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La genèse d'un projet de renouvellement urbain - le cas du bas Chantenay à  Nantes

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par Philippe Lassale
IAUR (Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de Rennes) - Université Rennes 2 - Master MOUI (Maîtrise d'Ouvrage Urbaine et Immobilière) 2012
  

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PARTIE 1.
LA GOUVERNANCE D'UN PROJET DE RENOUVELLEMENT URBAIN

Jean Frébault (2012) énonce que c'est la maîtrise d'ouvrage qui pilote un projet urbain, et que pour ce dernier, le levier d'intervention pour aménager n'est plus uniquement la transformation physique de l'espace, comme ce fut le cas pendant longtemps. Aujourd'hui, dès lors qu'ils s'inscrivent dans la stratégie d'ensemble du projet, les leviers utilisés sont multiples : développement économique, mixité urbaine et diversité sociale, actions de rénovation urbaine articulés avec la politique de la ville, projets culturels, prise en compte des dimensions de gestion et de sécurité, etc. Tout particulièrement en tissus urbains constitués, on s'oriente de plus en plus envers une combinaison d'actions de natures très variées, polarisées ou diffuses sur un même territoire : transformation foncière à travers la procédure de ZAC (Zone d'Aménagement Concerté), projets d'initiatives privées cadrés par le PLU (Plan Local d'Urbanisme), requalifications préalables de l'image du site, aménagement d'espaces publics, insertion urbaine d'infrastructures, combinaison de programmes neufs et d'actions de réhabilitation.

Ces projets, par leur ampleur, engagent l'ensemble du devenir de la ville et de ses habitants. Ils font partie intégrante de la stratégie urbaine, laquelle relève directement de la sphère politique et non des seuls acteurs de l'aménagement. La complexité accrue des opérations et des partenaires mobilisés, les exigences de la concertation avec les habitants, l'évolution inéluctable des projets, le besoin d'une vision prospective et à large échelle nécessitent un engagement fort des autorités élues durant tout le processus de transformation. Celles-ci sont aujourd'hui au premier plan, non seulement dans l'initiative du projet, la définition de ses lignes directrices, mais aussi pour mobiliser et défendre le projet auprès des acteurs économiques ou de la population. Ce qui est en jeu est la vision stratégique du devenir, et c'est bien in fine aux politiques de porter cette responsabilité, d'indiquer les priorités et de réaliser les arbitrages qui conditionneront les modalités de mise en oeuvre opérationnelle.

Cette implication forte des collectivités est d'autant plus justifiée que ce sont elles qui supportent largement le coût de l'aménagement, tout comme ses risques financiers et politiques. Ceci est d'autant plus vrai pour les opérations de renouvellement urbain, qui exigent des investissements lourds et à très long terme, et qui ne peuvent plus, comme dans les opérations classiques, être couverts par une simple vente de charges foncières.

La notion opérationnelle de renouvellement urbain, développée en France dans la lignée de la « régénération » britannique, est définie par Sylvaine Le Garrec (2006) comme une « méthodologie d'intervention sur les zones urbaines dévalorisées (friches industrielles, quartiers d'habitat ancien et d'habitat social) qui privilégie la création de nouvelles valeurs foncières et immobilières et le retour des mécanismes de marché ». Cette notion, fréquemment associée à l'idée de « refaire la ville sur la ville », est aujourd'hui devenue un antonyme de l'étalement urbain et de la conquête de terrains vierges, renforcé par sa rencontre avec les principes du développement durable alimentant un positionnement en faveur de la ville compacte.

Cette posture, favoriser le renouvellement plutôt que l'extension, est admise et intégrée dans les stratégies d'urbanisation des agglomérations. Cela peut être une évidence, au regard des objectifs de faire une ville durable. Pourtant, produire la ville en travaillant sur le tissu existant plutôt qu'en investissant de nouveaux terrains, et en faisant évoluer ce tissu par voie de mutations foncières, soulève plusieurs enjeux et problématiques. C'est de cette tendance contemporaine de l'aménagement de la ville par le renouvellement dont nous discuterons, à travers l'exemple du projet de renouvellement urbain du Bas Chantenay à Nantes.

Avant toute chose, un projet urbain se mûrit, il passe par différentes phases. C'est tout d'abord une impulsion politique, appuyée ou non par des études issues de l'agence d'urbanisme de l'agglomération, par des objectifs retranscrits dans les documents de planification tels que le SCOT (Schéma de Cohérence et d'Orientation Territoriale) pour la stratégie à grande échelle, ou le PLU pour les orientations et règles à respecter à l'échelle locale. Cette impulsion se traduit par la délégation à une société d'aménagement d'études de définition ayant pour objectifs de bien cerner le territoire ciblé, ses qualités et ses défauts, mais aussi de dessiner des premières orientations d'aménagement. Lorsque cette étape a été franchie, et c'est sans aucun doute une des phases les plus importantes du lancement d'un projet, l'aménageur doit déterminer le mode de recrutement de son maître d'oeuvre, le type de marché le mieux adapté à la mission qui lui sera confiée, et la mise en oeuvre de ce recrutement.

C'est une étape capitale en effet, car du choix de l'équipe de maîtrise d'oeuvre va découler la qualité du dessin d'aménagement d'une part, mais surtout de sa mise en oeuvre dans le temps. On le sait, un projet urbain s'étale sur un temps long, et s'il faut que les intentions initiales répondent aux ambitions politiques, c'est son application et la manière dont va fonctionner l'alchimie entre l'équipe recrutée, l'aménageur et la collectivité, qui déterminera la réussite du projet urbain. Sur ce point, Alain Bornarel, ingénieur et dirigeant du bureau d'études Tribu Conseil (2012), énonce ainsi que « le projet urbain est la complexité même (...). Pas seulement parce qu'il nécessite une multitude de nouveaux points de vues, introduit de nouvelles ambitions et de nouvelles richesses. Mais surtout parce (qu'il) repose sur la conviction que la qualité du tout est supérieure à la somme de chacune de ses parties, que l'organisation attentive de leur indépendance conditionne la richesse du projet et ne procède que d'arbitrages. Ainsi, un jeu des acteurs professionnels élargi est déterminant (...). Il s'agit de construire un savoir partagé issu de la prise en compte simultanée des aspects culturels, sociaux, environnementaux et économiques de chaque projet ».

Nous avons ici la chance de rendre compte des réflexions qui ont été menées afin d'initier le projet de renouvellement urbain du Bas Chantenay, à Nantes. C'est une chance, car il est rare, en tant que jeune aménageur, d'être intégré à ce stade d'un projet, et de participer aux débats juridiques, politiques et stratégiques qu'il entraine.

Historique de la gouvernance du Bas Chantenay

Le territoire nantais du Bas Chantenay forme la partie ouest de la rive Nord de la Loire, dans sa traversée du coeur de l'agglomération nantaise. Au même titre que l'île de Nantes, et que les territoires du Pré Gauchet sur la rive Nord et de Pirmil-Les Isles sur la rive Sud, il constitue un site majeur de renouvellement urbain pour conforter et développer le coeur d'agglomération dans toutes ses composantes.

La genèse du projet de renouvellement du Bas Chantenay remonte à 2006. A cette date, Nantes Métropole confie à Nantes Métropole Aménagement la responsabilité d'engager des premières études de définition sur le secteur Est du territoire, portion du Bas Chantenay la plus à même de muter à court terme, puisqu'elle comprend déjà plusieurs terrains conséquents en friche (emprise Armor, carrière Miséry, parc des Oblates, etc.).

Périmètre 1 : études de définition et pré-opérationnelles.

Le projet urbain intègre désormais également le périmètre 2, pour davantage de cohérence.

Ces études de définition, confiées à l'urbaniste hollandais Pierre Gautier, ont abouti, en 2008, à une étude pré-opérationnelle, avec déjà à l'époque des premiers objectifs de programmation. Elles ont établi un potentiel d'aménagement global sur un périmètre élargi de 30 ha environ, dont le programme propose deux équipements publics ainsi qu'une capacité constructive de l'ordre de 300.000 m² de SHON (Surface Hors OEuvre Nette, aujourd'hui Surface de Plancher), constitué de logements, de commerces et d'activités tertiaires (bureaux). L'étude a procédé en définissant des secteurs opérationnels sur les sites les plus capables en termes de densité et de maîtrise foncière. Ainsi s'agissant de l'approche opérationnelle, il était proposé, pour la partie Est, un développement du quartier par sous-secteurs, présentant chacun une forte mixité d'usages entre habitat, commerces, tertiaire, culture, sport et restauration.

En termes d'outil d'aménagement, il a été préconisé, à cette date, la procédure de ZAC.

Schéma des affectations par « chapitres », Pierre Gautier (2008)

Rapidement s'est posée la question de la poursuite de la mission de l'urbaniste. Pour des raisons de manque d'adhésion au programme proposé, et parce qu'il existait déjà un certain nombre de projets de grande envergure sur l'agglomération, la collectivité n'a pas donné suite à cette étude en lançant un marché de maîtrise d'oeuvre. Il a été décidé d'attendre que cette dernière dispose d'un budget pour relancer le projet. Et ce n'est donc qu'en 2011 que le projet de renouvellement du Bas Chantenay est « ressorti des cartons », avec à la clé un nouveau mandat d'études confié à nouveau à Nantes Métropole Aménagement.

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