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Le contrôle des armes légères et de petit calibre en afrique de l'ouest

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par Salamane YAMEOGO
Institut de Hautes Etudes Internationales et du Dévelppement (IHEID) - Master en Etudes du Développement 2009
Dans la categorie: Droit et Sciences Politiques > Relations Internationales
  

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PERTINENCE

Le système CEDEAO de contrôle des ALPC est une politique publique et, comme telle, elle mérite d'être évaluer après la mise sur pied de nombreux programmes. Cette évaluation touche aussi bien à sa cohérence ; laquelle cohérence sera évaluée d'une part sous le plan normatif (§I) et, d'autre part sous le plan institutionnel (§II). Il sera examiné ici en dernier ressort la pertinence du système (§III).

§I : LA COHERENCE SOUS L'ANGLE DES MOYENS NORMATIFS

D'emblée, il sied de clarifier les concepts et le cadre d'application du critère de cohérence. Pour ce faire, le critère de cohérence s'intéresse à la conception et à la mise en oeuvre d'une politique publique. Il s'agit de savoir si les différents objectifs sont cohérents entre eux et si également les moyens juridiques et institutionnels (humains et financiers) mis en place sont adaptés à ces objectifs. Ainsi, il est question d'analyser les orientations stratégiques CEDEAO de contrôle des ALPC par rapport aux finalités. Par exemple, les actions du PCASED, et aujourd'hui, de l'ECOSAP ont-elles été mises en place de façon complémentaires et cohérentes avec les autres dispositifs tels que les Commissions Nationales ? De même, est-ce que les normes communautaires sont en corrélation avec les normes nationales ? Il sera successivement examiné d'abord la cohérence des objectifs entre eux, ensuite l'adaptation des moyens juridiques avec les objectifs fixés et enfin l'adéquation entre les moyens institutionnels (humains financiers) avec les objectifs arrêtés. Relativement à la cohérence entre les objectifs, il convient de noter que du moratoire à la Convention, les objectifs paraissent adaptés au problème des ALPC. L'article 2 de la Convention dispose que : « 1. Prévenir et combattre l'accumulation excessive et déstabilisatrice des armes légères et de petit calibre dans l'espace CEDEAO ; 2. Pérenniser la lutte pour le contrôle des armes légères et de petit calibre dans la CEDEAO ; 3. Consolider les acquis du Moratoire sur l'importation, l'exportation et la fabrication des armes légères et de son Code de conduite ; 4. Promouvoir la confiance entre les Etats Membres grâce à une action concertée et transparente dans le contrôle des armes légères et de petit calibre dans la CEDEAO ; 5. Renforcer les capacités institutionnelles et opérationnelles du Secrétariat exécutif de la CEDEAO et des Etats Membres dans la lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre, de leurs munitions et autres matériels connexes ; 6. Promouvoir l'échange d'informations et la coopération entre les Etats Membres ». Les objectifs de l'ECOSAP ne sont pas non plus en décalage avec ceux du PCASED, du Code de Code de Conduite et de la Convention. L'ancêtre de l'ECOSAP comporte plusieurs domaines d'activités dont: le développement d'une culture de paix ; la formation des forces armées et de sécurité. Quant au Code de Conduite, on retient quelques objectifs comme : favoriser l'échange d'informations ; la certification des exemptions ; la délivrance des certificats de possession d'armes pour les visiteurs dans la zone d'application du moratoire (articles 6 à 10 du code) ; la coopération intra et inter-étatique ; le renforcement des contrôles aux frontières ; la collecte et la destruction des excédents d'armes (article 11 à 13). ECOSAP a pour objectif fondamental de contribuer au renforcement des capacités des acteurs étatiques dans leurs approches et leurs stratégies de lutte contre le foisonnement des ALPC. ECOSAP apporte également son soutien technique aux programmes de lutte. Au regard du problème, les objectifs lui conviennent. Au niveau d'autres régions, les textes de l'Union Européenne, les Protocole de Nairobi et de la SADC, fixent les objectifs similaires. Il en de même au niveau onusien.

Cette précision étant faite, la question fondamentale est l'établissement des moyens normatifs en rapport avec les objectifs. En effet, vu que le micro-désarmement concret s'effectue au sein des Etats membres notamment sur le terrain, il est important de mettre en parallèle les normes communautaires et les législations nationales. Cette comparaison mettra en exergue les convergences et les divergences normatives. Les législations nationales de quatre pays seront autopsiées. Ce sont le Burkina Faso, le Mali, le Niger et le Sénégal. Ce choix tient au faite que les études actuelles de terrain sur l'harmonisation des législations nationales ont concerné ces quatre Etats. Aucune recherche n'a été faite dans les quatorze autres Etats CEDEAO. Aussi, une remarque qui ne reste pas insensible est que les législations des pays comme le Ghana, le Liberia, le Nigeria, la Guinée Bissau, le Cap Vert sont très peu connues. Les autres Etats comme, le Benin la Côte d'Ivoire, la Gambie, la Guinée, le Togo ne sont pas différents de ces derniers. Pour ces quatre Etats, un dénominateur commun historique les lie. Ex-colonies françaises, ils ont été tous régis par des textes communs avant les indépendances. Les textes de l'Afrique Occidentale Française (AOF) sont assez épars. Ce sont notamment : Le décret du 4 avril 1925 fixant le régime des armes et munitions en AOF, modifié par les décrets du 16 juin 1931 et du 8 octobre 1938 ; le décret du 25 mai 1912 interdisant le port d'armes offensives secrètes ou cachées (les armes offensives secrètes et cachées concernaient les armes blanches traditionnelles des autochtones) autres que les armes à feu dans toute l'étendue de l'AOF ; le décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions ; le décret du 19 novembre 1947 portant interdiction de la fabrication des armes perfectionnées et des armes de traite (les armes de traite étaient les fusils à pierre et fusils à piston) en AOF ; l'arrêté général du 20 avril 1957 fixant pour chaque territoire de la fédération, un contingent annuel d'importation d'armes de chasse.

Après les indépendances, une panoplie de textes législatifs et règlementaires ont été adoptés. Toutefois, aucun Etat ouest-africain (aussi bien ceux en dehors des quatre ici concerné que ces derniers) n'a encore une législation taillée à la mesure des textes CEDEAO. Les recommandations d'harmonisation des législations sont pour l'heure au placard au profit des discours et les déclarations de bonnes intentions. Sans doute avec raison : par exemple en Côte, l'issue incertaine du processus de paix conduit les acteurs, surtout les autorités gouvernementales à observer la prudence et la méfiance. Ce qui est certain, c'est que personne ne veut prendre des initiatives pour un contrôle des ALPC au risque de se lier par des règles qu'on a soit prises. De même au Nigéria, en raison des rebellions à répétition, ni les autorités des Etats fédérés ni celles de l'Etat central ne veulent s'engager dans l'adoption de mesures contraignantes pour contrôler les flux des ALPC. On préfère peut-être laisser des brèches afin d'éventuels approvisionnements en ALPC. Il y a un manque de confiance aussi bien entre les acteurs étatiques des différents pays membres CEDEAO mais également entre les groupes rebelles et les acteurs non étatiques en général et les autorités des Etats CEDEAO. Du reste, il existe un ensemble de textes législatifs et réglementaires propres à chaque Etat. Lesquels textes ont des domaines d'application, des classifications des armes et des principes directeurs peu convergents. Et lorsque ces différentes sont mises en rapport avec les textes CEDEAO, les clashs sont clairs.

Une analyse comparative est nécessaire car de multiples incohérences existent sur les activités de commerce et d'entreposage des armes, les questions de marquage, de courtage, de traçage, de la gestion des stocks et des sanctions en cas de violation des normes. Ces différences sont d'une part entre les dispositions des textes communautaires et les pays et d'autre part, entre les pays pris séparément. Cependant, il sera étudié quelques points saillants : la classification des armes, les principes directeurs, les conditions d'acquisition, d'exportation, d'importation, de cession, de transfert et de détention.

S'agissant de la classification des armes, il y a une différence éclatante au sein des législations des quatre pays. L'éclatante divergence existe entre celles-ci et les termes retenus par les textes communautaires. Au Burkina Faso, c'est le terme d'arme à feu qui est retenu. Ainsi, aux termes de l'article 4 du Décret n°2001-268 portant régime des armes et munitions civiles au Burkina Faso « une arme à feu est toute arme d'épaule ou de poing, perfectionnée ou non, capable d'employer la force explosive de la poudre. Une arme d'épaule civile est une arme à feu que l'on épaule pour tirer, utilisée pour la chasse au gibier, la chasse sportive ou lors des manifestations foraines, et non classée comme arme de guerre. Une arme de poing civile est une arme à feu qui se tient par une poignée de pistolet, qui ne peut être épaulée, et non classée comme une arme de guerre. Une arme à feu perfectionnée est toute arme à feu à feu de fabrication industrielle ou artisanale, utilisant des munitions de type de type industrielle moderne. Une arme à feu non perfectionnée est toute arme à feu, de fabrication artisanale, n'offrant aucune possibilité d'utilisation de munitions de type moderne, notamment les armes à pierre ou à piston ». Cette définition classificatrice ressemble à la législation Nigérienne. Cette dernière distingue deux (2) catégories d'armes : les armes perfectionnées considérées comme les armes à air comprimé ayant une portée de tir égale ou supérieure à dix (10) mètres avec une précision et une efficacité suffisante pour abattre de petit animaux ; les armes à feu non perfectionnées ou armes de traite sont les fusils à pierre les fusils à piston. Entre ces deux pays, les différences se situent entre les compléments de définition sur les armes d'épaule et de poing civile au niveau Burkinabè et l'absence de définition au niveau Nigérien. La dissemblance est plus grande avec le Mali qui opère une distinction en quatre catégories. La Loi n°60-4 du 7 juin modifiée par la Loi n°04/50 du 12 novembre 2004 prévoit que : les armes blanches sont les armes tranchantes (lances, sabres, poignards, flèches, couteaux en forme de poignard stylet) ; les armes contondantes sont par exemple les coups de poing américains, matraques, casse-tête, massues, cannes, épées, machettes ; les armes à feu à canon lisse comprenant les fusils de chasse perfectionnées d'importation et de fabrication artisanale, les fusils de traite tels que les fusils à pierre et fusils à piston), les armes à feu à canon rayé comme la carabine de chasse ou de salon et enfin les armes de défense englobant les pistolets, les revolvers). Contrairement aux deux premiers Etats, la législation est plus prolixe et étoffée. Elle fait un peu référence au concept d'armes de petit calibre dans la Convention CEDEAO. Le Sénégal est encore plus détaillé avec un classement en sept catégories. Pour la Loi n°66-03 du 18 janvier 1966, on dénombre : les armes à feu et leurs munitions ainsi que le matériel les accompagnants ou servant à leur transport. Ce sont les armes fabriquées pour la guerre terrestre, naval, aérien, les matériels de protection contre les gaz de combat ; les armes à feu de défense et leurs munitions ; les armes de chasse et leur munitions ; les armes à feu de tir et de foire et leurs munitions, les armes blanches ; les armes à feu de traite et les armes et les munitions de collection. Se voulant plus exhaustive, la législation Sénégalaise est fortement proche de la Convention CEDEAO sur les concepts d'ALPC, des munitions et des matériels connexes. Il n'est pas exclue que cette législation ait fortement pesée dans les processus d'élaboration des textes communautaires. En dehors de ce rapprochement Sénégalais et du cas Malien, les deux autres pays sont loin dans la convergence. Aucune référence n'est faite au concept d'ALPC dans aucune des législations. Le Burkina et le Niger sont mieux sur les références des armes de défense aux mains des forces de sécurité et militaires. Tout simplement, les normes communautaires sont bien loin de prendre effet au sein des Etats car de telles divergences ne militent pas en faveur de l'effectivité encore moins de l'efficacité des stratégies ouest-africaines de contrôle des ALPC.

Un autre point saillant se situe au niveau des principes directeurs. Au Mali et au Sénégal, l'achat, la détention et le port des armes de guerre sont formellement interdits aux particuliers alors qu'au Burkina Faso et au Niger, l'interdiction reste limité. Ces limites concernent l'âge la santé mentale du demandeur, les procédures administratives auprès du ministère de la sécurité et le bien fondé des motifs à se procurer une arme (Cissé 2005 ; Ibriga et Yameogo 2007). La Convention dispose à son article 14 alinéas 1, 2 et 3 que : « 1. les Etats Membres interdisent la détention, l'usage et le commerce des armes légères par les civils. 2. les Etats membres réglementent la détention, l'usage et le commerce des armes de petit calibre par les civils. 3. des autorisations peuvent être octroyées en vue de permettre la détention individuelle d'une ou plusieurs armes de petit calibre et leurs munitions, conformément à la législation nationale de chaque Etat Membre. Les requêtes pour de telles autorisations doivent être traitées par les autorités nationales compétentes. Les candidats doivent rencontrer en personne l'autorité compétente. Le Secrétaire Exécutif de la CEDEAO définit les procédures d'autorisation qu'il communique aux autorités nationales compétentes ». Ici, il y a une incompréhension dans le texte de la Convention elle-même quand elle emploie les termes « interdisent » et « règlementent » dans le même article. Ce qui est une faille. Soit on interdit soit on règlemente. On ne peut faire les deux en même temps pour le même public. Ce qui conviendrait d'expliciter, c'est qu'on peut interdire la détention de certaines armes militaires à des civils et réglementer la détention des autres catégories d'armes par les civils. Dans ce cas aussi, la Convention et les textes nationaux devraient indiquer des catégories d'armes concernées. En rapport avec les principes directeurs des quatre pays, il y a une incohérence criarde. Par ailleurs, en adoptant le critère d'interdiction, il paraît peu probable que cela soit réel sur le terrain. La notion aussi d'arme de guerre reste équivoque. Qu'appelle t-on arme de guerre ? Aujourd'hui, la guerre n'est pas forcément faite avec les armes perfectionnées. Quant à l'insécurité humaine, on n'a pas besoin d'une arme aussi sophistiquée pour violer les droits humains et mettre en péril la stabilité, la sécurité et la paix. Il n'y a donc pas de raison à que certains pays établissent une distinction entre armes perfectionnées ou pas. C'est une limite néfaste pour la collecte et le contrôle des ALPC. La production artisanale demeure une porte de sortie de prolifération des armes. Les règles méritent d'être renforcées. En tout état de cause, la volonté commune des autorités étatiques reste la vigilance sur les conditions d'acquisition, d'importation, de cession, de transferts la détention et le port des armes par les particuliers. En conformité à la Convention, plusieurs conditionnalités sont soumises aux particuliers. Il s'agit de l'âge minima, la bonne santé mentale, l'absence de condamnation judiciaire pour délit et crime, l'acquisition d'un permis de détention ou de port. Spécialement, la détention des armes dites de défense sont accordées pour certaines personnes exerçant des fonctions particulières comme le cas des magistrats au Burkina Faso. En réalité, toutes ces distinctions sont battues en brèche par les faits. Dans tous ces pays, les armes, surtout les armes blanches et « non perfectionnées » sont aux mains des particuliers comme le souligne sur le Mali et le Sénégal. Pour Hélène Cissé, « La détention et le port des armes blanches revêtent souvent un caractère culturel profondément enraciné chez certaines ethnies (peulh) et correspondent à des besoins vitaux de protection liés aux activités des éleveurs, bergers et agriculteurs. Malheureusement on constate de plus en plus la propension à utiliser les armes blanches dans les actes d'agression, de braquage et de vols de bétail dans les zones rurales et dans les conflits intra-étatiques. De plus en plus d'armes de fabrication artisanale locale parfois très sophistiquées et meurtrières sont saisies à l'occasion des braquages par les Forces de sécurité au moment des arrestations » (Cissé 2005, 12).

Pour les cessions d'armes, elles ne sont possibles qu'après deux ans de détention par le cédant au Mali et au Niger. Le Sénégal et le Burkina Faso sont muets sur ces points. Tous les pays restent contraignants sur les conditions de transfert des munitions entre les particuliers. Les populations intéressées doivent remplir les conditions précitées, mais aussi se doter de permis octroyés par les autorités compétentes. Il est aussi interdit d'hériter des armes d'un De cujus. Mais, cette règle est presque impossible à appliquer en ce sens qu'une grande partie des décès ne sont pas authentifiés par les services administratifs. Il est quasi-impossible de se rendre compte du décès d'une personne détentrice d'armes. Aussi, le partage de l'héritage étant presque familial, l'administration reste en dehors de tous ces processus. Dans certaines sociétés patriarcales, c'est le fils ainé qui hérite presque de la totalité des biens de son père. Donc, l'administration n'est informée de rien. Ce sont autant de limites pratiques étant donné que les populations locales détiennent des armes à l'insu des services publics. Les importations d'armes au profit des visiteurs sont encadrées comme le recommande la Convention à l'article 15. Les personnes intéressées doivent se munir d'un permis d'achat et d'importation afin de bénéficier d'un permis de port d'arme de son pays de destination.

Les principes de transparence et d'échange d'information relativement à la mise en place des banques de données et de registres, le Burkina éprouve encore des difficultés. Aucune disposition n'y fait référence et aucun organe sérieux n'est à mesure de fournir des informations dans ce domaine (Ibriga et Yameogo 2007, 14). C'est un parcours de combattant que de vouloir établir ces listes comme c'est le cas au Burkina Faso ainsi le dit l'ex-secrétaire de la Commission nationale : « Après notre installation, et après la relecture du décret portant création de la commission nationale nous avons pris attache avec l'association des armuriers du Burkina qui était incontournable dans la lutte contre la prolifération des armes. Nous avons dès lors demandé aux premiers responsables de cette association de nous fournir la liste exhaustive des fabricants locaux d'armes dans notre pays. Cette liste nous a été dressée et pour confirmer cela, nous avons organisé un atelier pour prendre langue avec eux à travers les responsables régionaux. Il est ressorti de nos discussions que près de 99% des armuriers de notre pays ne sont pas inscrits sur le fichier en question. Cela s'explique du fait que c'est une activité qui pour la plupart s'exerce dans l'illégalité » (Yameogo 2007). Par contre, le Mali, le Niger et le Sénégal ont centralisé des registres pour l'enregistrement des sorties et des entrées des armes. Ainsi, les fabricants et les commerçants des armes doivent tenir un registre côté et paraphé par les représentants de l'Etat. Lesquels registres devant comporter les informations sur : les armes et munitions importées ou fabriquées, les éléments entrant dans la fabrication des munitions pour les armes, les registres des stocks d'armes (Cissé 2005, 16). A cela s'ajoute les registres nationaux et locaux tenus par les ministères en charge de la sécurité intérieure et les représentants locaux de l'Etat. Lesquels registres sont presque non établis comme c'est le cas du Burkina Faso Toutefois, ces informations sont généralement gardées secret défense pour ces Etats. Il est peu probable que ces informations soient exactement fournies au Secrétariat de la CEDEAO quand on sait que la CEDEAO est traversé par des tensions interétatiques et des conflits de personnes sous-tendant les dynamiques conflictuelles (Bagayoko-Pénone 2003, 563). Cette analyse terminée, il convient de s'appesantir sur l'examen de la cohérence entre les objectifs et les moyens opérationnels.

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