La transposition dans l?ordre juridique national des directives cemac : une analyse sous le prisme de la pratique europeenne

LISTE DES ACRONYMES ET ABREVIATIONS

AFDI : Annuaire Français de Droit International.

DGI : Direction Générale des Impôts

c/ : contre

CE : Conseil d'Etat français

CECA : Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier

CEEA : Communauté Européenne de l'Energie Atomique

CEEAC : Communauté Economique des Etats de l'Afrique Centrale

CEMAC : Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale

CJC : Cour de Justice Communautaire de la CEMAC

CJCE : Cour de Justice des Communautés Européennes

CRC Conseil Régional de la Concurrence

COBAC : Commission Bancaire de l'Afrique Centrale

dir. : Sous la direction de

Ibid. : Même auteur, même texte

IRIC : Institut des Relations Internationales du Cameroun

MINEPAT : Ministère de l'Economie de la Planification et de l'Aménagement du Territoire

MINPOSTEL : Ministère des Postes et Télécommunications

MINREX : Ministère des Relations Extérieures

MNE Mesures nationales d'exécution

OHADA : Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires

Op. Cit. : Opere citare / cité plus haut

p. : Page

pp. : Pages

PUF : Presses Universitaires de France

RCADI : Recueil de Cours de l'Académie de Droit International

SGAE : Secrétariat Général des Affaires Européennes

SGG : Secrétariat Général du Gouvernement

UDEAC : Union Douanière et Economique de l'Afrique Centrale

UE : Union Européenne

UEAC : Union Economique de l'Afrique Centrale

UMAC : Union Monétaire de l'Afrique Centrale

Vol. : Volume

iv

SOMMAIRE

INTRODUCTION 1

PREMIERE PARTIE : LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES, UNE EXIGENCE

DE L'ORDRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE 17

CHAPITRE I : LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES, UNE OBLIGATION

POUR LES ETATS MEMBRES 19

SECTION I : LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE L'OBLIGATION DE

TRANSPOSITION 19

Section II : LA SIGNIFICATION DE L'OBLIGATION DE TRANSPOSITION DES

ETATS MEMBRES 32

CHAPITRE II : LA MECANIQUE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES

COMMUNAUTAIRES 42

Section I : LES PRINCIPES DIRECTEURS 42

Section II : ILLUSTRATION DE LA PRATIQUE CAMEROUNAISE DE

TRANSPOSITION 48

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE 60

DEUXIEME PARTIE : LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES

COMMUNAUTAIRES, UN EXERCICE COMPLEXE 61

CHAPITRE III : LES CONTRAINTES DE L'EXERCICE 63

Section I : LES CONTRAINTES D'ORDRE EXTRA-JURIDICTIONNEL 63

V

Section II : LA FAIBLE JURIDICTIONNALISATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE 70

CHAPITRE IV : LA TRANSPOSITION, UN EXERCICE EN VOIE

D'AMELIORATION AU REGARD DU TRAITE CEMAC REVISE 77

Section I : L'INNOVATION DU TRAITE CEMAC REVISE : LE RECOURS EN

MANQUEMENT D'ETAT DE L'ARTICLE 4 77

Section II : LES IMPLICATIONS DU NOUVEAU MECANISME DE CONTROLE 83

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE 94

CONCLUSION GENERALE 95

BIBLIOGRAPHIE 98

TABLE DES MATIERES 105

vi

RESUME

Le démarrage des activités de la CEMAC en 1999, marque un tournant décisif pour la construction communautaire, mais surtout pour l'érection en Afrique Centrale d'une « Communauté de droit ». En effet, la CEMAC impulse par le Traité du 16 mars 1994 une nouvelle dynamique juridique concrète, en matière de droit de l'intégration ou droit du marché commun et qui se manifeste par exemple par l'adoption le 17 décembre 1999 de la première directive communautaire de la CEMAC : la directive TVA et droits d'accises. La directive communautaire est un acte juridique assez original, c'est une norme singulière dont l'exécution est indissociable du concours des autorités nationales. Bien plus que l'application des directives communautaires par les Etats membres, notre travail se donne pour objectif d'évaluer la capacité d'adaptation de l'ordre juridique camerounais, à un droit communautaire qui se veut le cadre d'expression des intérêts communs de tous les Etats membres.

Par une triple démarche, descriptive, analytique et comparative, notre étude porte sur la présentation de la transposition des directives communautaires comme obligation communautaire nécessaire à la construction du marché commun. Il en découle que la transposition des directives en zone CEMAC, si elle est effective, elle ne reçoit pas encore l'implication de tous les acteurs nécessaires à sa réalisation.

L'exercice se révèle alors assez contraignant, car si les administrations nationales agissent en première ligne, leur action ne pourra être contrôlée et améliorée que par le concours indispensable de la Commission de la CEMAC, de la CJC, des juges nationaux, et enfin des particuliers, comme le montre l'exemple européen.

VII

INTRODUCTION

1

I- CONTEXTE ET OBJET DE L'ETUDE

Le concept d'intégration régionale renvoie « à une situation dans laquelle les Etats ne se contentent pas seulement de coopérer et coordonner leurs actions, mais choisissent de mettre en commun certaines de leurs compétences, et laissent à des institutions autonomes le soin de gérer les intérêts mis en commun »¹. En ce sens, les traités CEMAC impulsent la création d'un corps de règles applicables aux Etats mais aussi à leurs ressortissants, affirmant ainsi la volonté des Etats membres de « passer d'une situation de coopération existante déjà entre eux, à l'étape d'union susceptible de finaliser le processus d'intégration économique et monétaire »².

Si une organisation régionale africaine de première génération comme l'UDEAC³ avait alors mis l'accent sur une stratégie d'intégration par le marché fondée sur la mise en place d'un système tarifaire unique, le désarmement douanier, l'unification douanière et fiscale, l'union économique et les fonds de solidarité, la CEMAC⁴ remplaçante de l'UDEAC se caractérise par la supranationalité et la prédominance du droit dans le processus de réalisation du marché commun. Il ressort alors du Préambule du traité CEMAC révisé, que les gouvernements des Etats membres de la CEMAC sont « résolus à donner une impulsion nouvelle et décisive au processus d'intégration en Afrique Centrale par une harmonisation accrue des politiques et des législations de leurs Etats ». Cette ambition d'harmonisation des législations en zone CEMAC passe notamment par la consécration d'un système institutionnel et juridique propre, mais aussi par la consolidation d'un véritable droit communautaire en Afrique Centrale.

En ce qui concerne le système institutionnel et juridique, ce dernier est consacré par le traité CEMAC révisé, notamment en ses articles 10 à 48, et de façon plus précise, l'article 40 consacre une nomenclature officielle d'actes juridiques, qui peuvent être pris par les cinq institutions⁵ de la CEMAC et qui n'existaient pas au sein de l'UDEAC. On y retrouve les actes additionnels, les règlements et règlements cadres, les directives, les décisions, les

1 KAMTOH (P.), « le droit comme instrument d'intégration régionale : le cas du droit communautaire CEMAC », disponible sur http://www.parcesmotifs.net/spip.php?

2 KAMTOH (P.), Op.Cit.

³ L'Union Douanière Economique de l'Afrique Centrale est créée par le traité de Brazzaville du 8 décembre 1964, elle est remplacée en 1994 par la CEMAC, elle fait partie de ces premières organisations internationales africaines créées au lendemain des indépendances.

4 La Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale est créée par le traité de Ndjamena du 16 mars 1994, qui a été révisé en 2008.

5 Voir article 10 du Traité CEMAC révisé : l'Union Economique, l'Union Monétaire de l'Afrique Centrale, le Parlement Communautaire, la Cour de Justice, la Cour des Comptes.

2

recommandations et les avis. En outre, l'attachement des Etats membres de la CEMAC à une réalisation de l'Union par le droit ressort plus clairement à la lecture de l'article 47 de la Convention UEAC⁶ du 25 juin 2008 signée à Yaoundé. La production constante de ces différents actes juridiques par les institutions et organes de la CEMAC depuis le démarrage de

ses activités en 1999, permet aujourd'hui d'entrevoir les sources d'un réel droit
communautaire en Afrique Centrale.

Le droit communautaire CEMAC peut alors être défini comme « l'ensemble de règles de droit applicable dans l'ordre juridique communautaire, même non écrites à l'instar des principes généraux de droit ou de la jurisprudence de la Cour, (articles 20 et 18 de la Convention créant la Cour). Concrètement, il s'agit des Traités institutifs, des additifs aux dits traités, des actes additionnels, conventions, des directives des règlements et règlements cadres, des décisions et autres règles contenues dans les actes pris en application des Traités et Conventions subséquents »⁷. L'expression désigne donc l'ensemble des règles juridiques posées par les traités de la CEMAC, les actes pris par les institutions, organes et organismes de la communauté dans l'exercice de leur compétence normative, ainsi que les accords que la communauté conclut avec des Etats tiers ou d'autres organisations internationales⁸.

Cette expansion normative communautaire au sein de la CEMAC a eu en outre comme conséquence l'instauration d'une Cour de Justice Communautaire⁹ (CJC), chargée entre autres de veiller à la mise en oeuvre des principes issus des textes communautaires de base, dans leur interprétation et leur application, du contrôle juridictionnel des activités de la CEMAC et du respect par les Etats membres de leurs obligations communautaires.

La CEMAC peut alors être créditée de plusieurs avancées considérables dans le domaine de l'harmonisation des législations nationales, dans la mesure où plus d'une centaine de règlements et de directives ont déjà été adoptés, dans des secteurs divers du marché unique que sont la concurrence, la fiscalité, la libre circulation, les finances publiques, les télécommunications...etc.

⁶ L'Union Economique de l'Afrique Centrale est l'une des 5 institutions de la CEMAC, c'est une institution d'action dont l'une des missions principales est par exemple de promouvoir la démocratie, la dignité humaine, le pluralisme, le respect universel et la protection des droits de l'homme et les libertés fondamentales.

7 Pierre KAMTOH, « la mise en oeuvre du droit communautaire dans les Etats membres de la CEMAC », IDEF, 2002. p.2.

8 Pierre KAMTOH, exposé sur la Cour de Justice de la CEMAC : compétence et procédure de la chambre judiciaire, Libreville, octobre 2009. p.4.

⁹Article 10 du Traité CEMAC révisé.

3

Comme on le constate, les règlements et les directives sont les instruments privilégiés de l'harmonisation des législations en zone CEMAC.

Les règlements CEMAC ont notamment une portée générale ; ils sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tout Etat membre¹⁰, leur intégration dans les droits nationaux ne pose alors aucun problème. Ils sont un instrument efficace pour la réalisation de l'intégration juridique et de par leur nombre réellement élevé, ils sont le premier outil pour l'harmonisation des législations nationales (plus d'une centaine).

Les directives quant à elles justifient leur usage du fait de la souplesse et la flexibilité de leur régime juridique, en effet elles ne lient les Etats membres que quant au résultat à atteindre¹¹. Toutefois, instrument de législation médiate, les directives contrairement au règlement ne sont pas en principe d'application directe, leur exécution nécessite l'intervention des autorités nationales. Le choix des directives se justifie aussi de par les domaines assez sensibles qui sont couverts par l'adoption de ces actes, comme la fiscalité, les finances publiques, la libre circulation, la liste n'est pas exhaustive. L'intervention des organes internes des Etats membres se manifeste alors à travers l'adoption de mesures nationales qui visent à transposer les objectifs de la directive dans la législation nationale. L'applicabilité de la directive se trouve ainsi subordonnée à ce que l'on a appelé la procédure de transposition. C'est notamment dans le sillage de cette méthode juridique d'intégration du droit communautaire CEMAC dans les ordres juridiques nationaux, que s'inscrit notre sujet de recherche « la transposition dans l'ordre juridique national des directives CEMAC : une analyse sous le prisme de la pratique européenne » .