La transposition dans l?ordre juridique national des directives cemac : une analyse sous le prisme de la pratique europeenne

A- La soumission aux principes fondamentaux du droit communautaire

Au rang des impératifs majeurs du droit communautaire se trouvent sa primauté et son applicabilité directe. Ces principes font notamment valoir la prééminence des actes juridiques communautaires sur toutes les règles nationales, exception faite de leur place dans la hiérarchie des normes. Le droit communautaire prime alors sur le droit national et s'applique de manière effective pour atteindre au mieux les objectifs de la communauté.

Si l'autonomie des Etats membres est pour le moins inexistante face aux actes directement applicables, il en va autrement des actes juridiques communautaires à applicabilité directe problématique. En effet, dans le cas présent de la directive communautaire, l'obligation de transposition est l'illustration parfaite de l'autonomie des Etats membres en matière de mise en oeuvre du droit communautaire, toutefois, il serait inacceptable que cette indépendance soit une entorse aux objectifs inscrits dans la directive, qui bénéficient de la supériorité normative du droit communautaire.

101 KENFACK (J.), Op.Cit. p.272.

102 Ibid.

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La transposition représente certes, la marge de manoeuvre laissée au Etats membres dans la mise en oeuvre de la directive, mais il n'en reste pas moins qu'il s'agit à y regarder de plus près, d'une somme d'obligations positives et négatives, des obligations de faire et de ne pas faire, le but primordial étant de garantir l'effet utile des directives et de ce fait du traité constitutif. Au rang de ces obligations, on peut notamment citer l'obligation d'adopter toutes les mesures nationales nécessaires à la réalisation du résultat fixé par la directive, ou encore l'obligation d'abroger toutes les normes contraires antérieures à la directive, ou même l'interdiction d'adopter après l'entrée en vigueur de la directive toute règle contraire. Ces obligations ont notamment la conséquence, tout en circonscrivant la liberté des Etats membres, d'assurer de manière efficace la primauté de la directive et donc du droit communautaire sur le droit national.

Ces obligations qui conditionnent l'action des Etats membres, convergent de manière conjuguée vers le respect d'un principe nécessaire à toute oeuvre de construction communautaire, « le principe de fidélité ». La fidélité des Etats membres aux engagements souscrits dans le traité constitutif conditionne et uniformise les actions de ces derniers, et est bien entendu consacrée au sein de la CEMAC, notamment à l'article 10 de la Convention UEAC qui dispose que : « les Etats membres apportent leur concours à la réalisation des objectifs de l'Union Economique. Ils s'abstiennent de toute mesure susceptible de faire obstacle à l'application de la présente convention et des actes juridiques pris pour sa mise en oeuvre ».

En ce qui concerne l'applicabilité directe de la directive, le défaut d'effet direct ne vaut que pour un temps précis, car l'autonomie des Etats membres dans le temps, concernant la transposition, est soumise à un délai précis¹⁰³. Les Etats membres sont donc astreints au respect des délais, qui une fois passés ouvrent pour tout justiciable la solution de l'effet direct vertical ascendant des directives, pour toutes dispositions précises et inconditionnelles de celle-ci. La transposition en retard de l'Etat membre devra alors dans ce cas se faire dans le respect de la décision de justice rendu auparavant.

103 En effet les directives communautaires prévoient généralement des délais pour leur transposition, toutefois, même en l'absence de délai comme c'est le cas le plus souvent des directives CEMAC, celles-ci doivent être transposée dans un délai raisonnable, comme le montre l'exemple de la directive n°01/00/UEAC-O64-CM-04 du 21 juillet 2000 relative à la surveillance multilatérale des politiques macro-économiques au sein de la CEMAC, transposée après 5 mois, à travers l'Arrêté n°11/PM du 11 décembre 2000 et portant création, organisation et fonctionnement d'une Cellule Nationale de Surveillance Multilatérale.

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Si la soumission des Etats membres aux principes fondamentaux du droit communautaire semble acquise, les résistances persistantes de ces derniers demandent en sus la manifestation d'un véritable encadrement de leur autonomie.

B- L'encadrement du principe en matière de mise en oeuvre du droit communautaire

Le juge communautaire CEMAC tout comme son homologue de l'UEMOA, n'a pas encore eu à encadrer véritablement la mise en oeuvre du droit communautaire, et plus particulièrement des directives, par les Etats membres ; ce qui n'est pas le cas de la CJCE dont l'oeuvre d'encadrement de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres est aujourd'hui manifeste.

La CJCE a développée depuis sa création une construction jurisprudentielle assez précise, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre des directives communautaires, elle a alors contribué à clarifier l'envergure de « l'amputation ou l'orientation du pouvoir normatif des Etats membres »¹⁰⁴.

Elle a par exemple décidé que « la transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement la reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique »¹⁰⁵, mais les Etats membres doivent « choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives »¹⁰⁶, et alors les mesures de transposition doivent être contraignantes¹⁰⁷. La CJCE impose en outre le principe de l'équivalence des normes, la directive doit alors être traduite dans des dispositions internes ayant la même valeur que celles qui s'appliquaient auparavant, les mesures d'application doivent consister en l'occurrence « en des dispositions équivalant à celles qui sont appliquées dans l'ordre juridique interne en vue d'imposer le respect des prescriptions qualifiées d'impératives par (...) les directives »¹⁰⁸. Elle a aussi admis que la transposition n'était pas obligatoire lorsque les principes généraux ou des normes constitutionnelles ou administratives existaient avant la directive et rendaient la législation communautaire superflue¹⁰⁹.

104 RIDEAU (J.), « la participation des Etats membres à l'application des actes des communautés », in : Annuaire français de droit international, volume 18, 1972. pp. 864-903.

105 CJCE Commission c/ Italie du 9 avril 1987, aff 363/85, Rec. p. 1733.

106 CJCE Royer du 8 avril 1976, aff 48/75, Rec. p. 497.

107 CJCE Commission c/ Italie du 15 mars 1983, aff 145/82, Rec. p. 711.

108 CJCE Commission c/ Belgique du 6 mai 1980.

109 CJCE Commission c/ Allemagne 1986, aff. 29/84.

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Plus récemment encore, la CJCE se reconnait la compétence pour évaluer l'aptitude du système normatif existant à assurer la pleine application des directives et pour assigner à l'Etat une obligation positive de transposition formelle¹¹⁰. Elle encourage même l'encadrement par l'institution communautaire auteur de l'acte, à travers l'établissement d'une liste de sanctions appropriées, « elle a ainsi considéré que l'article 175 du traité CE constitue une base juridique suffisante pour la définition d'une série d'infractions au droit de l'environnement que les États membres devraient sanctionner pénalement »¹¹¹.

La CJCE va notamment pousser plus loin l'instrumentalisation de l'Etat membre en matière d'application du droit communautaire, car elle confirme la responsabilité de l'Etat membre pour mauvaise application du droit communautaire par le juge national, et exige la consécration au niveau national de la responsabilité étatique¹¹².

Sur un plan procédural, concernant la mise en oeuvre juridictionnelle, la CJCE à travers ses arrêts Traghetti et Köbler¹¹³, consacre un droit à réparation lorsque la mauvaise application du droit de l'Union est imputable à l'autorité judiciaire. Elle a même étendu le champ d'application du principe de coopération loyale afin de consacrer l'invocabilité d'interprétation d'une décision cadre¹¹⁴.

La CJCE encadre même les actions en répétition de l'indu, qu'elle soumet aux principes d'équivalence et d'efficacité minimale, et elle va même au-delà, en affirmant le pouvoir du juge national d'ordonner des mesures provisoires en vue de sauvegarder des droits des particuliers issus du droit communautaire, alors même que la législation nationale l'interdit¹¹⁵ ; en outre, selon l'arrêt UPA du 25 juillet 2002, le juge national, en vertu de l'article 10 TCE, doit donner aux particuliers la possibilité de contester un acte communautaire sur le plan interne, vu les conditions restrictives de recevabilité du recours en annulation intenté par les requérants ordinaires¹¹⁶.

110 NEFRAMI (E.), « le principe de solidarité des Etats membres vis-à-vis du droit communautaire : le devoir de loyauté », Centre d'Excellence Jean Monnet, Rennes, disponible sur http://Cejm.upmf-grenoble.fr/userfiles/neframi.doc.

111 CJCE 13 septembre 2005, Commission c/ Conseil, aff. C-176/03, Rec. p. I-7879. Voir NEFRAMI (E.), Op.cit.

112 CJCE, 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03. La CJCE par cet arrêt confirme une responsabilité qu'elle a notamment consacrée dans son arrêt Francovich et Bonifaci du 19 novembre 1991, affaires jointes 6/90 et 9/90, Rec. I p. 5357.

113 CJCE, 30 septembre 2003, Köbler, aff. C-224/01, Rec. p. I-10239.

114 CJCE, 16 juin 2005, Maria Pupino, aff. C-105/03, Rec. p. I-5285.

115 CJCE, 19 juin 1990, Factortame, aff. C-213/8, Rec. p. I-243.

116 NEFRAMI (E.), Op.Cit.

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On le constate donc, même si la directive communautaire est l'acte par excellence du déploiement de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres, sa transposition reste encadrée et soumise à l'impératif d'efficacité du droit communautaire, une nécessité pour l'uniformité et l'unicité du marché commun, dans la mesure où l'intégration du droit communautaire au sein du droit interne se déroule avant tout, au travers de mécanismes administratifs¹¹⁷ nationaux.

117 SAURON (J-L.), Op. Cit. p.46.

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