Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA

Section 2ème : Des orientations générales de

Politiques économiques aux programmes70(*)

Le Pacte de convergence a substitué les programmes de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité aux orientations générales de politique économique. Afin de mieux appréhender cette substitution, il convient d'examiner les orientations générales de politique économique et budgétaire (parag 1^er) avant de faire l'analyse des programmes de convergence (parag 2^ème).

Paragraphe 1er : Les orientations générales de

politiques économiques et budgétaire

Ces orientations générales de politiques économiques et budgétaires comme leur nom l'indique, sont perceptibles à deux (2) niveaux : au niveau des politiques économiques (A) et au niveau des politiques budgétaires (B).

A- Au niveau des politiques économiques

L'article 65 du Traité UEMOA dispose que : « Afin d'assurer une convergence durable de leurs performances économiques et d'établir les bases d'une croissance soutenable, les Etats membres mènent des politiques économiques qui respectent les grandes orientations visées à l'article 64 [...] ». L'article 64, lui, dispose que : « Sur proposition de la Commission, le Conseil se prononce sur les grandes orientations des politiques économiques des Etats membres de l'Union [...] ». Ces grandes orientations de politique économique sont fixées par le Conseil des Ministres par directive sur proposition de la Commission. Ainsi, dans la Directive n°02/96/CM relative à la surveillance multilatérale des politiques macro-économiques au sein des Etats membres de l'UEMOA pour l'année 1997, il est fait mention en son article 1^er de ce que les Etats membres devaient mettre en oeuvre les directives générales de politique économique pour l'année 1997 s'articulant autour d'un certain nombre d'actions. Parmi celles-ci, on peut citer la lutte contre l'inflation accompagnée d'une véritable politique de l'offre, combinée à une libéralisation encore plus poussée des prix et du commerce. Ici, un accent particulier a été mis sur la baisse des coûts des facteurs de production. On observera que cette action à entreprendre a été reconduite dans les Directives n°01/97/CM pour l'année 98 et n°01/98/CM pour l'année 99, toutes relatives au même objet que la Directive n°01/96/CM pour l'année 97.

Toujours dans les actions à mener, les Etats avaient été invités à renforcer le processus d'intégration des économies de l'Union par l'organisation et la promotion des échanges intra-communautaires. Ils devaient également poursuivre les réformes structurelles, notamment l'amélioration du cadre juridique, réglementaire et fiscal de l'activité économique, pour le rendre plus attractif et concurrentiel ; supprimer les entraves administratives à la création d'entreprises et la poursuite des programmes de privatisation des entreprises du secteur public et parapublic. En outre, ils devaient relancer les investissements par des mesures incitatives vers des branches à forte valeur ajoutée et promouvoir l'initiative privée. Une autre action envisagée était le maintien des programmes économiques et financiers avec les institutions de Bretton Woods afin d'assurer la mobilisation de l'assistance extérieure en appui aux efforts internes et soutenir efficacement les efforts internes d'ajustement.

Toutes ces dernières actions n'ont pas été reprises dans les Directives n°01/97 et 02/98^71(*) . Celles-ci ont plutôt mis l'accent sur les orientations générales au niveau des politiques budgétaires.

B- Au niveau des politiques budgétaires

Les actions à entreprendre au niveau des politiques budgétaires, il faut le rappeler, ont visé à assurer la compatibilité desdites politiques avec les objectifs de la politique monétaire de l'Union, on particulier la stabilité des prix. A cette fin, toutes les Directives disposaient que : «  les Etats membres doivent prioritairement respecter [...] les critères de convergence »^72(*). Cela signifiait que les actions à entreprendre devaient assurer le respect des critères de convergence. A la lecture des différentes Directives, quatre (4) actions communes revenaient chaque année.

La première consistait à poursuivre les efforts de mobilisation des ressources intérieures par une réduction des exonérations fiscales, un élargissement des bases taxables, une rationalisation et une simplification de la fiscalité, et un meilleur recouvrement. Cette première action visait, on l'aura compris, à améliorer le recouvrement des recettes fiscales ; celles-ci, comme on l'a vu^73(*) servant de grandeur nécessaire à la détermination de certains ratios.

La deuxième action était relative au renforcement de la maîtrise des dépenses publiques, en particulier de la masse salariale afin d'accroître la part des recettes publiques affectées aux dépenses d'investissement nécessaires à l'amélioration de la qualité des services publics et à la réalisation des infrastructures socio-économiques de base. Cette deuxième action ambitionnait de réduire le poids de la masse salariale dans les dépenses publiques afin que les recettes publiques soient affectées à la réalisation des investissements publics. Cette action devait permettre ainsi d'améliorer les ratios masse salariale/recettes fiscales et investissements financés sur ressources internes/recettes fiscales.^74(*)

La troisième action portait sur la recherche, dans le cadre communautaire, en relation avec les partenaires extérieurs, de solutions durables à la question de l'endettement en vue d'alléger le service de la dette publique intérieure et extérieure. La question récurrente de la dette devait trouver un début de solutionnement dans l'obligation qui était faite aux Etats membres de ne pas accumuler de nouveaux arriérés de paiements intérieurs et extérieurs. Ces Etats devaient en outre, s'engager à réduire les stocks existants.

La quatrième et dernière action a concerné le strict respect des programmes d'ajustement structurel conclus avec les institutions de Bretton Woods afin d'assurer la mobilisation régulière des ressources extérieures.

Toutes ces actions, qu'elles aient été de politique économique ou de politique budgétaire, n'étaient que des orientations générales. Même si elles étaient obligatoires car contenues dans des Directives, elles laissaient la latitude aux Etats de prendre toutes les mesures nécessaires à leur respect.

Que dire de cette liberté ainsi accordée aux Etats ? La latitude laissée aux Etats de déterminer les moyens de mise en oeuvre des orientations générales de politiques économiques et budgétaires avait, à notre avis, tout son sens. En effet, d'abord, cette liberté donnée aux Etats pouvait trouver sa raison dans des préoccupations de souveraineté. Il s'est agi, pensons-nous, pour l'UEMOA, qui n'était qu'à ses débuts^75(*), de ne pas trop vite empiéter sur des domaines de souveraineté aussi sensibles que l'économie et les finances publiques. Car on pouvait imaginer que les Etats membres, qui traînaient derrière eux plus de trente (30) années d'indépendance et de souveraineté, ne seraient pas été prêts à répondre aux injonctions de cette jeune institution. Il fallait donc ménager cette souveraineté en leur accordant une marge de manoeuvre en ne fixant que des orientations générales.

Ensuite, pour une question de prudence et surtout de réalisme, de bon sens, on peut dire que l'UEMOA a été bien inspirée. Car étant composée d'Etats présentant des disparités économiques d'une part et étant la première institution africaine sous régionale à vocation économique et monétaire d'autre part, elle ne pouvait que définir un cadre général et global dans lequel chacun des Etats, en fonction de ses capacités économiques, se définirait les moyens à même de réaliser les objectifs communautaires. Mais aujourd'hui, l'institution a grandi, une expérience a été menée. C'est donc fort de ce capital d'expériences acquis que le Pacte de convergence a voulu rationaliser le cadre général et global initial en demandant aux Etats l'adoption de programmes pluriannuels de convergence, de stabilité, de croissance et solidarité.

* ⁷⁰ Ici également, on utilisera les expressions « programmes » et « programmes de convergence » pour désigner « les programmes de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA».

* ⁷¹ Seule l'action consistant à lutter contre l'inflation est restée commune aux trois Directives concernant les orientations générales de politique économique.

* ⁷² Cf art 4 et 1 respectivement des Directives n°02/96/CM et n°01/97/CM et n°01/98/CM. Ces critères ont été déjà étudiés. V supra p.18

* ⁷³ Cf supra, p.16 et ss

* ⁷⁴ Cf supra p.16 et ss

* ⁷⁵ La première Directive fixant les orientations générales de politiques économiques et budgétaires date de septembre 96, cf. Directive n°02/96/CM déjà évoquée.