La transposition dans l?ordre juridique national des directives cemac : une analyse sous le prisme de la pratique europeenne

B- La consécration d'une obligation atypique

Les textes communautaires de la CEMAC consacrent une obligation atypique, tant sur le plan matériel (1) que sur le plan formel (2).

1- Sur le plan matériel

Les autorités nationales procèdent à la transposition en choisissant parmi les options de droit interne tel que prévu par la directive, ce qui implique :

En premier lieu une obligation de production normative. En effet, les Etats membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires qu'implique la mise en oeuvre au plan national de la directive communautaire. Ils ont le devoir de « choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives »⁵⁰ et par conséquent, « de simples pratiques administratives, par nature modifiable au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l'obligation qui incombe aux Etats membres ...»⁵¹. Les mesures de transposition doivent donc être contraignantes, ce qui exclut par exemple pour la France une transposition par simple circulaire ; et enfin, même si la transposition n'exige pas une reprise formelle dans les textes nationaux de manière expresse et spécifique, le contexte juridique général doit assurer la pleine application de la directive de façon suffisamment claire et précise⁵².

En deuxième lieu, une obligation d'abrogation/modification des normes antérieures contraires et une interdiction d'adopter de nouvelles dispositions contraires. En effet, le Traité CEMAC révisé dispose en son article 44 : « sous réserve des dispositions de l'article 43 du présent traité, les actes adoptés par les institutions, organes et institutions spécialisées de la communauté pour la réalisation des objectifs du présent traité sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ».Il est donc question de ne point laisser subsister toute confusion dans la législation nationale, qui viendrait notamment mettre en péril la sécurité juridique des justiciables.

50 CJCE Royer du 8 avril 1976, aff 48/75, Rec. p. 497.

51 CJCE commission contre Italie du 15 mars 1983, aff 145/82, Rec. p. 711.

52 CJCE commission contre Allemagne du 9 septembre 1999, aff C 217/97.

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L'obligation d'abrogation/modification implique que les Etats membres procèdent à une mise à jour de la législation et de la réglementation en vigueur, pour ne pas laisser subsister des textes contraires, ou alors qu'ils fassent cesser l'application de toute norme contraire aux objectifs de la directive communautaire. Cette abrogation/actualisation des textes internes requiert notamment pour sa réalisation et c'est le cas par exemple en France⁵³ mais pas au Cameroun, une « étude d'impact juridique ».

L'interdiction d'adopter de nouvelles normes contraires quant à elle, implique dès l'entrée en vigueur du texte communautaire, que les Etats membres s'abstiennent de prendre quelques mesures ou actes pouvant nuire aux objectifs de la norme communautaire, c'est un devoir nécessaire pour une mise en oeuvre efficace de la directive communautaire et la sécurité juridique des citoyens communautaires⁵⁴.

Il est important de préciser que cette double obligation n'est point absolue et automatique, mais relève des exigences du texte communautaire à mettre en oeuvre et de l'état de la législation nationale à ce moment précis. Alors il y aura abrogation/modification si le champ matériel couvert par le texte communautaire a déjà fait l'objet d'une réglementation préalable dans l'Etat, et interdiction d'adopter de nouvelles normes si le contenu de l'acte communautaire ne se recoupe pas avec le droit national.

Enfin, les Etats membres doivent communiquer à la commission les mesures nationales adoptées ou préexistantes et constituant selon l'Etat membre une « transposition anticipée »⁵⁵, une exigence qui n'est notamment pas prescrite aux Etats membres de la CEMAC, mais qui dans le cadre de l'UE est obligatoire et se déroule sous la forme d'un tableau de concordance⁵⁶ ; dans le cadre de l'UEMOA, cette notification peut donner lieu à un « certificat de conformité »⁵⁷ délivré par la commission ou par un organe de certification juridique indépendant.

53 Voir circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décision-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes, Journal Officiel de la République Française (JORF) n° 230 du 2 octobre 2004, p. 16920.

54 CJCE, 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL, affaire C-129/96, Rec. page I-7411.

55 SAURON (J-L.), l'application du droit de l'Union Européenne en France, 2^ème édition, 2000, p. 44.

56 Circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décision-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes, Op. Cit. ; cette obligation de communication constitue notamment le dernier stade de l'opération de transposition au sein de l'UE.

57 DETCHENOU (Y.), « Brèves réflexions au sujet de la transposition de la norme communautaire dans les Etats membres de l'UEMOA », Op. Cit.

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2- Sur le plan formel

La CJCE a souvent rappelé que la « transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement la reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale et expresse spécifique »⁵⁸, toutefois, si la norme communautaire fait appel à des notions partiellement ou totalement inconnues du droit interne, ou employées dans un sens différent de celui que connait le droit national, il peut se révéler nécessaire d'introduire dans le texte de transposition la définition des notions utilisées, en reprenant celle qui figure dans la directive, de façon à garantir que les termes ont le sens et la porté visés par le «législateur communautaire ».

Il est nécessaire et utile aussi que le texte de transposition fasse mention de la norme communautaire qu'il a pour objet de transposer, si les directives CEMAC n'en font pas une exigence expresse, les directives UEMOA quant à elles l'imposent généralement in fine⁵⁹.

La transposition doit être complète et fidèle au texte de la directive, elle doit tenir compte le cas échéant de la position de la Cour de justice communautaire à l'occasion du contentieux lié à l'application de la directive en cause (hypothèse d'une transposition en retard)⁶⁰, elle ne doit en aucun cas conduire à une sur-réglementation et superposition des nouvelles dispositions au droit existant lorsqu'une simple adaptation de ce dernier aurait suffi. Pour sa fidélité, la transposition devra par exemple faire l'objet d'un tableau de correspondance, mettant en regard les dispositions de la directive et celles du projet de texte de transposition, avec mention le cas échéant des dispositions de droit interne qui rendent inutile la transposition ou telle partie de la directive.

La transposition doit être réalisée en outre dans le respect de la hiérarchie des normes et la répartition des matières entre la loi et le règlement, il est alors nécessaire d'adopter pour la transposition des directives, des normes de la même valeur, dans la hiérarchie des normes nationales, que celles qui règlent habituellement ou règleraient la matière en droit national ; c'est « le principe du parallélisme des normes » 61.

58 CJCE commission contre Italie du 9 avril 1987, aff 363/85, Rec. p. 1733.

59 MIPAMB NAHM-TCHOUGLI (G.), « Le juge constitutionnelle face aux normes communautaires », disponible sur http://www.courconstitutionnelle.tg/cour/?page id=1235 .

60 MIPAMB NAHM-TCHOUGLI (G.), Op. Cit.

61 CJCE commission contre Royaume de Belgique du 6 mai 1980, aff. 102/79 Rec. p. 1473.

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La transposition doit enfin être réalisée dans les délais prévus par la directive communautaire. Les directives CEMAC ne prévoient généralement pas de délais, mais exceptionnellement les directives CEMAC en matière de télécommunications ont prévu des délais pour leur transposition⁶² ; mais à défaut de délais prescris, la directive doit alors être transposée dans des délais raisonnables comme ce fut le cas de la directive n°01/00/UEAC-O64-CM-04 du 21 juillet 2000 relative à la surveillance multilatérale des politiques macroéconomiques au sein de la CEMAC⁶³.

PARAGRAPHE II- LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE, UN ACTE JURIDIQUE SINGULIER

Si la directive communautaire présente certaines particularités (A) son originalité est encore plus prononcée lorsqu'on s'intéresse à sa mise en oeuvre (B).