Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA

Paragraphe 1er : Les programmes de convergence

Les programmes de convergence sont des programmes pluriannuels destinés à assurer à moyen terme la réalisation des critères de convergence. Ils font l'objet d'un suivi et d'une évaluation minutieux (B) après leur adoption par les Etats membres (A).

A- Adoption

Selon l'article 4 du Pacte de convergence, « Dès l'entrée en vigueur du Pacte, chaque Etat membre dispose d'un délai de trois (3) mois pour soumettre au Conseil un programme pluriannuel destiné à assurer la réalisation à moyen terme des normes de convergence ». Ce programme doit comporter les informations suivantes :

- les réalisations de l'année précédente, les objectifs de l'année en cours et les principales hypothèses concernant l'évolution prévisible de l'économie ainsi que les variables économiques importantes qui sont susceptibles d'influer sur l'exécution du programme, telles que les recettes fiscales, la masse salariale, le service de la dette et les dépenses d'investissement public. S'agissant des autres secteurs, la croissance du PIB, l'inflation et le solde des transactions extérieures constituent les indicateurs économiques importants ;

- une description des mesures budgétaires et des autres mesures de politique économique à mettre en oeuvre afin de réaliser les objectifs du programme au regard des critères de convergence ;

- l'évolution des critères de convergence et principalement celle du critère clé ;

- la définition d'un sentier d'évolution des critères de convergence ainsi que des mesures spécifiques envisagées pour chaque tranche annuelle. Cette dernière information, que doivent contenir les programmes, fait apparaître que ceux-ci bien qu'étant pluriannuels, comportent des tranches annuelles.^76(*)

L'examen du contenu des programmes montre que, plus que des actions à envisager, ce sont des informations statistiques pour l'essentiel qui sont demandées aux Etats membres. Celles-ci sont en général relatives à l'évolution des composantes des ratios servant de critères de convergence en vue de vérifier le respect des normes de convergence.

Après leur élaboration par les Etats, ils sont adressés à la Commission. Celle-ci les transmet au Secrétariat Conjoint^77(*), aux fins d'analyse. L'analyse, consiste à vérifier la conformité des programmes de chaque Etat par rapport aux objectifs communautaires, notamment leur compatibilité d'ensemble, au regard de l'impératif de mise en cohérence des autres volets de politique macro-économique de l'Union avec les objectifs de la politique monétaire commune. Suite à cette analyse, les programmes, après avoir été vérifiés par la Commission, sont transmis au Conseil des Ministres pour adoption par voie de décision^78(*). Si le Conseil estime que les objectifs et le contenu d'un programme doivent être réaménagés, il ordonne à l'Etat membre concerné de réviser son programme par voie de décision. Malheureusement, aucun délai n'est fixé à l'Etat pour un réaménagement éventuel de son programme. Toujours est-il que les programmes réaménagés suivent la même procédure que les programmes initiaux.

Une fois adoptés par le Conseil, ces programmes sont publiés par la Commission dans un délai d'un (1) mois au Bulletin Officiel de l'Union et dans les organes de publication de l'Etat membre concerné.

L'idée d'adoption de programmes n'est pas mauvaise en soi si tant est qu'un programme est un ensemble de moyens et d'actions mis en oeuvre en vue d'atteindre un objectif déterminé. Cette idée est avantageuse à un triple point de vue.

Primo, son existence permet de canaliser les efforts à entreprendre par les Etats vers un sens bien donné. Ici, il s'agit d'assurer le respect des critères de convergence.

Secundo, de par sa périodicité triennale, elle laisse aux Etats la possibilité de procéder à des réaménagements sur chaque tranche annuelle de sorte à adapter les programmes à la conjoncture économique du moment.

Tertio, la précision du contenu des programmes, notamment les informations statistiques relatives à l'évolution des critères de convergence, est un moyen pour l'Union d'anticiper tout dérapage relatif à un critère de convergence. Cependant, sur ce dernier point, on peut s'interroger sur la fiabilité des données que transmettent les Etats à travers leurs Comités Nationaux de Politique Economique (CNPE)^79(*). Ces CNPE ne seraient-ils pas tentés de modifier les données de base en vue d'améliorer leur situation économique ?

Devant cette difficulté, la Directive n°01/96/CM a prévu que le secrétariat technique des CNPE est assuré par les directeurs nationaux de la BCEAO. Ce secrétariat technique recense les données et vérifie leur fiabilité avant leur transmission à la Commission. Aussi, la Directive susvisée a conféré une autonomie de fonctionnement aux CNPE^80(*). Malgré ces précautions prises par la Directive n°01 de 96, on ne saurait écarter toute tentative d'influence des Etats membres même si par ailleurs la directive reconnaît aux CNPE, dans le cadre exclusif de leur mandat, le droit de communiquer en toute autonomie entre eux avec les membres des autres comités nationaux^81(*). Cet obstacle pourrait, à notre avis, être plus ou moins levé si, en dernière instance, les citoyens de l'Union jouent le rôle qui est le leur avec la possibilité qui leur est reconnue de revendiquer l'application du Pacte de convergence par les Etats en raison de l'effet direct de celui-ci.^82(*) Ainsi adoptés et publiés, les programmes sont suivis et évalués.

B- Suivi et évaluation

Tout comme l'a prévu l'article 72 du Traité concernant le suivi et l'évaluation des actions à mener dans le cadre des grandes orientations de politiques économiques et budgétaires, le Pacte de convergence en son article 7 dispose que le programme élaboré par chaque Etat et adopté par le Conseil fait l'objet d'une évaluation semestrielle par la Commission de l'Union.

L'évaluation consiste ici à s'assurer que le profil des critères de convergence est marqué par une amélioration continue jusqu'au respect des normes communautaires fixées^83(*). En effet, la date cible du 31 décembre 2002 avait été fixée comme date à laquelle tous les Etats membres devaient satisfaire aux critères de convergence. Dans l'intervalle, les Etats devaient proposer des objectifs intermédiaires annuels qui étaient validés dans le programme par le Conseil. L'exécution d'un programme est jugée conforme lorsque les réalisations respectent l'ensemble de ces objectifs intermédiaires fixés à l'Etat membre concerné. Elle est considérée comme non satisfaisante si l'évolution d'au moins un des critères de convergence n'est pas conforme aux dispositions de la décision d'adoption du programme notifiée par le Conseil à l'Etat membre concerné^84(*). Dans ce dernier cas et si c'est précisément l'un des critères de 1^er rang qui n'est pas satisfait, l'Etat membre concerné élabore, en concertation avec la Commission dans un délai de trente (30) jours à compter de la notification de la décision du Conseil, un programme de mesures rectificatives^85(*).

Si la mise en oeuvre du programme de mesures rectificatives n'aboutit pas à l'évolution souhaitée des critères de 1^er rang autres que le critère clé solde budgétaire de base/PIB nominal, une nouvelle série de mesures appropriées, élaborée par la Commission, toujours en relation avec l'Etat membre concerné, doit être adoptée par le Conseil. Lorsque, cependant, le critère clé fait partie des critères de convergence dont l'évolution n'était pas jugée conforme dans le cadre des mesures rectificatives, le mécanisme de mise en oeuvre des sanctions ^86(*) doit être déclenché, sauf circonstances exceptionnelles^87(*). Ces sanctions n'auraient été mises en oeuvre que lors de l'examen des réalisations de fin décembre 2002. Mais, et cela est d'importance, depuis le mois d'octobre 2002, le Conseil sur proposition de la Commission a décidé de différer l'horizon de convergence pour la période 2003-2005. Ce qui veut dire que les sanctions ne seront mises en oeuvre que lors de l'examen des réalisations de fin décembre 2005. Le Conseil explique cette importante décision par le fait que compte tenu de l'impact de certains facteurs (crise ivoirienne, manque de financement extérieur), les Etats n'étaient pas à même de réaliser les programmes pluriannuels de convergence.

C'est avec ce système ainsi décrit que la surveillance multilatérale prend tout son sens. En effet, elle n'aurait pas sa raison d'être si elle n'était pas suivie et évaluée. Et, en la matière, le Pacte de convergence a renforcé le dispositif prévu dans le Traité en prévoyant notamment un système d'alerte précoce permettant d'anticiper tout dérapage dans la réalisation des programmes de convergence. Cette alerte précoce rappelle, à bien des égards, celle prévue dans le Traité de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) relatif aux procédures collectives d'apurement du passif^88(*).

L'étude du Pacte de convergence a montré qu'il constitue cet instrument de renforcement du dispositif de surveillance multilatérale depuis sa mise en application en janvier 2000. Trois (3) années après son application, quel bilan peut-on en dresser ? Quelles sont ces perspectives ?

* ⁷⁶ L'art. 3 du règlement n°11/99/CM/UEMOA portant modalité de mise en oeuvre du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA dispose que les programmes sont actualisés chaque année.

* ⁷⁷ Le secrétariat Conjoint est un organe composé de la Commission de l'UEMOA, de la BCEAO et de la BOAD. Il prépare les travaux du Conseil des Ministres.

* ⁷⁸Rappelons que les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent.

* ⁷⁹ Les CNPE sont des organes d'exécution du dispositif de surveillance multilatérale au niveau de chaque Etat. Leur principale mission est d'assister la Commission dans la collecte et l'analyse des informations statistiques relatives à chacun des pays membres.

* ⁸⁰ L'art. 8 de ladite Directive dispose que « [...] les Etats s'obligent d'une part à prendre toutes les dispositions permettant à ces comités d'accéder aux statistiques de leur pays, et d'autre part, à garantir la bonne exécution de leur mission en les mettant sous la supervision d'une autorité de tutelle appropriée [...] »

* ⁸¹ Si on peut saluer cette liberté de communication, encore faut-il que la communication soit transparente et débarrassée de toute asymétrie.

* ⁸² V. supra p.10

* ⁸³ cf. art. 8 du Pacte de convergence

* ⁸⁴ On remarquera que dans le Traité, l'exécution des actions est jugée non conforme si un Etat ne satisfait pas aux exigences de convergence des politiques et des performances économiques. L'évaluation n'est pas aussi précise que dans le Pacte où l'on se fonde sur l'évolution d'un des critères de convergence pour apprécier la conformité du programme.

* ⁸⁵ Des Etats comme la Côte d'Ivoire, la Guinée Bissau et le Togo ont déjà élaboré des programmes de mesures rectificatives. Pour le dernier cité, V. la Directive n°05/2001/CM/UEMOA du 06 juillet 2001.

* ⁸⁶ V. art 74 et suivants du Traité pour les sanctions.

* ⁸⁷ L'art. 10 du Pacte évoque la force majeure ayant des effets sensibles sur la situation financière de l'Etat membre concerné, l'évolution défavorable de l'activité économique, la dégradation de l'activité économique. Lorsque ces circonstances exceptionnelles surviennent, le mécanisme de mise en oeuvre des sanctions est suspendu.

* ⁸⁸ Les procédures collectives sont des procédures prévues pour le sauvetage des entreprises en difficulté. Ces procédures prévoient par exemple que lorsque le commissaire aux comptes constate tout fait de nature à compromettre la continuité de l'entreprise, il devra alerter les dirigeants sociaux afin d'éviter une probable liquidation de celle-ci.