Utilisation des politiques économiques dans la lutte pour la réduction du niveau de chômage en RDC de 1990 à 2010

1.1.4. POLITIQUE ECONOMIQUE LE CYCLE D'AFFAIRES

L'approche du cycle économique dépend du type de système économique. En vertu d'un système communiste, il n'ya pas de cycle économique depuis que toutes les activités économiques sont contrôlées par les planificateurs centraux. En effet, ce manque de cycle économique est souvent cité comme un avantage dans une économie de commande. Les deux économies socialistes et fascistes ont un mélange de secteurs du marché et de commandement. Encore une fois, le secteur de commande de ces économies ne sera pas un cycle économique, alors que le secteur du marché affiche une activité cyclique. Dans une économie de marché comme les États-Unis, la nation peut souffrir des variations extrêmes au niveau de l'activité économique.

Les politiques économiques utilisés par le gouvernement pour lisser les variations extrêmes du cycle des affaires, les politiques contracycliques sont appelés ou à la stabilisation, et sont basées sur les théories de John Maynard Keynes. Dans son ouvrage « la Grande Dépression » rédigée en 1936, Keynes a soutenu que le cycle économique était dû à des fluctuations extrêmes dans la demande globale de biens et de services. La politique contracyclique augmente la demande globale en période de récession et la baisse pendant l'expansion.

Dans une économie de marché (ou secteur de marché), le gouvernement dispose de deux types de politiques économiques visant à contrôler la demande globale : la politique budgétaire et politique monétaire. Lorsque ces stratégies sont utilisées pour stimuler l'économie en période de récession, il est dit que le gouvernement poursuit des politiques économiques expansionnistes.

Et quand ils sont utilisés pour contracter l'économie au cours d'une expansion de surchauffe, il est dit que le gouvernement poursuit des politiques économiques d'austérité.

1.1.5. INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE

L'utilisation des grandeurs budgétaires et monétaire constitue le champ traditionnel des instruments de la politique économique. La politique budgétaire vise à stimuler la demande, par le biais des dépenses publiques qui distribuent des revenus supplémentaires, d'où une hausse de la consommation et donc de la production et de l'emploi. Instrument privilégié des politiques économiques, la politique budgétaire contracyclique permet d'accélérer ou de ralentir la croissance en modulant les dépenses publiques, les recettes fiscales et le déficit budgétaire.

Grâce au mécanisme du multiplicateur, la hausse induite de la production est plus que proportionnelle à la dépense initiale de l'Etat. Celui-ci peut également peut également abaisser les impôts ou augmenter les revenus de transfert. Ces mesures concourent à présenter un budget en déficit, ce qui évite la répercussion sur les prélèvements obligatoires.

La politique monétaire accompagne la politique budgétaire, et consiste à agir sur les taux d'intérêt à la baisse pour stimuler l'investissement.

Mais si les agents anticipent une faible reprise de la demande, la reprise de l'investissement peut ne pas se produire. Néanmoins, la politique monétaire doit accompagner la politique budgétaire, car l'augmentation de la demande de monnaie due à la reprise risque d'élever le taux d'intérêt et de réduire les investissements.

La politique de relance pose le problème de l'inflation, en relation avec la situation qui prévaut sur le marché des biens et des services.

Dans un régime européen de changes fixes et de liberté de mouvements de capitaux, la politique monétaire perd son indépendance, car la règle consiste à s'aligner sur le pays dont le taux d'intérêt est le plus élevé.

De même, la politique budgétaire doit être restrictive afin de rester dans le cadre des dispositions fixées à Maastricht. Dès lors, on peut s'interroger sur les marges de manoeuvre que les gouvernements ont à leur disposition.

Dans cette section, nous abordons ces différents instruments afin de comprendre leur portée du point de vue de la politique économique.

1.1.5.1. LA POLITIQUE BUDGETAIRE

En sa qualité d'instrument d'intervention, le budget n'a toujours pas été utilisé à des fins de la politique économique. Jusqu'aux années trente, le budget de l'Etat était destiné à financer le bon fonctionnement des seuls organes de l'Etat et cela dans ses prérogatives traditionnelles. C'est ce qu'on appelait Etat gendarme. Ce n'est qu'après la crise de 1929 que l'on a utilisé le budget pour influer sur la situation économique générale des pays^6(*).

Par la politique budgétaire, on entend l'ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics, relatives aux dépenses et aux recettes de l'Etat visant à atteindre certains équilibres et objectifs macroéconomiques.

Autrement dit, la politique budgétaire est l'ensemble des décisions de la politique économique dont la mise en oeuvre implique une intervention financière de l'Etat apparaissant dans son budget. Elle représente l'instrument privilégié des auteurs keynésiens et est, comme la politique monétaire, un moyen de la politique conjoncturelle conduite par les gouvernements^7(*).

Considéré longtemps comme un acte essentiellement financier et simple moyen de couverture des besoins publics limités, traités sous l'angle administratif et dont la norme était d'équilibre, le budget était enfin devenu un instrument explicite de la politique économique à la suite des essaies empiriques de lutte contre la grande crise ainsi qu'à la vulgarisation des écrits de John Maynard Keynes.

La régulation de la conjoncture économique est donc la principale visée de la politique budgétaire qui s'opère dans un sens expansionniste mais aussi dans un sens restrictif. Lorsque le gouvernement se décide de réduire les taux d'imposition, ou lorsqu'il augmente les dépenses publiques dans le but de stimuler la demande, on parle de la politique budgétaire expansionniste.

Lorsqu'au contraire, il alourdit la fiscalité ou réduit les dépenses publiques pour répondre par exemple à une situation d'inflation ou des déficits extérieurs importants, on parle de la politique budgétaire restrictive^8(*).

1.1.5.1.1. INSTUMENTS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE

Comme pour toute politique de régulation, la mise en oeuvre de la politique budgétaire est faite grâce à la manipulation d'un certain nombre d'instruments. Ainsi, du côté des recettes, le gouvernement peut recourir à l'arme fiscale.

Il peut en effet agir sur le niveau d'imposition directe qui frappe les ménages (impôt sur le revenu) et les entreprises (impôt sur les sociétés) ou sur le niveau des impôts indirects tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), ou encore sur le montant des prélèvements obligatoires. De cette façon, on dira que la politique budgétaire exerce une influence sur le comportement des agents économiques.

Par exemple lorsque l'Etat réduit l'impôt, il distribue un supplément de revenu aux agents qui, s'il est dépensé, augmente les débouchés des entreprises qui à leur tour, si elles vendent davantage, peuvent accroître leurs productions et créer des emplois.

Du côté des dépenses, l'Etat peut tout autant mener une politique expansionniste, par exemple en créant des emplois, que restrictive lorsqu'il conduit une politique d'austérité. Plus concrètement, la politique budgétaire a trois facettes à savoir, la politique des dépenses, la politique des recettes ou fiscale et la politique de déficit budgétaire.

1.1.4.1.1.1. LES DEPENSES PUBLIQUES

Beaucoup des dépenses publiques, n'ont pas une finalité proprement économique (tel est le cas des fonds affectés à la défense nationale, à la police ou à la culture) mais toutes ont une certaine incidence sur l'économie qu'elles donnent lieu à des flux des produits et des revenus au profit d'un secteur et/ou d'un groupe de la population.

Quand on parle des dépenses publiques représentées par G, deux distinctions paraissent essentielles.

Du point de vue budgétaire, une vieille classification consiste à opposer les dépenses ordinaires aux dépenses extraordinaires des pouvoirs publics. La distinction la plus moderne s'inspire largement de la première ; elle distingue les dépenses courantes et les dépenses en capital.

Les dépenses courantes, dites de fonctionnement englobent toutes les dépenses qui n'apportent aucun accroissement direct du patrimoine public. Ces dépenses portent sur les opérations courantes et sont couvertes par les recettes courantes. Les dépenses en capital sont, quant à elles, celles qui accroissent le patrimoine national ou encore celles qui entraînent une amélioration de ce dernier. Elles englobent les dépenses qui enrichissent la nation et sont couvertes par les recettes de capital.

Du point de vue économique, nous avons trois grandes catégories des dépenses publiques, à savoir les dépenses de consommation, les dépenses d'investissement et les dépenses de transfert.

Au sens strict, les dépenses publiques doivent s'entendre comme la somme des dépenses de consommation et celles d'investissement, à l'exclusion des dépenses de transfert. Celles-ci correspondent donc à l'emprise des pouvoirs publics sur des ressources qui sont plus disponibles pour la production des biens et services privés^9(*).

1.1.5.1.2. LES RESSOURCES PUBLIQUES

Dans beaucoup de pays, les recettes non fiscales ne représentent qu'une faible partie du revenu de la collectivité publique dont l'essentiel est tiré des prélèvements obligatoires.

Se référant au Moyen-âge où la trésorerie des princes était alimentée essentiellement par les ressources domaniales, l'Etat ne tire habituellement qu'un modeste profit de la gestion de son patrimoine, les bénéfices des entreprises publiques étant généralement faibles.

Parmi ces prélèvements obligatoires, on peut distinguer la fiscalité au sens strict et la parafiscalité. Les impôts sur le revenu frappent les revenus des personnes physiques et les bénéfices des entreprises.

Les impôts sur les transactions peuvent être généreux comme la Taxe sur la Valeur Ajoutée ou spécifique comme le droits d'accises sur certains produits tels que les tabacs, les carburants, l'alcool, etc.

De manière plus concrète, les recettes publiques notées par T sont constituées par des recettes courantes et par des recettes de capital. Les recettes proviennent de la fiscalité et de la parafiscalité et sont considérées comme les revenus ordinaires et habituels de l'Etat.

Les recettes de capital sont par contre celles qui englobent les revenus à caractère patrimonial comme les droits de succession et les produits des ventes des bâtiments et des terrains de l'Etat^10(*).

1.1.5.1.3. LE SOLDE BUDGETAIRE

Au terme de l'exécution de la loi des finances, deux situations sont évidentes, elle peut aboutir à un solde positif ou à un solde négatif. Ainsi, si au terme de l'exercice budgétaire, on s'aperçoit que les recettes sont supérieures aux dépenses engagées, on dit qu'il y a excédent budgétaire, c'est-à-dire G<T. Si au contraire les recettes sont inférieures aux dépenses, c'est-à-dire G>T, il y a déficit budgétaire.

Par le passé, lorsqu'une conjoncture défavorable entraînait un déficit, c'et à dire lorsque G-T<0, les gouvernements avaient tendance à augmenter immédiatement les impôts afin de rétablir l'équilibre budgétaire.

Cependant, depuis l'application généralisée des théories de Keynes, les pouvoirs publics ont cessé de considérer l'équilibre budgétaire comme une nécessité absolue.

Keynes a montré comment en période de conjoncture défavorable, les dépenses publiques supplémentaires permettent une relance de l'économie. Cette relance engendre des recettes supplémentaires à venir, et permet donc le rétablissement de l'équilibre^11(*).

1.1.5.1.3.1. FINANCEMENT DU DEFICIT BUDGETAIRE

Le déficit budgétaire peut être financé par les avances de l'institut d'émission au trésor, soit par l'emprunt ou l'endettement.

· Financement du déficit par les avances au trésor

Le financement du déficit par les avances faites par la banque centrale au trésor consiste en une création de la monnaie sans contrepartie, c'est la création de la monnaie ex- nihilo. Il consiste concrètement en un crédit accordé par la banque centrale à lette ou telle Administration publique.

L'Administration qui utilise ce crédit à diverses fins, contracte une dette auprès de la banque centrale, mais cette dette est indolore car le crédit qu'octroie la banque centrale ne porte pas d'intérêt.

Cette pratique très rependue par le passé, notamment pour financer la guerre, conduit à fixer un rythme de l'émission de la monnaie en fonction des exigences du Trésor public plutôt que des besoins de transaction ou de thésaurisation de l'économie.

Elle est aujourd'hui bannie un peu partout dans le monde car les effets de ce mode de financement sont l'inflation et le discrédit de l'Etat. L'augmentation de la quantité de monnaie en circulation sans une production correspondante des biens et services est une cause de la hausse des prix^12(*).

· Financement du déficit par endettement

Lorsque le déficit budgétaire est financé par l'emprunt, l'endettement de l'Etat peut entraîner une hausse des taux d'intérêt provoquant ainsi un « effet d'éviction ». En effet, si l'Etat s'endette à l'intérieur, les ressources d'épargne qu'il mobilise cessent d'être disponibles pour les autres agents économiques.

L'accroissement de la demande des capitaux, contraint l'Etat à proposer une augmentation de l'épargne plus attractive, en augmentant le taux d'intérêt. Cette hausse produit un effet négatif sur le niveau des investissements privés, dont les coûts sont renchéris. Un cycle de ralentissement de l'activité est ainsi amorcé^13(*).

Ensuite, le déficit budgétaire, s'il est conduit d'année en année, entretient un phénomène d'accumulation de la dette publique. Si celle-ci devient trop importante, on entre dans un cercle vicieux de « l'effet de boule de neige » de la dette.

Le mécanisme de l'endettement s'auto entretient : un déficit accroît le montant de la dette, qui si elle ne peut pas être remboursée conduit à le nécessité d'emprunter de nouveau afin d'en régler une partie, ce qui alourdit d'autant la charge de remboursement.

Même à son terme, ce cercle vicieux peut conduire à une situation dans laquelle un Etat peut contracter un emprunt dans un seul but d'en rembourser non pas le capital mais les seuls intérêts de cet emprunt^14(*).

1.1.5.1.3.2. LA SOUTENABILITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE

Il s'agit ici dans une perspective dynamique, de s'intéresser aux conséquences sur la dette publique émanant des déficits budgétaires. On dira alors que la politique budgétaire est soutenable si elle assure la solvabilité de l'Etat c'est-à-dire lors qu'elle garantit que la dette publique ne croîtra pas dans des proportions excessives telles que l'Etat ne puisse plus assurer son remboursement. Il s'agit donc d'une condition budgétaire intertemporelle qui stipule que la valeur actualisée des surplus budgétaires futurs doit permettre le remboursement de la dette à terme.

1.1.5.1.3.3. EFFICACITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE^15(*)

Dans une approche monétaire, l'efficacité de la politique budgétaire est jugée selon qu'on est dans un régime de change fixe ou de change flexible.

· En change fixe

Ici l'efficacité de la politique budgétaire dépend du degré de la mobilité des capitaux. En effet, un accroissement des dépenses publiques provoque une augmentation du revenu national et du taux d'intérêt.

L'augmentation du revenu encourage les importations, et cela tend à détériorer la balance commerciale, et donc de la balance générale des paiements. En outre, l'augmentation du taux d'intérêt tend à favoriser l'accroissement des entrées des capitaux étrangers qui améliorent la balance globale. Il se produit alors deux effets contradictoires sur l'équilibre externe.

Dans le cas où les capitaux sont très mobiles, le second effet domine sur le premier et le solde de la balance globale est positif. Face à la forte demande de la monnaie nationale, la banque centrale est obligée de lutter contre l'appréciation en demandant des devises et cela se traduit par une augmentation des réserves de change.

A long terme, l'augmentation du revenu sera donc plus importante que celle de courte période. Mais dans le cas où les capitaux sont peu mobiles, le premier effet est dominant et la politique budgétaire va engendrer un déficit extérieur.

La banque centrale doit lutter contre la dépréciation en achetant la monnaie nationale, d'où la diminution des réserves de change. Dans ce cas, la courbe de la demande des biens et services se déplace vers la gauche et la politique budgétaire est moins efficace qu'en économie fermée.

En régime de taux de change fixe, les gouvernements disposent d'un instrument supplémentaire pour relancer l'économie : la dévaluation. Elle a pour but d'améliorer la compétitivité des produits nationaux afin d'améliorer les soldes de leurs balances commerciales car la demande des biens domestiques est stimulée.

· En change flexible

Comme nous l'avons dit précédemment, une politique expansionniste provoque un accroissement du taux d'intérêt et du revenu. Cependant, ces effets ne s'arrêtent pas là car les échanges internationaux des biens et des capitaux dépendent de ces deux variables. L'augmentation du revenu dégrade le solde commercial en stimulant les importations. En contrepartie, l'offre de monnaie s'accroît sur le marché de change.

La banque centrale n'intervenant pas, la monnaie tendra à se déprécier. Comme les capitaux sont mobiles, l'augmentation de taux d'intérêt provoque des entrées des capitaux d'autant plus forte qu'ils sont mobiles. La demande de la monnaie domestique augmente en conséquence, ce qui tend à apprécier la monnaie nationale. Cela provoque alors un déplacement de la courbe de la demande des biens vers la droite et celle de la balance globale vers le haut.

L'effet total sur le taux de change et donc sur la balance des paiements est incertain. Il dépend des effets induits respectivement par l'augmentation du revenu et celle du taux d'intérêt. Dans le cas où les capitaux sont peu mobiles, le premier effet est dominant car le deuxième effet est faible ; la balance commerciale s'améliore.

Dans le cas où la mobilité des capitaux est forte, le deuxième effet est dominant et la politique budgétaire est peu efficace. Finalement, la politique budgétaire est efficace en change fixe d'autant plus que les capitaux sont peu mobiles.

Dans une approche purement budgétaire, l'efficacité de la politique budgétaire est jugée à travers les effets multiplicateurs. Les pouvoirs publics ne manipulent cet instrument privilégié de politique économique qu'en agissant sur les recettes et les dépenses, par l'intermédiaire des moyens mis à leurs disposition, à savoir les dépenses (G), les impôts (T) et les transferts (R).

De ce qui précède, l'efficacité ou non de la politique budgétaire dépend de la manipulation de ses facettes. Partant, quelle pourrait être l'incidence d'une politique de dépenses publiques ou d'une politique fiscale ?

Effets d'une politique de dépenses publiques ou d'une politique fiscale et d'une politique de transfert.

Rappelons que tout accroissement des dépenses publiques crée un effet multiplicateur entraînant une augmentation de revenu national. Le multiplicateur de dépenses publiques joue un rôle identique à celui du multiplicateur de l'investissement.

Toute réduction de dépenses de l'Etat provoque un effet multiplicateur à la baisse sur le revenu national.

Une augmentation des impôts décidée par le gouvernement produit un effet multiplicateur contraire à ceux rencontrés lors d'un surcroît des investissements privés ou de dépenses publiques. Autrement dit, une pression fiscale accrue a un effet récessionniste sur le revenu national tant elle provoque une baisse du revenu disponible. Au contraire, tout dégrèvement fiscal provoque une expansion des revenus disponibles qui entraîne de nouvelles dépenses de consommation. Le multiplicateur fiscal exerce sur l'économie un effet contraire à celui du multiplicateur de dépenses publiques.

Dans une optique de sous-emploi, les pouvoirs publics ont à leur disposition deux stratégies pour relancer l'économie et provoquer une augmentation du revenu national : augmenter les dépenses publiques (G) ou réduire la pression fiscale (T).

Afin d'atteindre le plein emploi face à une demande globale faible, les pouvoirs publics ont encore la possibilité d'intervenir en augmentant les transferts tels que les pensions dues aux fonctionnaires en retraite ou aux anciens combattants, les allocations de chômage. Les transferts ont une incidence sur le revenu disponible et par conséquent sur les dépenses de consommation à travers lesquelles ils exercent une influence sur le niveau de la demande globale. Dans ce cas, on qualifie ce résultat de multiplicateur de transfert.

Sachant que les bénéficiaires des transferts n'affectent qu'une partie aux dépenses de consommation, l'effet multiplicateur sera moindre que dans celui de la variation du même montant de l'accroissement des investissements privée (I) ou de la dépense publique (G).

De ce qui précède, dans le cadre de sa politique économique, l'Etat parvient à créer l'emploi par le mécanisme suivant : GY^dCðIù.

Où : G : augmentation des dépenses gouvernementales ;

Y^d : augmentation du revenu disponible ;

C : accroissement du niveau de consommation ;

ð : augmentation du profit réalisable ;

I : augmentation du niveau d'investissements privés ;

ù : augmentation du niveau de l'emploi.

De manière plus brève, une politique budgétaire est dite efficace lors que les effets multiplicateurs (de dépenses publiques, des recettes fiscales des transferts) ont une incidence positive sur les autres agrégats économiques bien entendu la croissance économique et l'emploi.

Remise en cause des effets multiplicateurs

L'efficacité de la politique budgétaire dépend fondamentalement de la relance de l'activité économique par les différentes manipulations budgétaires que nous venions de décrire ci-haut. Le multiplicateur ne joue réellement que si la totalité voire la grosse partie des revenus est affectée à la consommation. Or, cela n'est toujours pas le cas, l'épargne étant considérée comme une fuite éventuelle.

Il suffit de se rappeler, par exemple, que dans l'hypothèse d'une politique des transferts, toutes les sommes perçues par divers bénéficiaires ne sont pas nécessairement affectées à la consommation. S'agissant notamment des pensionnés (civils ou militaires), une fraction des transferts reçus est épargnée au profit des enfants ou des petits enfants.

D'une part, l'effet d'éviction témoigne, si besoin en était encore, de la limite de ce mécanisme. En cas de plein-emploi, tout accroissement des dépenses publiques ne pourrait qu'entrainer une réduction de l'offre du secteur privé par transfert de facteurs de production vers le secteur public ou une diminution de la demande des biens et services privés par l'intermédiaire d'une hausse des prix.

Il faut noter que l'effet d'éviction n'est pas non plus envisageable dans un contexte de chômage massif. L'effet multiplicateur peut également être amoindri par d'autres facteurs tels que les impôts, les dépenses en biens et services importés.

Ces critiques ne doivent nullement être interprétées comme remettant entièrement en cause les politiques budgétaires d'inspiration keynésienne. Elles doivent plutôt servir à attirer l'attention des pouvoirs publics sur le caractère sélectif des politiques de relance au point de ne privilégier que les dépenses publiques ayant un plus grand effet multiplicateur sur l'activité économique et l'emploi.

* ⁶ NENE, J.C., Politique économique comparée, (coll. Thémis), PUF, Paris, 1997

* ⁷ WHYNES, R. et BOWLES, R., La théorie économique de l'Etat, Bruxelles, Labor, 1986

* ⁸ FORRY, J.P., Analyse des décisions publiques, Hachette, Paris, 1997

* ⁹ HANNEQUART, A. et GREFFE, X., Economie des interventions sociales, Paris, Economica, 1986

* ¹⁰ HANNEQUART, A. et GREFFE, X., Op. Cit

* ¹¹ ALIMONTI, P., La politique budgétaire, analyse du mode de financement et impact sur la liquidité, Bruxelles, Labor, 1981

* ¹² http//www.aft.gouv.fr

* ¹³ THYS C.L. et BERCKMANS, Effet du financement du déficit budgétaire en Belgique. Bulletin de documentation, Bruxelles, Labor, 1980

* ¹⁴ SAVAGE, R., Indicateur budgétaire et effets de boule de neige de la dette publique. Leçon de l'expérience belge et perspective, Bruxelles, 1984.

* ¹⁵ O.C.D.E., Efficacité de la politique budgétaire, financement du déficit et contrôle monétaire, Paris, 1982