoire du juge constitutionnel contre
les actes de l'exécutif »260. Il en va aussi du respect du principe de l'égalité des
citoyens devant la loi mieux, devant les normes constitutionnelles. De cette façon : « le
juge constitutionnel devient le gardien des valeurs fondamentales proclamées par le
peuple souverain dans la Constitution, qui est la même pour tous ou si l'on préfère le
même corps de principes et de règles de valeur constitutionnelle s'impose à chacun
qu'il soit législateur, gouvernement, juge ou simple citoyen »261.

Rappelons, qu'en République du Congo, il est advenu des cas où des décrets du
Président de la République ont fait l'objet par des justiciables d'un recours en
inconstitutionnalité mais que le juge constitutionnel a déclaré irrecevable262au motif
de son incompétence par rapport à ce type d'actes. Du commentaire fait par le
Professeur Godefroy MOYEN de la décision n° 001/DCC/SVE/ du 02 août 2005 sur
l'exception d'inconstitutionnalité des décrets de nomination des juges, il note à cet effet

qu'il

est

logique

que :

Cour

constitutionnelle

est

seulement

juge

constitutionnalité des lois. Elle ne peut statuer sur la conformité des décrets à la
Constitution même si l'inconstitutionnalité est avérée. En fait la régularité du décret ne

Il supplée le Président de la République dans la présidence des Conseils de défense ainsi que des

organes supérieurs d'orientation, de suivi et de décision stratégique en matière de défense et de

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 57.

260 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

261 R. BADINTER et M. LONG, « Une seule Constitution », préface aux Actes du colloque : Conseil

constitutionnel et Conseil d'Etat, Paris, LGDJ-Montchrestien, 1988, p. 29 cité par, C. KEUTCHA

TCHAPNGA, in « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? », p. 554.

262 Décision n° 8/DCC/SVE/04 du 26 novembre 2004 sur le recours pour violation de l'article 141 de la

Constitution ; Décision n° 001/DCC/SVE/ du 02 août 2005 sur l'exception d'inconstitutionnalité des

peut être vue que par rapport à la loi et ceci correspond bien à l'esprit de la hiérarchie
des normes en droit congolais qui fait apparaître entre le règlement et la Constitution,
l'écran de la loi »263. D'où, la nécessité de faire évoluer le champ matériel de la
compétence de la Cour constitutionnelle sans vouloir vider le contentieux administratif
d'une partie de sa substance.

En effet, il peut être amené comme le pense une partie de la doctrine que dans pareil
circonstance, « si le juge constitutionnel n'est pas en train de devenir en même temps
juge administratif »264. Cette idée peut au moins être nuancée à l'idée que : « le juge

L'évolution doit également être constatée à travers deux autres actes administratifs
unilatéraux exécutoires que sont l'arrêté et la circulaire très utilisés par les autorités
politico-administratives congolaises.

B. L'élargissement aux arrêtés et aux circulaires impératives

A l'exemple du décret, l'arrêté et la circulaire impérative sous certaines conditions sont
les autres actes administratifs unilatéraux exécutoires qui peuvent faire grief aux
administrés et par conséquent faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir devant le
juge administratif et/ou d'un recours en annulation devant la chambre administrative
de la Cour suprême. Au Congo, en effet, le recours en annulation des actes
administratifs est de la compétence exclusive de la chambre administrative de la Cour
suprême.

Dans le cadre des propositions de nos réformes, il est donc de bonne à loi que les
arrêtés et les circulaires intègrent le champ matériel de compétence de la Cour
constitutionnelle au moyen d'une procédure en exception d'inconstitutionnalité.
Clarifions expressément avec le Professeur Placide MOUDOUDOU que : « Dans le
contentieux de l'excès de pouvoir spécialement, les plaideurs fondent généralement
leurs requêtes sur des moyens qui correspondent aux cas d'ouverture classique du

263 G. MOYEN, « L'évolution récente de la distinction entre la loi et le règlement en droit congolais RJIC,

Mars 2001 », in notes sur la décision n°001/DCC/SVE/05 du 02 août 2005 sur : « L'exception

d'inconstitutionnalité des décrets de nominations des juges », op,cit., p. 27.

264 C. KEUTCHA TCHAPNGA, « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? »

recours pour excès de pouvoir : incompétence, violation de la loi, détournement de
pouvoir, vice de forme et de procédure »266.

Il est d'autant plus nécessaire d'élargir la procédure d'E.D. aux actes règlementaires
sus invoqués pour couvrir des violations subtiles mais flagrantes des droits et des
libertés des citoyens causées de leur fait. En effet, « si les ministres ne disposent pas,
en droit, du pouvoir réglementaire, il n'en est pas ainsi en pratique : ils édictent souvent
des arrêtés et circulaires réglementaires dépassant la nécessité du fonctionnement
des services publics placés sous leur autorité »267. Mais, les violations des lois, des
vices de forme et de procédure, de détournement de pouvoir par la prise des arrêtés
ne sont pas que le propre des ministres. Car, ils ne sont pas les seules autorités
habilitées à prendre ce type d'actes. On distingue outres les arrêtés et circulaires
ministériels ou interministériels pris par les ministres, des arrêtés et circulaires
préfectoraux pris par les préfets et, les arrêtés et circulaires municipaux pris par les
différents maires. Tous ces types d'arrêtés et de circulaires peuvent éventuellement
violer les droits et libertés des citoyens garantis par la Constitution.

Apportons tout de même une distinction pour ce qui concerne les circulaires parce que,
toutes les circulaires ne peuvent faire l'objet d'un recours devant les juridictions
administratives. Seules éventuellement, les circulaires impératives peuvent être
attaquées soit en recours pour excès de pouvoir, soit en recours en annulation. Le
requérant ignorant cette distinction, il revient au juge d'en apporter la clarification. La
chambre administrative de la Cour suprême dans son arrêt du 13 août 2020, n°

12/GCS-20 « en annulation et aux fins de sursis à exécution de la note circulaire

n°00261/MFPRETSS/MAC/CAB du 12 décembre 2018 de monsieur le vice-premier
Ministre chargé de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat, du Travail et de la
Sécurité Sociale et du Ministre des Hydrocarbure » rappelait en réponse au pourvoi
introduit devant elle que : « (...) les circulaires non impératives ne peuvent pas faire
l'objet d'un recours en annulation » et que la circulaire attaquée était « interprétative »,
« les circulaires qui ne sont ni impérative, ni coercitives, ne sont pas opposables et
dès lors sont insusceptibles de recours en annulation ».

En tout cas, le constituant congolais « gagnerait en cohérence268» s'il ouvre
davantage le prétoire du juge constitutionnel au contrôle de l'ensemble des actes

Procédure supplémentaire de saisine a posteriori du juge constitutionnel pour faire
davantage respecter les droits et les libertés des justiciables mais aussi la hiérarchie

institutionnalisation renforcée et spécifique devant le juge constitutionnel dont nous
nous proposons d'établir l'acte.

Paragraphe 2. L'adoption d'un règlement intérieur sur la procédure
suivie devant la Cour constitutionnelle pour
l'exception d'inconstitutionnalité

A procédure exceptionnelle, nous proposons une démarche exceptionnelle pour
rendre efficace et utile l'exception d'inconstitutionnalité selon l'idéal qui a concouru à
son adoption qui est : le renforcement de la protection des droits et libertés des
justiciables face aux abus de l'administration et de ses autorités. Il convient à ce
moment d'expliquer l'intérêt d'une telle réforme (A) et son éventuel contenu (B).

A. L'intérêt de la réforme

L'adoption des règlements intérieurs relatifs à chaque matière ne relève pas bien
entendu de la pratique de la Cour constitutionnelle congolaise. Mais l'idée d'une telle
réforme est d'une importance majeure au regard de la « montée en puissance du juge
constitutionnel »270. Le volume de son contentieux incluant un large éventail des actes
du contentieux administratif adopté, il est important que des procédures importantes
et complexes comme celle de l'exception d'inconstitutionnalité soient codifiées dans

268 D. DE BECHILLON, « Elargir la saisine du Conseil constitutionnel », in Revue Pouvoirs, n° 105,

269 L'article 3, al. 3, de la loi n° 90/32 du 11 décembre 1990 portant Constitution du Bénin établit

que : « Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires à ces dispositions sont

nuls et non avenus. En conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour

constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels ». Au Gabon, la Charte de

la Transition du 4 septembre 2023 en son article 53, al 1 annonce que : « La Cour Constitutionnelle de

la Transition contrôle la conformité à la présente Charte à la Constitution du 26 mars 1991 des actes

270 C. KEUTCHA TCHAPNGA, « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? »

un règlement intérieur particulier. Des limites que nous avons observées dans nos
précédents commentaires militent favorablement à l'adoption d'une telle réforme. Le
modèle français, pas forcément bon à tout point de vue, peut quand même nous servir
d'exemple271. Ce règlement devra alors, en l'espèce, être distinct du règlement
intérieur de la Cour qui lui ne peut codifier toutes les matières et les procédures
juridictionnelles.

Ce nouveau règlement devrait donc codifier l'ensemble de la nouvelle pratique qui met
en liaison le juge ordinaire administratif et le juge constitutionnel sur un même litige qui
a fait naître un procès dans un procès.

Aussi, cela rendra effectif le respect de l'article 180 de la Constitution et au-delà, des
droits et libertés garantis par la Constitution en rapport avec les contentieux pendants
devant les juridictions ordinaires. Le juge constitutionnel devrait davantage s'y
conformer. Il viendra préciser les termes de l'article 42 de la loi portant organisation et
fonctionnement de la Cour constitutionnelle dont les justiciables confondent avec le
mode de saisine directe. Bien que la loi organique portant organisation et
fonctionnement de la Cour prévoie la procédure, celle-ci y compris le règlement
intérieur de la Cour n'en donne pas des détails précis tenant compte par exemple à la
spécificité du contentieux de chaque ordre juridictionnel.

Il est aussi important qu'à travers un document unique, que les différents types de

d'inconstitutionnalité soient libellés. Que ce soit la procédure soulevée devant les
juridictions ordinaires à l'occasion des affaires qui les concernes ou directement
devant le juge constitutionnel à l'issue du contentieux électoral272. Ledit règlement
intérieur fixerait clairement le champ d'application du mécanisme, les conditions de
renvoi de l'exception devant la Cour constitutionnelle, la question des délais de saisine
de la Cour et surtout, les conséquences juridiques qui découlent des décisions de la

271 Décision du Conseil constitutionnel du 04 février 2010 portant règlement intérieur sur la procédure

suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité.

272 L'article 70 de la loi organique n° 28-2018 du 7 août 2018 précité dit à propos que : « Pour l'examen

des affaires qui lui sont soumises, la Cour constitutionnelle a compétence pour connaître de toute

question posée ou de toute exception soulevée à l'occasion de la procédure ».

Toutes ses suggestions répondent au mieux au but d'un règlement intérieur qui est :
« une résolution déterminant les méthodes et règles de travail intérieurs qui doivent
être observées dans le fonctionnement d'une assemblée, d'un conseil, d'un organe
complexe ou d'un ordre »273. De cette manière, à chaque fois qu'une exception
d'inconstitutionnalité est invoquée devant le juge administrative, tous les acteurs au
procès : justiciables et juges, sauront à quoi s'en tenir.

B. Le contenu de la réforme

Le règlement intérieur proposé sera pris au visa de la Constitution notamment son
article 180 ; de la loi portant organisation et fonctionnement de le Cour constitutionnelle
en ses articles 42 ; pour le contentieux en exception d'inconstitutionnalité invoquée
devant les juridictions ordinaires et en son article 70 en exception d'inconstitutionnalité
soulevée devant la Cour à l'issue du contentieux électoral. Il visera également
quelques décrets dont celui portant organisation et fonctionnement du Secrétariat
général de la Cour. Il en sera de même du décret qui devrait être pris portant suivi et
application de la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité devant la Cour
constitutionnelle. Il visera enfin le règlement intérieur de la Cour sur la base duquel la
procédure en règlement sera calquée.

De manière cohérente, certains articles devraient alors préciser la procédure à suivre
en l'espèce dont nous essayerons de préciser le contenu.

Il est important, à l'entame, de préciser la procédure que suit la requête après son
renvoi par le tribunal administratif, la Cour d'appel ou la Chambre administrative de la
Cour suprême devant la Cour constitutionnelle. Précisément, réaffirmer l'obligation du
dépôt de la requête devant le secrétariat général de la Cour et éventuellement, les
formalités y relatives. Comme pour la procédure administrative contentieuse qui exige
tout recours préalable274avant qu'elle ne soit actionnée, le règlement intérieur suggéré
pour la procédure de suivi devant la Cour devrait également préciser et faire obligation
aux requérants d'une saisine préalable devant le premier juge.

274 Article 397 du CPCCAF: « Toute action ne peut être portée en justice si elle n'a été précédée d'un

Autre réforme majeure, est la saisine par la Cour constitutionnelle des membres de
l'exécutif à toute procédure de règlement de l'exception d'inconstitutionnalité dont elle
entend statuer. Ce qui n'est pas encore le cas à la lumière des procédures actuelles
menées par la Cour. L'exécutif devrait notamment se faire représenter par le Président
de la République ou du moins par ses représentants mandatés, le Premier ministre ou
le Secrétaire général du gouvernement, les présidents de l'Assemblée nationale et du
Sénat et nécessaire. Ces nouveaux acteurs joints à la procédure de l'exception devant
la Cour pourraient ainsi formulés des observations écrites et orales sur l'exception
d'autant plus que le texte juridique incriminé objet du recours est leur émanation. La
procédure d'instruction menée devant la Cour se trouve par cette possibilité être
enrichie par des acteurs majeurs et utiles. Toutefois, la participation des autorités
publiques à la procédure ne sera pas contraignante.

L'intérêt d'une ouverture de la procédure à d'autres acteurs justifiant d'un « intérêt

spécial275»,

comme

pour

cas

QPC

tient

fait

que l'exception : « aboutissant à une déclaration de conformité de la loi à la

Constitution ou à une censure de celle-ci, elle présente un intérêt qui dépasse celui
des seules parties au litige à l'occasion duquel il a été « posé » »276.

Des délais relatifs à la présentation des observations des autorités publiques au
soutien de leur moyen sont aussi à préciser. En cas d'inobservation desdits délais, ces
pièces déposées postérieurement ne seront pas versées à la procédure. Aussi, les
observations fournies par les autorités ne doivent avoir pour objet que de répondre à
celles formulées par les initiateurs de la procédure devant la Cour. On peut déduire de
cette proposition que le délai d'un (1) mois que fixe la loi aux parties pour saisir la Cour
après que le juge de fond à sursois à statuer, s'avère être court à ces nouvelles
conditions. Soit, il est loisible de prolonger les délais de saisine, soit encore, il est
nécessaire d'instituer deux (2) délais à raison d'un délai reconnu par les parties initiaux
au procès et d'un autre délai reconnu aux autorités publiques qui se greffent

275

Portail

Question

Prioritaire

Constitutionnalité,

« La

Question

prioritaire

incidemment à la procédure. Cette proposition est celle que propose par exemple Marc
GUILLAUME, Secrétaire général du Conseil constitutionnel en France277.

Une autre disposition s'assurera de mentionner l'accomplissement de tout acte de
procédure y relatif dans le registre du secrétariat général de la Cour. Ceci permet :
« d'assurer la tenue récapitulative de l'instruction »278.

A l'aune du tout numérique, le règlement se propose en outre de dématérialiser la
procédure de notification des avertissements et des convocations aux parties. Cela
vaut aussi pour les autres contentieux et procédures auxquels la Cour se prononce.
L'usage des mails est plus commode de nos jours sous réserve pour une partie qui
n'en dispose pas et à qui, le Secrétariat général devrait faire parvenir des notifications
à personne comme de façon traditionnelle. La transmission des documents de la
juridiction ordinaire à la Cour devrait également se faire par ce moyen pour des raisons
d'efficacité et de meilleur suivi de la procédure. Cette proposition fait d'ailleurs suite au
constat peu reluisant fait au niveau des juridictions ordinaires à propos des difficultés
liées à l'archivage des documents, décisions de justice et autres. Les parties
impliquées par la procédure pourraient aussi s'adresser des mémoires et des répliques
via le même moyen.

Presque commune aux procédures juridictionnelles, mais non prévue dans la
procédure en exception d'inconstitutionnalité devant le juge constitutionnel congolais,
est la possibilité expressément formulée pour un membre de la Cour de s'abstenir ou
d'être récusé au cours d'une instance. Il n'est pas exclu sous cet ongle de constater
qu'un membre de la Cour ait des accointances avec une partie au procès ou un conflit
d'intérêt qui peut constituer un obstacle sérieux au principe d'impartialité279qui doit
guider tout membre impliqué dans une procédure. Mais, les différentes lois
congolaises sont bien muettes à cette possibilité. D'où, il est nécessaire de reconnaitre
que lorsqu'une partie estime qu'un conflit d'intérêts peut empêcher à un membre de
juger impartialement, de donner à ce membre à travers une demande écrite, la

277 M.GUILLAUME, « Le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel

pour les questions prioritaires de constitutionnalité », in « Les petites affiches », n° 38 et « La gazette

279 En ce sens, selon l'article 32 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle du 9 janvier 2019 :

« Les membres de la Cour constitutionnelle ont pour obligation générale de s'abstenir de tout ce qui

possibilité de solliciter la récusation dudit membre. La demande doit tout naturellement
être motivée et bien justifiée.

Comme à l'hexagone, soulignons que : « le seul fait qu'un membre du Conseil
constitutionnel a participé dans ses fonctions antérieures à l'élaboration de la
disposition législative faisant l'objet de la question de constitutionnalité ne constitue
pas en lui-même une cause de récusation »280. La demande de récusation doit avoir
un caractère sérieux et non fantaisiste tendant soit à prolonger là aussi les délais de
la procédure ou vouloir régler un vieux compte personnel.

Les autres propositions sont communes à l'ensemble des autres procédures. Elles

sont relatives à la fonction décisive du Président de la Cour dans le déroulement de

l'instance jusqu'au délibéré. Les règles du déroulement des audiences, à la nature et
au caractère des décisions qui sont rendues par la Cour telles qu'elles sont
insusceptibles de tout recours etc.

Si, l'exception d'inconstitutionnalité invoquée à tout degré de juridiction est en soi une
initiative louable, il en ressort tout de même un besoin de réforme pour des besoins de
cohérence des ordres juridictionnels. Un système de « double filtre » peut être instauré
comme pour la « QPC » pour : « éviter tout débordement281» au niveau du prétoire du
juge constitutionnel et assuré « une coopération loyale entre les juges »282. On déduit,
une bonne coopération judiciaire entre ceux de l'ordre administratif et ceux de la Cour
constitutionnelle. Surtout, cela permettrait « d'approfondir le débat juridique »283.

De cette façon, le renvoi ne se ferait pas directement entre le juge du tribunal
administratif de n'importe quel ressort et la Cour constitutionnelle. A l'invocation de
l'exception d'inconstitutionnalité devant le premier juge, celui-ci devrait après une
première appréciation, transmettre l'exception devant la Chambre administrative de la
Cour suprême qui, au final, la transmet devant la Cour constitutionnelle. Il en sera
autant d'une exception soulevée en cours d'appel. L'appréciation en premier et dernier
ressort ne se fera que devant la chambre administrative de la Cour suprême.

280

Portail

Question

Prioritaire

Constitutionnalité,

« La

Question

prioritaire

281 J. GICQUEL et J.C. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit., p. 853.

Mais, les réformes ne peuvent pas qu'être d'ordre juridique, elles doivent aussi l'être à
caractère non juridique.

Section 2. Les réformes non-juridiques

S'il est vrai que l'exception d'inconstitutionnalité intéresse au premier chef des
justiciables, il quand même important que ce moyen soit en amont porté à la
connaissance de tout citoyen qui pourrait en faire usage à l'occasion d'un litige devant
une juridiction ordinaire ou même de façon large, à l'issue d'un contentieux électoral.
Selon la doctrine, des méthodes de réforme du droit sont « variables »284. Cela dépend

« des causes ou les raisons des réformes285», « ces causes peuvent être politiques

sociales, économiques, intellectuelles ou scientifiques »286. A tous les niveaux de la
société congolaise, la connaissance de l'exception d'inconstitutionnalité comme
moyen supplémentaire de défense des droits et libertés mérite d'être promu.
Principalement, nous retenons la promotion universitaire et judiciaire (Paragraphe 1)
et la promotion citoyenne (Paragraphe 2).

Paragraphe 1. La promotion universitaire et judiciaire

Deux principaux milieux méritent dans ce cas de figure d'être sensibilisés sur
l'exception d'inconstitutionnalité. Ces milieux, qui sont ceux des érudits, pourraient le
cas échéant enrichir le débat sur la problématique et y apportés des idées nouvelles.
Distinctement, nous étudierons l'intérêt de faire la promotion de l'E.D. dans le milieu
universitaire (A) et dans le milieu judiciaire (B).

A. La promotion universitaire

Le milieu universitaire est le premier milieu par excellence pour mettre en lumière
l'exception d'inconstitutionnalité, moyen efficace de protection de l'ordre juridique et
de protection des droits et des libertés. Les enseignements dispensés dans nombre
des établissements privés que publiques comme dans les différents établissements

de l'université Marien N'GOUABI sur la matière du droit constitutionnel se doivent de

mettre un accent particulier sur ce moyen. Cette culture juridique acquise très tôt par

les futurs praticiens du droit et potentiellement des justiciables, fera fonctionner au
mieux la procédure de l'E.D.

En France par exemple, pour une meilleure imprégnation de la « QPC », l'actuel
président du Conseil constitutionnel a nommé une ambassadrice dite « ambassadrice
de la QPC »287. Celle-ci a pour principale mission d': « aller à la rencontre des acteurs
de la QPC afin d'échanger sur leur expérience de cette procédure, et sur les
éventuelles difficultés qu'ils peuvent rencontrer dans son maniement et de recueillir

travaux à un horizon rapproché »288. L'intéressement des étudiants à la problématique
de l'E.D pourraient naturellement aboutir à des travaux de recherches lesquels
permettront à enrichir le débat et la connaissance juridique sur la question.

En raison de la complexité de la procédure de l'E.D., c'est tout un enseignement qu'il
faudrait inculquer aux apprenants dans les universités concernant la « remontée des
décisions289» vers la Cour constitutionnelle provenant des juridictions ordinaires.
C'est donc un véritable travail de pédagogie qu'il faudrait entreprendre à l'endroit des
universitaires, étudiants et enseignants pour mieux faire connaitre et comprendre
l'E.D. et les conséquences des décisions rendues par la Cour constitutionnelle. S'en
suit, une véritable acquisition des bases procédurales dont nous avions constaté un
égarement des justiciables et de certaines juridictions dans certaines affaires que nous
avons analysées et qui ont été transmises devant la Cour constitutionnelle.

A l'ajout des cours magistraux dans les amphithéâtres, des colloques universitaires
peuvent également être organisés à ces mêmes fins pédagogiques. Ceux-ci réuniront
des praticiens du droit de tout horizon comme les élèves magistrats, les magistrats,
les enseignants des universités, les étudiants et tout sachant. C'est dans la même
logique avec la tenue des congrès, ou des journées de conférences. Tous ces
événements permettront un partage des connaissances et des avancées significatives
en matière de recherche sur l'exception d'inconstitutionnalité et notamment, la
particularité des contentieux en cours devant les juridictions ordinaires qui peuvent
susciter l'invocation de ce moyen.

Pour paraphraser l'ambassadrice de la « QPC » nous dirons de ce moyen identique à
l'E.D. que : « c'est un formidable instrument de démocratie, qui a vocation à concerner
tous les citoyens, qui donne la possibilité de grands débats de société et garantit la

préservation de notre Etat de droit »290. A ce titre, l'université est sans nul doute en

raison du principe général de droit de la liberté des enseignants qui y prévaut, être le
lieu approprié pour susciter de véritables débats sur l'exception d'inconstitutionnalité.

L'apport du débat universitaire qui découlerait de la promotion de l'E.D. est d'autant
plus nécessaire que la seule religion qu'apporte le juge constitutionnel est insuffisante.
L'ouvre de la justice constitutionnelle en République du Congo est quelque fois jugé

Mais encore, le droit positif congolais est beaucoup plus enseigné dans les universités
sous le prisme du droit français. Peu sont des étudiants qui peuvent marquer les
différences de procédures lorsque celles-ci existent comme pour le cas entre la

« QPC » devant le Conseil constitutionnel et de l'E.D. devant la Cour constitutionnelle.

C'est de cette manière que cette promotion et pédagogie universitaire fera oeuvre utile.
Est aussi d'une grande utilité, la promotion dite judiciaire.

B. La promotion judiciaire

Eu égard des errements constatés à la lecture de quelques décisions de justice sur la
procédure de l'E.D. par les juges tant ordinaires que constitutionnel293, il parait
nécessaire de procéder à la vulgarisation de ce moyen de défense. Cette promotion

291 M. NGAMBE, La justice constitutionnelle en République du Congo, p. 111.

292 D.K KOKOROKO, « L'apport de la jurisprudence constitutionnelle africaine à la consolidation des

acquis démocratiques (les cas du Bénin, du Mali, du Sénégal et du Togo) », cité par M. NGAMBE, in

293 Décision n° 78/DCC/SVE/13 du 9 avril 2013 précitée sur le recours en inconstitutionnalité, par voie

d'exception, de l'article 172, alinéa premier de la loi n° 1-63 du 13 janvier 1963 portant code de

procédure pénale où le juge de la Chambre pénale de la Cour suprême qui renvoi le dossier devant la

Cour constitutionnelle : « a, simplement, constaté le dépôt, devant la Cour constitutionnelle, par maître

X, d'une requête en inconstitutionnalité de l'article 172 alinéa premier du code de procédure pénale

(...) ». La chambre pénale de la Cour pénale a ainsi omis on le constate, comme condition sine qua

non, de se prononcer sur la recevabilité de l'E.D. S'agit-il d'une simple omission ou d'une

méconnaissance de la procédure de la part de cette Haute juridiction ? Tout au moins, l'intérêt d'une

Quant au juge constitutionnel, il est étonnant de constater sa forme de déni de justice dans le refus de

motiver la décision ADD du 09/10/2019, Affaire X contre l'Etat congolais et la CRF précitée.

devrait explicitement être faite au niveau des élèves magistrats en formation
notamment à l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature dans les filières
magistrature et barreaux, elle doit aussi être portée devant les magistrats des Cours
et tribunaux à travers l'ensemble du pays, aux avocats et aux greffiers. Les initiatives
de formation peuvent être personnelles à la charge de tout acteur du secteur judiciaire.
Mais, la promotion dont il s'agit concerne davantage celle que devraient organiser les
pouvoirs publics à travers des séminaires, colloques, conférences et débats. Les juges
constitutionnels et ceux des tribunaux ordinaires devraient échanger dans cet élan
pour parvenir à un renforcement des capacités.

Qu'il s'agisse donc des formations initiales ou continues des praticiens du droit

d'inconstitutionnalité. De cette façon, la communication auprès des justiciables
connaîtra moins d'écueils. Ailleurs, pour des raisons pratiques, il est même mis sur
pied au niveau du « Conseil National des Barreaux, un guide sur la QPC »294. Ce guide
permet à ce titre aux avocats d'avoir une vue globale sur la « QPC », de connaitre son
champ d'application, la procédure à suivre devant la juridiction constitutionnelle, et à
mieux maitriser les méthodes de renvoi ou de filtrage.

Une telle initiative est d'une grande importance pour les magistrats, avocats et
greffiers congolais. La connaissance sur l'E.D. portée au niveau de ces acteurs
considérés comme maillons essentiel de la justice, permet comme avec les
universitaires, d'enrichir la matière et de permettre une meilleure appropriation de la
procédure dans l'intérêt des justiciables et du renforcement de l'Etat de droit.

De façon logique, l'utilité et la confiance que peuvent avoir les justiciables à recourir à
un moyen de défense, dépend surtout de la maîtrise dudit moyen par les acteurs du
pouvoir judiciaire. La promotion de l'E.D. dans ce corps professionnel enrichit des
débats, permettra par exemple, de lever la confusion sur le caractère exceptionnel ou
préjudiciel de ce moyen de défense entretenu par les justiciables. Un accent particulier
de la promotion est à mettre à l'actif de ceux à qui la loi donne le doit de représenter
les droits des justiciables que sont les avocats. Une observation objective nous permet
de constater que les conseils des justiciables ne sont souvent pas au fait du

mécanisme et de la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité où qu'ils en
confondent l'objet. Outre l'usage du dilatoire, comme le relève le Professeur HOLO :
« certains requérants n'hésitent pas à la soulever tantôt contre une procédure
judiciaire, tantôt contre une détention »295.

Se justifie dès ces instants, une véritable promotion citoyenne de l'exception

Paragraphe 2. La promotion citoyenne et médiatique

A la différence des praticiens de droit dont nous avons répertoriés que sont : les
étudiants en droit, les magistrats, avocats, membres de la Cour constitutionnelle, les
citoyens ou le congolais lambda n'est pas souvent au fait des moyens de protection
de ses droits et de ses libertés devant un juge ordinaire suite à un probable
contentieux. Pour combler ce manquement, il est important concernant l'exception
d'inconstitutionnalité que ce moyen soit promu au niveau de la société civile (A) et au
niveau médiatique (B)

A. Au niveau de la société civile

L'actuel période du « progrès constitutionnel296» en Afrique en général et au Congo
en particulier qui part de 1990 à nos jours, a fait émerger plusieurs acteurs sur les
scènes politiques et sociales. Ces acteurs jouent un rôle important dans la
consolidation de l'Etat de droit et doivent être prise en compte dans le processus de
promotion de l'E.D.

Considérée de différente manière, la société civile peut se « distinguer tantôt de l'Etat
de droit, tantôt du marché, de l'église ou encore de la société militaire »297. Comme au
Congo selon la nature des activités : « la notion est souvent employée pour signifier
un lieu de contestations ou d'oppositions »298. Les activités de la société civile ont
toujours été considérées comme étant subversives pour les régimes au pouvoir
débouchant parfois à une véritable conflictualité avec l'Etat. Ce dernier ayant une

295 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op.cit., p. 107.

296

M.N

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p. 55.

297 G. PIROTTE, La notion de société civile, Paris, La découverte, 2018, p. 4.

mauvaise appréciation de la dénonciation des violations des droits et des libertés

Néanmoins, au-delà de toute considération, la société civile : « représente un acteur

indépendant de nos institutions étatiques qui (...) questionne la mise en oeuvre des
« droits » et « libertés » garantis par la Constitution »299. Au regard de la définition
proposée, on peut donc loger dans le vocable société civile au Congo : les associations
de défense des droits de l'homme, les regroupements de défense et de protection de
l'environnement, des confessions religieuses dont certaines activités ont des relents
politiques, des mouvements citoyens. Certaines de ses entités ont même un ancrage
constitutionnel300. Plus spécifiquement, l'article 238 de la Constitution dispose
que : « Il est institué un Conseil consultatif de la société civile et des organisations non
gouvernementales chargé d'émettre des avis sur les questions liées à la participation
des citoyens à la vie de la Nation en vue de la promotion des droits et libertés des
citoyens et des valeurs républicaines ».

C'est dans ce sens que nous pouvons d'ailleurs dire avec le Professeur Adama
KPODAR au sujet de la promotion de l'exception d'inconstitutionnalité au niveau de la
société civile que : ce but participe à «la culture démocratique par l'éducation »301.
MILACIC Slododan, renchérit qu': « Au-delà du juridique et du politique même, c'est la
culture qui est la meilleure garantie de la bonne application des valeurs et des
principes. La culture comme système de valeurs bien assimilées, induisant les
attitudes et les comportements conformes aux exigences des règles juridiques et
politiques »302. C'est à l'évidence un véritable travaille culturel que d'inculquer aux

299

ROSSIGNEUX,

« La

participation

société

civile

contentieux

constitutionnel

300 Les articles 227 à 239, qui instituent le Conseil national du dialogue ; le Conseil consultatif des sages

et des notabilités traditionnelles, le Conseil consultatif de la société civile et des organisations non

gouvernementales, le conseil consultatif de la femme, le Conseil consultatif des personnes vivant avec

301 A. KPODAR, « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone », in La

constitution béninoise du 11 décembre 1990. Un modèle pour l'Afrique ? Mélanges en l'honneur de

302 S. MILACIC, « La démocratie politique éclipsée par l'Etat de droit », in Illessy (I) (dir.), Constitutional

Consequences of the EU Memberships, Université de Pécs, Faculté de Droit, 2005, p. 241, cité par A.

KPODAR, « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone » op.cit., p.

La protection des droits et des libertés tout comme de la préservation de l'ordre
juridique est une préoccupation qui dépasse les seules sphères des universités et des
prétoires des juges. Les différentes associations de défense des droits de l'homme
s'illustrent parfaitement sur la scène sociale du pays dans la protection des droits et
des libertés des citoyens. Dans la pratique, les citoyens ne manquent pas de recourir
à leur service lorsqu'ils sont tantôt confrontés à l'arbitraire des agents publics. C'est
par exemple le cas du travail que mène l'Observatoire Congolais des Droits de
l'Homme (OCDH) dans la défense des droits ces citoyens. La promotion doit aussi
intégrer d'autres groupements de masse qui peuvent faire une promotion utile de la
procédure de l'exception d'inconstitutionnalité. Ces entités de la société civile sont, on
ne peut le contester, de puissants et influents relais dans la société.

D'abord portée à la connaissance de ces acteurs de la société civile à travers des

d'inconstitutionnalité pourrait ensuite être transmise à travers des rencontres
citoyennes à toutes les couches de la société comme les écoles et autres. Cette
démarche importante participe bien utilement à la consolidation de l'Etat de droit et
lutte contre l'acculturation juridique des citoyens. Les procédures et le langage
juridique étant évidemment très savants pour les citoyens qui souvent ne sont pas à
mesure de faire valoir la défense de leurs droits et libertés garantis par la Constitution
lorsqu'ils sont violés.

La promotion citoyenne permet surtout de faire pénétrer la compréhension de
l'exception d'inconstitutionnalité à des niveaux profonds de la société par l'usage des
langues nationales ou ethniques qui sont mieux comprises par la population même si
le type du contentieux qui sous-tend notre recherche à savoir la procédure
administrative contentieuse, est qualifié d'un contentieux des privilégiés. Une
qualification qui pourrait exclure le congolais moyen alors qu'il n'en est pas forcément
le cas. Les citoyens congolais dans leur vaste diversité se retrouvent souvent en
contentieux devant les juridictions administratives avec l'Etat à travers ces différentes

entités. Et souvent, pour des raisons justes, l'Etat perd nombreux de ces procès face
aux administrés et cela suscite l'ire du politique303.

De ce fait, la promotion citoyenne doit prendre en compte des moyens de
sensibilisation de masse des citoyens.

B. Au niveau médiatique

A l'ère du tout numérique, il est important de recourir à des moyens médiatiques pour

d'inconstitutionnalité. L'adhésion de la population sera assurément enthousiaste parce
qu'il s'agit là d'un moyen de défense supplémentaire penser par le constituant rien
qu'à leur avantage. Pourrait intégrer la panoplie des moyens à utiliser, les médias

traditionnels comme les chaines de radio et de télévision mais aussi et surtout les

nouvelles technologies de l'information et de la communication. Les communications
à travers des pages des réseaux sociaux sont très importantes de nos jours pour
toucher principalement la couche juvénile de la population très active sur ce moyen de
communication et d'information. Le « Conseil constitutionnel » a par exemple en
France, ouvert à travers son site internet un portail sur la « QPC » pour rendre plus

constitutionnalité304. Cet intérêt sur cette question contrairement à l'exception
d'inconstitutionnalité au Congo a suscité beaucoup d'analyses et d'études de la part
des chercheurs universitaires et de tout autre praticien du droit.

L'usage des outils médiatiques n'est pas éloigné de l'idée de la publicité des débats à
l'effet de sensibiliser le public sur l'activité judiciaire du pays ou des tribunaux. On
pense par exemple dans ce sens que : « La transmission en direct, grâce à la
télévision ou à internet, des décisions des tribunaux comporte des implications quant
à la publicité donnée au processus de mise en oeuvre du pouvoir judiciaire »305. De
même que des émissions spéciales sur les moyens de défense des justiciables dont
l'E.D, peuvent être diffusées à l'endroit des citoyens.

303 D. SASSOU N'GUESSO, Président de la République, discours prononcé à l'occasion de la rentrée

305 M. SETTE LOPES, « Communiquer le droit : le média et le message », in Les cahiers de droit,

De toute évidence, il est impensable de nos jours de promotion le droit ou la protection
des droits et des libertés des citoyens sans recourir aux moyens médiatiques tels qu'ils
soient. La culture livresque juridique étant l'apanage d'une frange de la population. A
juste titre, il est établi que : « La communication, les médias, les réseaux sociaux et la

justice sont des domaines étroitement liés qui ont un impact significatif sur la
société306». Et que : « les médias peuvent influencer l'opinion publique307». A force
de diffusion des émissions à l'initiative des pouvoirs publiques faisant intervenir tous
les praticiens de la science juridique, l'exception d'inconstitutionnalité intégrera
parfaitement la conscience citoyenne congolaise collective. Pour paraphraser
Théodore HOLO, nous pouvons dire que la promotion citoyenne de l'E.D. à travers les
médias, permet surtout « d'améliorer les prestations308» des juridictions.

CONCLUSION DU CHAPITRE II

L'exception d'inconstitutionnalité mérite de couvrir une large proportion d'actes dont
les autorités administratives et/politiques en sont auteurs. Conséquemment, cela
implique une plus large ouverture du prétoire du juge constitutionnel et l'adaptation de
sa compétence matérielle à celle de la procédure administrative contentieuse. La
protection garantie de l'ordre constitutionnel, des droits et libertés des citoyens en
dépend. D'autres réformes nécessaires à caractère promotionnel juridique et non
juridique à l'endroit des citoyens sont aussi souhaitées. Elles seraient l'oeuvre de
l'ensemble des organes, qui, au nom de l'Etat, exercent l'action judiciaire à travers

306 Actes de la sixième édition du colloque ComSymbol sur la communication, les médias, les réseaux

sociaux et la justice, mars 2023, Université des Lettres et des Sciences Humaines de l'Université

308 T. HOLO, « La portée de l'action médiatique des Cours constitutionnelles », in ACCPUF, Bul n° 11,

CONCLUSION

En conclusion, la protection des droits et des libertés et/ou la préservation de l'ordre
constitutionnel en République du Congo se trouve à n'en point douter renforcer grâce
à l'institutionnalisation de l'exception d'inconstitutionnalité. Sur ce point, autant que le
moins, c'est un progrès significatif dans le processus de protection des droits et des
libertés des citoyens. Dans le même registre, on peut faire l'observation selon
laquelle : « ce progrès dans la protection des Droits de l'Homme et des libertés qui
n'est même pas encore acquis dans toutes les démocraties occidentales, constitue
sans doute une avancée les plus importantes »309.

Dans cet élan, le procès administratif étant un moyen efficace pour lutter contre
l'arbitraire des gouvernants intègre parfaitement dans le champ de compétence
matériel du juge administratif, de nouveaux moyens nécessaires à la préservation de
l'ordre public. Sans le formaliser, le juge administratif congolais assure désormais des
fonctions du juge constitutionnel par l'appréciation dont il se fait en premier de la
recevabilité ou non d'une exception invoquée devant lui par le justiciable. A la seule

différence qu'il n'est pas « censeur de la loi »310. Comme le dit habilement Arnaud

Blusseau : « le respect de la Constitution ne peut reposer uniquement sur la juridiction
constitutionnel »311. Toutefois, cette fonction en République du Congo est modérée
par l'absence d'un mécanisme d'auto-saisine et de saisine d'office sur la question par
le juge administratif. Celui-ci, se borne à apprécier le caractère inconstitutionnel de la
disposition d'un traité ou d'une loi à la seule initiative du requérant.

Autrefois inexistant dans l'arsenal juridique congolais, l'exception d'inconstitutionnalité
fait naître de nouveaux espoirs aux justiciables congolais opposés dans les litiges avec
l'Etat ou même, entre personne publique pour obtenir gain de cause. Concrètement,
même si cela n'est pas encore arrivé, l'exception d'inconstitutionnalité peut être
déterminant pour le cours d'une instance et faire gagner le procès à un requérant. A
défaut, d'assujettir les actes formels de l'instance au respect de la norme suprême.

Désormais, à l'égal du juge administratif, « dans l'exercice de sa mission, le juge
constitutionnel, d'ailleurs fort sollicité, semble prendre en compte cette volonté
populaire de ne plus laisser les dirigeants politiques ramer à contre-courant de ce vent

309 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op. cit., p.38.

310 A. BLUSSEAU, « L'application par le juge administratif des décisions d'inconstitutionnalité rendues

de liberté qui souffle partout aujourd'hui, faisant parfois montre d'une grande
audace »312. En effet, la question de la protection des droits et des libertés des
justiciables est aujourd'hui une problématique transversale à l'ensemble des
juridictions du pays. Chacune d'entre-elle pour ce qui la concerne, dans les procédures
où elle est saisie, veille au respect de la hiérarchie des normes. D'où, il est constaté
sous d'autres cieux, « l'ampleur pris par la jurisprudence constitutionnelle en matière
administrative313», constat mitigé au Congo.

Mais, près de quarante (40) ans après la constitutionnalisation de l'exception
d'inconstitutionnalité, son bilan est plus que mitigé au regard de ses résultats. Le
contentieux administratif demeure surtout le parent pauvre des juridictions nationales
pourvues en jurisprudence en inconstitutionnalité des lois ou des traités. Un constat
en trompe-l'oeil qui pourrait faire croire à la nature inattaquable des lois et traités au
Congo. Alors que la réalité est toute autre.

La justice constitutionnelle congolaise paraît en effet bien inadaptée au contentieux
administratif congolais. Des matières essentielles de ce dernier type de contentieux
échappe au contrôle du juge constitutionnel lequel en raison de sa compétence
d'attribution est impuissant dans ce cadre à « veiller à l'unité de la Constitution »314.
Ce qui justifie sans doute le constat du désintéressement des justiciables à invoquer
dans les affaires qui les concerne, l'exception d'inconstitutionnalité. Au manque
d'audace du juge constitutionnel congolais, il paraît très fondé dans ce cadre de
s'inspirer des modèles béninois et gabonais sus proposés.

La protection des droits, des libertés et de l'ordre juridique national à travers la
procédure de l'exception d'inconstitutionnalité, oeuvre de la justice constitutionnelle,
« demeure une oeuvre susceptible d'amélioration »315. Cette amélioration consisterait
avant tout à intégrer dans le champ d'attribution du juge constitutionnel l'ensemble des
actes pris par les gouvernants de sorte, comme le dit André HAURIOU, à

312 C. KEUTCHA TCHAPNGA, « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? »,

314 A. BLUSSEAU, « L'application par le juge administratif des décisions d'inconstitutionnalité rendues

315 M. NGAMBE, La justice constitutionnelle en République du Congo, op. cit., p. 111.

« constitutionnaliser le pouvoir »316. C'est-à-dire : « le soumettre à des règles précises,
et plus particulièrement mettre au point des mécanismes de représentation politique,
établir auprès des gouvernements des censures qui seront qualifiés pour dialoguer
avec ceux-là »317. Le modèle de justice constitutionnel congolais gagnerait en cette
réforme à soumettre l'ensemble des gouvernants au respect de la Constitution. Alors,

sera

fondé

dire

que

« la

justice

constitutionnelle

(est)

loin

d'être

De même, il est important d'intégrer dans la conscience citoyenne congolaise une
« culture juridictionnelle319» à même de promouvoir les moyens de défense que soit
le constituant, soit le législateur adopte au bénéfice des administrés. La quasi
inexistence des jurisprudences sur l'exception d'inconstitutionnalité soulevée devant
le juge administratif témoigne utilement de ce besoin. Car, le contrôle par exception
des lois et des traités à l'occasion d'un litige fait émerger une complexité de la
procédure dont les citoyens, à charge des pouvoirs publics, devraient se mettre au fait.

d'inconstitutionnalité qui peine à gagner comme moyen de défense les prétoires du
juge administratif et du juge constitutionnel. Constat qui fait établir de manière claire
que : « le mécanisme reste peu connu et, surtout, ne s'est pas fait remarquer par sa
vitalité »321. En ce sens, même dans les rares occasions en matière pénale ou civile
où elle a été invoquée, le constat ne relève aucune « jurisprudence novatrice et

révolutionnaire322» de nature à susciter un recours récurrent ou maitrisé des

justiciables en exception d'inconstitutionnalité. Les justiciables, mais aussi sans jeter
l'anathème, les juridictions congolaises n'ont manifestement pas encore saisi l'intérêt
de l'exception d'inconstitutionnalité.

316 A. HAURIOU, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 1970, 4e éd., p. 73, Cité

par T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op. cit., p. 101.

319 D. DE BECHILLON, « Elargir la saisine du Conseil constitutionnel », op.cit., p. 108.

320 A. BLUSSEAU, « L'application par le juge administratif des décisions d'inconstitutionnalité rendues

321 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op.cit., p. 39.

322 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op. cit., p.111.

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B. THESES ET MEMOIRES

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III. TEXTES JURIDIQUES

· Loi n° 51-83 du 21 avril 1983 portant code de procédure Civile, Commerciale,

· La loi n°22-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire en

· Loi n° 17-99 du 5 avril 1999 modifiant certaines dispositions de la loi n°25-92 du 20

· Loi n°19-99 du 15 août 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la

· Loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 portant organisation et fonctionnement de

la Cour constitutionnelle telle que modifiée et complétée par la loi organique n°57-

· Décret n° 2018-479 du 26 décembre 2018 portant attributions, organisation et

fonctionnement du Secrétariat général de la Cour constitutionnelle en République

· Règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour

les questions prioritaires de constitutionnalité, modifié par les décisions du Conseil

IV. JURISPRUDENCE

A. ADMINISTRATIVES

B. CONSTITUTIONNELLES

inconstitutionnalité, par voie d'exception, de l'article 172, alinéa premier de la loi n°

· Décision n° 2010-117 ORGA du 04 février 2010 portant règlement intérieur sur la

procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de

l'exception d'inconstitutionnalité devant le tribunal administratif de Brazzaville ;

· Décision n° 001/DCC/SVE/05 du 02 août 2005, sur l'exception d'inconstitutionnalité

· Décision n°078/DCC/SVA/12 du 09 avril 2013 sur le recours en inconstitutionnalité

de l'article 172, alinéa 1erde la loi n° 1-63 du 13 janvier 1963 portant code de

inconstitutionnalité de l'article 482 du code de Procédure Civile, Commerciale,

· Décision n°3/DCC/SVA/06 du 02 mai 2006 sur le recours en contestation de la

forme de l'acte portant reconnaissance du statut des réfugiés en République du

inconstitutionnalité des articles 121, 128, 135 et 136 de la loi n°073/84 du 17

· Décision n°5/DCC/SVA 04 du 19 novembre 2004, sur le recours en contestation

· Décision n° 8/DCC/SVE/04 du 26 novembre 2004 sur le recours pour violation de

l'article 141 de la Constitution ; Décision n° 001/DCC/SVE/ du 02 août 2005 sur

Décision

n°002/DCC/RVA/14

octobre

2014,

sur

recours

inconstitutionnalité

décret

n°2014-458

septembre

2014

portant

convocation du collège électoral pour l'élection des sénateurs dans certains

· Décision n° 85-197 DC du 23 août 1985, Loi sur l'évolution de la Nouvelle-

C. CIVILE

· Cass. Civ. 2e; 9mars 2011, n° 10-24430 ; Cass. Crim, 1ermars 2011, n° 10-87245.

V. DOCUMENTS ET DIVERS

· CERDA-GUZMAN (C), Cours de droit constitutionnel et des institutions de la Vè

· GICQUEL (J), discours sur : « L'Etat de droit dans la Constitution », accordé à

Président de la République à l'occasion de la rentrée judiciaire de la Cour suprême

· SAUVE (J.M), Le juge administratif et les droits fondamentaux, premiers entretiens

du contentieux, Discours prononcé à l'occasion du colloque du cycle des Entretiens

du contentieux, section contentieux et section du rapport et des études du Conseil

VI. SITES INTERNET

INTRODUCTION.........................................................................................................1

CHAPITRE I. L'INVOCATION DE L'EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE

Section 1. Les acteurs...............................................................................................16

Paragraphe 1. Les parties au procès administratif ...................................................16

B.L'intervenant volontaire..........................................................................................20

A.Avant la mise en délibéré.......................................................................................22

Section 2. L'examen de la recevabilité par le juge administratif ................................26

A.Le contrôle de la qualité des parties et d'intervenants ...........................................27

Paragraphe 2. La décision de recevabilité et ses effets ............................................31

CHAPITRE II. LE REGLEMENT DE L'EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE

Section 1. La saisine de la Cour constitutionnelle .....................................................37

Paragraphe 1. Les préalables ...................................................................................37

CHAPITRE I. LE BILAN MITIGE ..............................................................................59

Section 1. La pauvreté jurisprudentielle ....................................................................60

Paragraphe 2. La protection limitée de l'Etat de droit et des droits et libertés des

A.La protection limitée de l'Etat de droit ....................................................................66

Section 2. Les causes de la pauvreté jurisprudentielle..............................................71

A.La méconnaissance du fondement juridique de l'exception d'inconstitutionnalité et

A.Une procédure limitée aux lois et traités ................................................................76

CHAPITRE II. LES REFORMES SOUHAITEES.......................................................81

Section 1. Les réformes d'ordre juridique..................................................................82

Paragraphe 1. L'élargissement du domaine de compétence du juge constitutionnel 82

B.L'élargissement aux arrêtés et aux circulaires impératives....................................85

B.Le contenu de la réforme .......................................................................................89

Paragraphe 1. La promotion universitaire et judiciaire ..............................................93

B.La promotion judiciaire...........................................................................................95

A.Au niveau de la société civile.................................................................................97

CONCLUSION ........................................................................................................102

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................................106

RESUME

Dans le but de renforcer la protection des droits et des
libertés des citoyens, de préserver l'ordre juridique
national, le constituant congolais à penser, à l'aune

renforcer l'oeuvre de la justice constitutionnelle. La
saisine par voie d'exception invoquée devant le juge
administratif participe favorablement à cet idéal. L'idéal d'une justice
congolaise plus attentive et plus respectueuse de la protection des droits
et des libertés des justiciables. En témoigne, des recours intentés par
ceux-ci à l'effet de faire prévaloir leur moyen de défense garantit par la
norme suprême. Fort malheureusement, la réalité contraste encore avec
la volonté du constituant originaire. La réforme ayant laissé un gout
d'inachevé, délaissant au passage des pans entiers du contentieux

d'inconstitutionnalité une oeuvre utile. D'où, l'intérêt d'y apporter des
réformes significatives.

Mots clés. Exception d'inconstitutionnalité, juge administratif,
protection des droits et libertés, préservation de l'ordre juridique.

ABSTRACT

In order to strengthen the protection of the rights and freedoms of citizens
and to preserve the national legal order, the congolese constituent to think,
in the light of the renewal of african constitutionalism, strengthen the work
of constitutional justice. The referral by way of exception invoqued before
the administrative judge participates favorably in this ideal.The ideal of a
congolese justice more attentive and more respectful of the protection of
the rights and freedoms of litigants. As evidenced by the remedies brought
by them to ensure that their defence guaranteed by the supreme standard
prevails. Unfortunately, reality still contrasts with the will of the original
constituent. The reform having left a taste of unfinished, leaving the
passage of entire sections of administrative litigation, however, necessary
to make the exception of unconstutionality a useful work. Hense, the
interest of making significant reforms.

Keywords : The exception of unconstutionality, administrative judge,
protection of rights and freedoms, preservation of the legal order.

RESUME

Dans le but de renforcer la protection des droits et des
libertés des citoyens, de préserver l'ordre juridique
national, le constituant congolais à penser, à l'aune du
renouveau du constitutionnalisme africain, renforcer
l'oeuvre de la justice constitutionnelle. La saisine par
voie d'exception invoquée devant le juge administratif
participe favorablement à cet idéal. L'idéal d'une justice congolaise plus
attentive et plus respectueuse de la protection des droits et des libertés des
justiciables. En témoigne, des recours intentés par ceux-ci à l'effet de faire
prévaloir leur moyen de défense garantit par la norme suprême. Fort
malheureusement, la réalité contraste encore avec la volonté du constituant
originaire. La réforme ayant laissé un gout d'inachevé, délaissant au
passage des pans entiers du contentieux administratif pour autant,
nécessaire à faire de l'exception d'inconstitutionnalité une oeuvre utile.
D'où, l'intérêt d'y apporter des réformes significatives.

ABSTRACT

Keywords : The exception of unconstutionality, administrative judge,
protection of rights and freedoms, preservation of the legal order.

L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

TITRE

INTRODUCTION.........................................................................................................1

CHAPITRE I. L'INVOCATION DE L'EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE

Section 1. Les acteurs...............................................................................................16

CHAPITRE II. LE REGLEMENT DE L'EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE

Section 1. La saisine de la Cour constitutionnelle .....................................................37

CHAPITRE I. LE BILAN MITIGE ..............................................................................59

Section 1. La pauvreté jurisprudentielle ....................................................................60

CHAPITRE II. LES REFORMES SOUHAITEES.......................................................81

Section 1. Les réformes d'ordre juridique..................................................................82

Section 2. Les réformes non-juridiques.....................................................................93

CONCLUSION ........................................................................................................102

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................................106

INTRODUCTION

A. L'exception d'inconstitutionnalité

B. Le juge administratif

A. Pendant la période du monopartisme

B. Pendant la période du renouveau démocratique

A. L'intérêt théorique

B. L'intérêt pratique

A. L'échantillonnage

B. Les instruments d'analyse

CHAPITRE I.

Section 1. Les acteurs

Paragraphe 1. Les parties au procès administratif

A. Les différentes parties

B. L'intervenant volontaire

Paragraphe 2. Le moment et les modalités de l'invocation

A. Avant la mise en délibéré

B. Dans les conclusions respectives

Section 2. L'examen de la recevabilité par le juge administratif

Paragraphe 1. La vérification des conditions relatives au

A. Le contrôle de la qualité des parties et d'intervenants

B. Le respect du moment et des modalités

Paragraphe 2. La décision de recevabilité et ses effets

A. Le sursis à statuer

B. Le renvoi de l'affaire et des parties devant la Cour

CONCLUSION DU CHAPITRE I

CHAPITRE II.

Section 1. La saisine de la Cour constitutionnelle

Paragraphe 1. Les préalables

A. La constitution du dossier et la question des délais

B. La transmission du dossier au Secrétariat général de la Cour

Paragraphe 2. La procédure de saisine de la Cour constitutionnelle

A. Les normes contrôlables

B. La requête et les conditions de recevabilités

Section 2. L'instance et le jugement

Paragraphe 1. L'instance

A. L'enregistrement de la requête

B. L'instruction de l'affaire

Paragraphe 2. Le jugement

A. La tenue de l'audience

B. La délibération et le prononcé de la décision

CONCLUSION DU CHAPITRE II

CHAPITRE I.

Section 1. La pauvreté jurisprudentielle

Paragraphe 1. Le défaut de décisions en matière d'exception

A. Devant le juge administratif

B. Devant le juge constitutionnel

A. La protection limitée de l'Etat de droit

B. La protection limitée des droits et libertés fondamentaux

Section 2. Les causes de la pauvreté jurisprudentielle

Paragraphe 1. La méconnaissance de la procédure de l'exception

B. Le non-respect des délais de saisine du juge constitutionnel

A. Une procédure limitée aux lois et traités

B. L'exclusion des actes réglementaires

CONCLUSION DU CHAPITRE I

CHAPITRE II.

Section 1. Les réformes d'ordre juridique

Paragraphe 1. L'élargissement du domaine de compétence du juge

A. L'élargissement aux décrets

B. L'élargissement aux arrêtés et aux circulaires impératives

A. L'intérêt de la réforme

B. Le contenu de la réforme

Section 2. Les réformes non-juridiques

Paragraphe 1. La promotion universitaire et judiciaire

A. La promotion universitaire

B. La promotion judiciaire

Paragraphe 2. La promotion citoyenne et médiatique