Memoire Online - La spécialisation fiscale, éléments de refondation de l'action publique locale: reflexion sur les concepts d'efficacité et de gouvernance territoriale

Notre réflexion part d'un paradoxe. En effet, c'est au moment où le processus de décentralisation française a connu un coup d'accélérateur avec l'acte II de la loi du 13 août 2004 que de nombreuses questions ont été soulevées non pas quant à l'avenir de la décentralisation mais en ce qui concerne le rôle et la place des collectivités territoriales dans le paysage institutionnel de la France.

On a trop souvent pris l'habitude d'envisager cette question en la réduisant à la stricte problématique des relations Etat- Collectivités territoriales alors même que de nouvelles contraintes extérieures viennent agir de plus en plus sur les décisions publiques locales. Il en est ainsi de l'influence du phénomène de la mondialisation qui exige, comme le clame le slogan, de « penser global » et « d'agir local ». C'est également le cas du renforcement de la construction européenne qui influence considérablement le paysage institutionnel des pays membres en ce sens que les collectivités locales ( et notamment les Régions ) sont devenues des interlocuteurs et des partenaires publics à part entière.

Dans ce contexte, le modèle institutionnel de référence se caractérise par la constitution de collectivités territoriales fortes et influentes. En la matière, on peut dire que la France a beaucoup d'efforts d'adaptation à faire. De ce fait, elle ne peut se permettre de faire l'économie d'une véritable réflexion sur la refondation de l'action publique locale. Une telle réflexion est d'autant plus nécessaire qu'elle participe à la réflexion générale autour de la transformation des modalités de gouvernement public.

En effet, de nouveaux impératifs sont venus interpeller la manière dont sont mises en oeuvre les politiques publiques. Ainsi, l'exigence d'efficacité et le succès du principe de gouvernance représentent des défis majeurs que doit relever l'action publique.

Quelle influence peut donc avoir une refondation de l'action publique locale sur la régulation globale des politiques publiques ? Tout d'abords, il est évident qu'une réflexion sur l'avenir des politiques publiques locale n'est pas isolée des grandes problématiques actuelles touchant le rôle et la place de l'Etat. Autrement dit, on ne peut militer pour un renforcement et une meilleure prise en compte de l'action des collectivités territoriales si l'on était pas convaincu que l'avenir des politiques publiques passe nécessairement par l'action publique locale.

Il faut dire que le contexte générale de mutation favorise cette conviction. En effet, qu'il s'agisse de l'essor des procédures de contractualisation et celles de co-production, il est de plus en plus admis que le « politiques locales » changent la Politique.^1(*) Ce phénomène se manifeste dans la quasi-totalité des grandes questions actuelles sur le renouveau de l'action publique : question sur l'avenir de la Politique de la Ville, sur l'articulation possible entre Aménagement du territoire et développement local, problématiques de gouvernance urbaine et de management public territorial, questions sur la démocratie participative et la citoyenneté locale.

Il apparaît cependant que l'un des freins à cette refondation de l'action publique locale réside dans la complexité de l'organisation institutionnelle locale. Cette complexité soulève d'autres questions relatives à la visibilité et à la légitimité nécessaire à tout cadre démocratique de mise en oeuvre d'une action collective. Ainsi, la question de la démocratie nous a conduit à envisager la refondation de l'action publique sous l'angle de la fiscalité. En effet, l'impôt est un bon indicateur de changement et contribue au renforcement de la démocratie locale.

A ce titre, la fiscalité locale constitue un cadre d'expérimentation adéquate de la capacité du processus de décentralisation à se renforcer et à accorder aux institutions publiques locales une place à la mesure des défis majeurs à venir. Dans ce domaine, si le diagnostic est clairement posé avec en plus, une forme de consensus général, la voie de la réforme reste encore à tracer. Il faut dire que le sujet est sensible à plusieurs égards. En effet, on peut considérer que quelques deux décennies de décentralisation ne sont pas suffisantes pour marquer une vraie rupture avec deux siècles de centralisme. Pourtant, les vingt dernières années ont contribué à l'instauration d'une nouvelle « culture administrative » tant du point de vue des citoyens que des acteurs publics eux-mêmes. L'émergence et le renforcement de la démocratie participative locale en est une parfaite illustration. En outre, l'apparition d'un esprit de revendication de la part des collectivités locales qui se manifeste par une certaine forme de rapports de force entre celles-ci et l'Etat confirme l'existence d'une nouvelle « culture administrative ».

Mais au-delà de l'esprit, il y a la réalité. En fait, les collectivités locales sont devenues des acteurs économiques importants. Malgré ce tableau qui semble illustrer le renforcement des pouvoirs publics locaux, le rapport de force entre l'Etat et les collectivités territoriales se caractérise le plus souvent par une forme de subordination des secondes vis-à-vis du premier. De ce fait, le principe d'autonomie financière semble être en perpétuel conflit avec celui de libre-adminisitration.

C'est la raison pour laquelle la spécialisation fiscale comme élément de refondation de l'action publique locale peut concilier à la fois l'impératif d'autonomie financière et l'exigence de libre-administration. Tout au long de nos développement, nous tenterons de montrer qu'une véritable réforme de la fiscalité locale ne peut privilégier un aspect au détriment d'un autre. Dans ce contexte, la spécialisation fiscale doit répondre à un double défi : réformer la fiscalité locale et refonder l'action publique locale ( Deuxième partie ).

Nous montrerons ainsi que la notion d'action publique locale n'est pas seulement un concept mais devient progressivement une réalité. Par conséquent, la reforme de la fiscalité locale doit nécessairement apporter des réponses à de nouvelles questions telles que le rôle et l'efficacité de l'impôt dans le contexte nouveau d'émergence des politiques de développement local ( aspects économiques) ou bien le lien entre fiscalité et nouvelle citoyenneté locale ( aspects politiques ). Toutes ces questions partent d'un même constat : les finances locales sont devenues le miroir des défis et des enjeux de la nouvelle action publique locale (Première partie )

PREMIÈRE PARTIE : LES FINANCES LOCALES : MIROIR DES DEFIS ET DES ENJEUX DE LA NOUVELLE ACTION PUBLIQUE LOCALE

La notion de « action publique locale » est passée de la phase de concept à celle de réalité. Nous nous proposons de réfléchir ici sur les incidences de cette notion en matière de finances et de fiscalité locale. En fait, on peut très vite se rendre compte que la volonté politique qui a accompagné le processus de décentralisation en France s'est manifestée, dans le domaine de la fiscalité locale, par une certaine prudence de la part du législateur à ne pas trop renforcer les pouvoirs des institutions politiques locales.

Et pourtant, il est difficile de poser la question de l'action publique sans poser celle de l'impôt. En effet, cette question concerne aussi bien l'efficacité de l'action que la problématique de la gouvernance des institutions locales.

En survolant tous les questionnements relatifs à la faiblesse de volonté politique dans le renforcement du processus de décentralisation par une nouvelle architecture financière et fiscale locale (Chapitre 1), on peut prendre toute la mesure de l'urgence et de la nécessité d'engager une véritable réforme qui répond aux défis actuels de la décentralisation. Des défis nés de l'affirmation du concept de politique publique locale (Chapitre 2).

Compte tenu de ces nouveaux défis mais aussi de l'urgence et de la nécessité de réformer en profondeur la fiscalité locale, il apparaît que la spécialisation fiscale répond plus ou moins parfaitement à de nombreuses problématiques propres à cette nouvelle action publique locale.

CHAPITRE 1. FINANCES ET FISCALITÉ LOCALES, LES PARENTS PAUVRES DE LA DECENTRALISATION

Notre réflexion sur la spécialisation fiscale part d'un constat simple et partagé par tous les observateurs : la décentralisation à la française ne cherche pas à transformer les collectivités locales en institutions politiques à part entière à l'instar des régions espagnoles et italiennes ou des landers allemands. C'est comme si l'Etat décentralisateur a tenté de répondre à certaines questions conjoncturelles sans réellement vouloir prendre la mesure des nouvelles contraintes qui s'imposent à l'action publique.

En effet, la réflexion et les débats sur la décentralisation ont toujours porté sur la relation exclusive Etat- Collectivités territoriales alors même que les nouvelles contraintes de l'action publique sont souvent issues de la mondialisation ou de la construction européenne.

C'est la raison pour laquelle après avoir posé le diagnostic actuel de la fiscalité locale (Section 1 ), nous nous efforcerons de situer la question fiscale dans une perspective globale qui est celle de l'avenir de la fiscalité locale (Section 2 ) et l'affirmation du concept d'action publique locale.

Section 1. Les fondements de la fiscalité locale

Pour mieux appréhender les problématiques actuelles en matière de fiscalité locale, il faut situer celle-ci dans leur contexte d'évolution historique. En effet, la fiscalité locale est un aspect de l'évolution historique de la fiscalité nationale qui est elle-même un aspect de l'évolution de la démocratie et du contexte politique général en France. C'est seulement sur la base de ces éléments que l'on peut comprendre pourquoi la spécialisation fiscale ne constituerait pas une révolution intégrale mais plutôt un aspect de l'évolution compte tenu du contexte politique et institutionnel actuel.

Les origines et les fondements de la fiscalité locale en France, sont liés à l'histoire de la décentralisation. On peut dire que, paradoxalement, celle-ci occupe une place centrale dans le projet politique lié à la volonté de décentralisation sans que, pour autant, la réalisation concrète de ce projet ces vingt dernières années soit accompagnée d'une véritable reconnaissance de l'autonomie financière et fiscale des collectivités locales.

A ce sujet, la problématique de l'autonomie fiscale des collectivités locales est révélatrice de l'état du processus de décentralisation. Il faut reconnaître que toute l'ambiguïté de cette question provient de ce que l'on n'est pas en mesure de situer les enjeux. Autrement dit, s'agit-il de l'autonomie financière ou bien de l'autonomie fiscale ?

Bien évidemment, nous pensons que les deux sont liées. Cependant, il existe un courant que l'on peut qualifier de minimaliste qui pose seulement la question des marges de manoeuvre financières et budgétaires des collectivités locales comme une fin en soi et qui considère, de ce fait, que l'autonomie financière est un moyen d'augmenter ces marges. Pour les tenants de ce courant, l'autonomie fiscale n'est pas une nécessité.

Par ailleurs, un autre courant envisage l'autonomie financière et l'autonomie fiscale comme à la fois liées et comme moyens de faire émerger un véritable pouvoir institutionnel local. Pour les partisans de ce courant, il faut dépasser la simple problématique financière et engager une véritable réflexion politique sur le rôle et la place des collectivités locales dans la conception et la réalisation des politiques publiques.

On pourrait même affirmer que l'autonomie financière est une condition de l'autonomie fiscale. D'ailleurs, en posant la question des origines et des fondements de la fiscalité locale, on se rend bien compte que si les collectivités locales ont pu acquérir certaines prérogatives qui ont renforcé leur autonomie financière, l'organisation actuelle, le fonctionnement et la nature même de la fiscalité locale semblent constituer un véritable frein au renforcement des pouvoirs locaux.

On rappelle ici que la fiscalité locale est constituée d'impôts directs et d'impôts indirects. Puisque la problématique centrale de notre travail ne porte pas sur la fiscalité mais sur la capacité de celle-ci à impulser une refondation de l'action publique locale, il ne sera pas de notre propos de mener une réflexion exhaustive et détaillée sur l'ensemble des impôts locaux. D'ailleurs, la plupart des analyses portera sur la seule fiscalité directe et notamment ce que l'on appelle les quatre « vieilles » constitués par :

L'ensemble des impôts directs locaux constitue la ressource principale des collectivités locales. Au sein de ces impôts, les quatre vieilles représentent plus du tiers des recettes budgétaires des communes et plus de 80% de leurs ressources fiscales. En ce qui concerne les départements et les régions, ces quatre impôts représentent environ respectivement plus de 65% et plus de 55% des ressources fiscales.

On verra au cours de nos développements que parmi les critiques faites à ces quatre impôts, il y a leur archaïsme. En effet, l'histoire des quatre vieilles est très ancienne. Elle trouve ses origines à la Révolution française. A l'origine, il s'agissait d'impôts d'Etat qui ont été transférés par la suite aux collectivités locales.

Le principe politique qui a sous tendu la création de ces impôts est l'égalité. L'objectif était de supprimer les impôts indirects de part leur absence d'équité. En d'autres termes, les quatre grands impôts directs devaient imposer l'ensemble des citoyens sans distinction d'ordre social.

Il est particulièrement intéressant de s'arrêter sur le cas de la Taxe Foncière. Impôt issu d'une période pendant laquelle les idées économiques étaient dominées par thèses des physiocrates pour lesquels, la source de la richesse nationale résidait dans l'agriculture, cet impôt correspondait à une époque qui est bien évidemment révolue depuis très longtemps. Et pourtant, la nature et la substance même de la taxe foncière sont restées inchangées. Mais en même temps, toutes ces raisons nous renseignent sur les motivations de l'Etat de transférer aux collectivités territoriales des impôts qui n'étaient pas rentables.

La Taxe Foncière sur les Propriétés bâties ne semble pas présenter un handicap particulier. Représentant le quart du produit global des quatre taxes, elle est due par tous les propriétaires fonciers à l'exception des propriétés de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de certains établissements publics lorsque ceux-ci sont affectés à un service public ou d'utilité générale non productif de revenu.

Par ailleurs, les édifices de culte, les ambassades, les bâtiments ruraux à usage agricole en sont également exonérés. D'une manière temporaire, les constructions nouvelles et certaines entreprises nouvelles ne paient pas la taxe foncière. On fait remarquer enfin que le système d'exonération et de dégrèvement est plus complexe que cette présentation.

D'autres types d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties sont prévus par la loi. Le lieu d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties est la commune où est situé le bien. Sa base d'imposition est constituée par la moitié de la valeur locative. A cette valeur locative, chaque commune applique le taux qu'elle a décidé.

Représentant environ 1,5% du produit total des quatre taxes, la taxe foncière sur les propriétés non bâties est due par les propriétaires de terrains. La base d'imposition est constituée, comme pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la valeur locative mais diminuée d'un abattement de 20%. A cette base, la collectivité applique son taux d'imposition.

La Taxe d'Habitation représente environ 20% du produit des quatre taxes. Elle est due par tous les occupants propriétaires ou locataires d'un local à usage d'habitation. Sa base d'imposition est constituée de la valeur locative. Le produit s'obtient en appliquant à cette base le taux voté par la collectivité. Il faut noter que la loi prévoit de nombreux abattements, dégrèvements et exonérations.

En 2003, la taxe professionnelle représentait 22,7 milliards d'euros, soit la moitié du produit total des quatre taxes. Elle constitue la ressource fiscale la plus importante pour les collectivités locales. C'est la taxe professionnelle qui concentre l'essentiel des critiques à l'égard du système fiscal local.

De part son poids mais aussi par ce qu'elle touche le coeur même de l'activité économique, c'est-à-dire, l'entreprise, les critiques à l'égard de la taxe professionnelle se fondent sur le fait que cet impôt constituerait un frein à l'investissement et à l'emploi. C'est la raison pour laquelle, la Loi de Finance pour 1999 a introduit un mécanisme de suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle. En 2003, la part salariale a totalement disparu de l'assiette de la taxe professionnelle.

La taxe professionnelle est acquittée par toutes les personnes physiques et morales qui exercent à titre habituel une activité non salariée. Son assiette est composée (à partir de 2003) des immobilisations corporelles retenues pour les deux taxes foncières. La valeur locative est la même que pour les deux taxes foncières à la seule différence qu'elle ne connaît pas les abattements de 50% et 20% appliqués respectivement à la TFPB et à la TFPNB. On doit noter que, dans l'optique de soutenir certaines activités économiques, un système d'exonérations est prévu.

Nous verrons au cours du développement de notre problématique de travail l'importance de la Loi du 10 janvier 1980. Cette loi a introduit des changements concernant les modalités de fonctionnement des impôts locaux. D'autre part, la Loi du 28 juin 1982 a introduit des modifications visant à adapter les impôts locaux à l'évolution du contexte économique et financier.

Bien que le début des années quatre-vingt, correspondant aux débuts du processus de décentralisation, a marqué une certaine prise de conscience de la nécessité de modifier l'architecture et le fonctionnement du système fiscal local, on ne peut pas affirmer à ce jour, que ce système se trouve réellement bouleversé.

Depuis ces deux lois majeures, on assiste essentiellement à des modifications « homéopathiques » non pas de l'ossature mais de quelques règles de fonctionnement de la fiscalité locale. D'ailleurs, on peut noter que ces changements passent le plus souvent par des lois de finance et non pas par une véritable loi de réforme de la fiscalité locale. Le dernier épisode des suites réservées par le gouvernement au rapport de la Commission Fouquet sur la réforme de la Taxe Professionnelle est assez significatif à cet égard.

Les mécanismes de fonctionnement des impôts locaux reposent sur les bases (ou assiettes) d'imposition et sur les taux. Les élus locaux votent directement les taux appliqués à chaque impôt. Deux mécanismes de vote annuel des taux par les assemblées locales existent : un premier mécanisme qui consiste à faire varier proportionnellement tous les impôts d'une année à l'autre. En d'autres termes, il s'agit de voter globalement la masse de l'impôt. Un deuxième mécanisme repose sur une variation différenciée des taux et consiste à faire évoluer librement les taux entre eux.

Cette liberté de vote des taux que l'on peut considérer comme un principe majeur de l'autonomie fiscale des collectivités locales est bien sûr encadrée par la loi. En effet, il existe des taux plafonds que les communes doivent respecter. En outre, les taux de la taxe d'habitation et ceux des deux taxes foncières ne peuvent dépasser une limite fixée à 2,5% fois la moyenne nationale de l'année précédente ou 2,5% fois la moyenne départementale.

Le taux de la taxe professionnelle ne peut être supérieur à deux fois le taux moyen national de l'année précédente. En ce qui concerne la taxe d'habitation et les deux taxes foncières, il n'existe aucune limitation à l'égard des départements et des régions.

La question que l'on peut se poser est de savoir si le vote des taux par les collectivités locales a contribué à renforcer l'autonomie fiscale des collectivités locale. Il semblerait que non même si juridiquement, il renforce le principe de libre administration. Dans son Xeme rapport, le Conseil des Impôts constate que l'autonomie fiscale des collectivités locales est en moindre que ce que l'on attendait de la liberté de vote des taux.

§2. De la libre administration à l'autonomie financière : la quête inachevée

La France, Etat traditionnellement jacobin, s'est engagée depuis une vingtaine d'années dans un processus de décentralisation qui s'est manifesté par des transferts considérables de compétences de l'Etat vers les collectivités locales et surtout par la disparition de la tutelle étatique sur ces mêmes collectivités locales. Au regard de ces évolutions que les quelques vingt années ne peuvent suffire pour mesurer toute la portée, on doit se demander pourquoi cette décentralisation quasi parfaite ne s'est pas traduit par des reformes en matières de finances et de fiscalités locales.

Pour M. Bouvier, « les finances locales se présentent à maints égards comme un parfait révélateur des évolutions que connaissent les sociétés contemporaines. Elles apparaissent tout d'abords comme l'un des éléments essentiels pour juger de l'accomplissement de la réforme de la décentralisation engagée en 1982 et relancée en 2003 ».^2(*)

Par ailleurs, le même auteur fait remarquer que le pouvoir fiscal local ne saurait se limiter à la simple gestion des moyens financiers déterminés par l'Etat. La question de l'autonomie fiscale et financière des collectivités locales soulève un certain nombre d'enjeux politiques majeurs. La question principale est celle de l'incidence du principe de libre administration reconnue par la Constitution sur la décentralisation financière.

Il apparaît que la lecture fournie par les différentes décisions du Conseil Constitutionnelle en la matière est minimaliste dans la mesure où le lien entre pouvoir fiscal local et principe de libre administration est interprété selon une logique de marges de manoeuvre financières. A plusieurs reprises, le Conseil Constitutionnel a jugé que certaines décisions fiscales en l'occurrence la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ne constituaient pas une entrave au principe de libre administration.

Dans l'optique constitutionnelle, le pouvoir fiscal, c'est-à-dire, le pouvoir de disposer d'une ressource financière dont la collectivité locale peut maîtriser le taux n'est pas crucial pour juger de la force du principe de libre administration des collectivités locales. C'est quelque peu paradoxal lorsqu'on sait que la reconnaissance constitutionnelle du principe de libre administration est perçue comme un renforcement de celui-ci et qu'en même temps, ce principe ne trouve pas de répercussions fortes en matière de fiscalité locale.

On ne peut poser la question de la décentralisation et de la politique publique locale sans faire une interpellation concernant la problématique de l'autonomie fiscale. Or, en matière politique et institutionnelle, qui dit autonomie dit pouvoir. De fait, le principe de libre administration ne s'appréhende que dans ce cadre du pouvoir fiscal. Contrairement à la logique minimaliste qui soumet l'autonomie fiscale et financière à une interprétation extensive du principe de libre administration, la véritable question de la refondation de l'action publique autour du rôle et de la place des collectivités locales envisage le principe de libre administration comme un pendant de l'émergence d'un pouvoir fiscal local.

Malgré les évolutions de ces dernières années, on ne peut pas affirmer que les collectivités locales maîtrisent totalement leurs politiques fiscales et financières. L'impôt local est, en réalité, du ressort de l'Etat au regard même de sa gestion. En effet, c'est l'Etat qui assure, à travers sa Direction Générale des Impôts, l'assiette et le recouvrement.

Comment donc peut -on parler d'autonomie financière alors que les collectivités locales n'assurent pas directement la charge et la responsabilité de la gestion de l'assiette et du recouvrement de l'impôt. En outre, le système du « compte d'avances » du Trésor Public, bien qu'il présente des avantages pour les collectivités locales, soumet celles-ci à une forme de tutelle administrative et financière qui est tout à fait contraire au principe d'autonomie.

Un autre aspect de la question de l'autonomie financière et fiscale locale : la nature des rapports financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cette question est au coeur de notre réflexion sur la spécialisation fiscale comme instrument de refondation de l'action publique locale. L'histoire des relations financières de l'Etat et des collectivités locales est révélatrice de « l'histoire chaotique »^3(*) de la décentralisation.

En fait, l'un des enjeux majeurs pour l'avenir de la décentralisation se situe au niveau de la volonté de l'Etat d'accorder un pouvoir financier et fiscal total aux collectivités locales ou bien de se réapproprier ce pouvoir fiscal. Dans le premier cas, on parle de « décentralisation fiscale » tandis que dans le second, il s'agit d'une « recentralisation fiscal ». Bien que cette seconde configuration marque un net retour en arrière, certains observateurs en sont partisans.

En se situant dans la première configuration, on est obligé de poser la question de la spécialisation des impôts locaux. Tel n'est pas notre propos à ce stade de l'analyse. Il s'agit de montrer que la recentralisation fiscale obéit à une logique et est caractérisée par des modalités de mise en oeuvre dont la prise en compte nous permettra par la suite de mieux comprendre les fondements de la spécialisation fiscale.

On dit que l'Etat est le premier contribuable des collectivités locales. En effet, chaque année, l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales représente près de 60 milliards d'euros. Les dotations de l'Etat répondent à quatre objectifs : tout d'abords, il s'agit d'aider au fonctionnement courant des collectivités locales. Par ailleurs, les dotations cherchent à soutenir les investissements, à financer les augmentations de charges induites par les transferts d compétences et à compenser les exonérations et dégrèvements consentis par l'Etat. Il faut rappeler que dans sa volonté de maîtriser l'évolution de ces dotations, l'Etat a mis en place depuis 1996, « un pacte de stabilité » remplacé, en 1999, par « un contrat de croissance et de solidarité » qui devait prendre fin en 2001 mais qui a été reconduit pour 2002, 2003 et 2004.

Notons qu'il s'agit là d'une forme de substitution du contribuable national au contribuable local. Ce fait nous servira de base de réflexion pour introduire la problématique de la spécialisation fiscale. Les concours de l'Etat aux collectivités locales se présentent sous la forme de subventions, de compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs. Nous présentons ici les différentes formes de concours financiers de l'Etat aux collectivités locales :

La DGF est perçue par les communes et les départements. Elle représente la subvention la plus importante de l'Etat, soit près de 19 milliards d'euros pour l'année 2003. C'est la loi du 3 janvier 1979 qui instaure la DGF en prévoyant un système de répartition basé sur trois tranches de la DGF : une première tranche constituée par la dotation forfaitaire, une seconde par la dotation de péréquation et une dernière tranche constituée par les concours particuliers. La dotation de péréquation est, elle-même, basée sur deux critères : le potentiel fiscal et l'impôt sur les ménages. Nous reviendrons plus en détail sur la question du potentiel fiscal. La loi du 13 décembre 1993 a intégré dans la DGF le fait intercommunal. D'autres part, la Loi de Finance initiale pour 2004 a crée une DGF pour les régions.

Dès les premières années de la décentralisation, la loi a prévu que les transferts de compétences seraient financés par l'Etat. Ainsi, les lois de 2 mars 1982, du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 ont reconnu ce principe. On notera qu'en 2004, ce principe est reconnu par la Constitution.

La Dotation pour compensation des pertes de base de taxe professionnelle est l'un des deux piliers (avec la Dotation de développement rural) du système qui a remplacé le Fonds National de Péréquation de la Taxe Professionnelle supprimé par la Loi de Finance Initiale pour 2004.

Il s'agit essentiellement de subventions spécifiques accordées par divers ministères aux collectivités territoriales et qui ont représenté en 2004 près de 700 millions d'euros.

C'est la loi du 2 mars 1982 qui a posé le principe de la globalisation des subventions d'investissement et a institué ainsi, la dotation globale d'équipement pour les communes et départements.

Ces concours financiers ne sont-ils pas un moyen pour l'Etat d'agir directement ou indirectement sur les politiques locales ? Si la réponse à cette question n'est pas évidente, il y a un grand intérêt à poser une telle question compte tenu des menaces qui peuvent se présenter pour la décentralisation de certaines compétences. D'ailleurs, une reforme efficace de la fiscalité locale passe nécessairement par une « mise à plat » des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

En effet, les conditions actuelles d'organisation et de fonctionnement des dotations étatiques ne permettent pas de lire clairement l'action publique du fait des imbrications de dotations et de complexité dans les modes de calcul. Ici, c'est la question de la transparence qui est posée. Par ailleurs, compte tenu des différents critères de calcul des dotations (et notamment de la Dotation Globale d'Equipement et de la Dotation Globale de Fonctionnement), il semble que les concours financiers de l'Etat ne jouent pas parfaitement leur rôle péréquater.

C'est ainsi que le Président du Sénat Christian Poncelet pense que « le défi des prochaines années résidera donc dans l'avènement de concours de l'Etat respectueux de l'autonomie locale, c'est-à-dire stables, pérennes, lisibles et permettant une réduction des inégalités, sans pénaliser les collectivités les plus dynamiques ».^4(*)

Section 2. L'avenir de la fiscalité locale

Compte tenu du diagnostic que nous venons de poser, deux constats s'imposent. D'une part, tout le monde s'accorde à dire qu'il est urgent et nécessaire de réformer la fiscalité locale. Au passage, il nous semble important de s'accorder sur les mots que l'on emploi. En effet, s'agit-il de réformer la fiscalité locale ou bien les finances locales ? Selon que l'on parle de l'une ou de l'autre, on n'a ni le même diagnostic ni les mêmes réponses.

D'autre part, une fois que le consensus de réformer la fiscalité locale, on se rend compte que la question la plus cruciale au regard des contraintes actuelles qui s'imposent à l'action publique concerne les compétences fiscales des collectivités territoriales. Car s'il y a un consensus sur la nécessité de réformer, il existe de nombreuses divergences sur les pistes. C'est la raison pour laquelle, il nous a semblé judicieux de poser la question de la réforme sous l'angle qui fait le plus d'unanimité, celui des compétences locales.

Le thème de la réforme de la fiscalité locale est très ancien. Si aujourd'hui, la question se pose avec beaucoup d'acuité, c'est justement par ce que le temps est passé sans qu'une solution profonde et adaptée n'ait pu être trouvée. Déjà, dans les années trente, à la suite de la crise de 1929, de nombreuses propositions de réformes ont été proposées : Projet Piétri de 1931 qui proposait la suppression des centimes additionnels, projets Bonnet de 1937, Blum de 1938 ou Marchandeau en 1938. Le point commun à ces projets, c'est qu'ils partaient tous d'un même constat : inefficacité, archaïsme, inégalité, lourdeur de la pression fiscale.

Le rapport Brunel du Conseil Economique et Social pose la condition de la reforme des finances locales comme nécessaire à la réussite du processus de décentralisation. Ce rapport part d'un constat que l'on peut qualifier d'alarmant en ce sens que la situation actuelle des finances locales remet en cause le principe de l'autonomie financière des collectivités locales.

Ce constat est renforcé par le tableau général des finances décentralisées : mauvaises compensations des déséquilibres territoriaux, inexistante ou inadaptation des règles du jeu en matière de relations financières entre l'Etat et les institutions locales, complexité et instabilité des mécanismes d'évolution des concours de l'Etat. Par ailleurs, le rapport fait remarquer une certaine diversification et une multiplication de procédures contractuelles et de cofinancement et une faible lisibilité des dispositifs de péréquation.

L'apport essentiel du rapport est d'avoir posé le principe de l'autonomie financière non pas comme la simple autonomie de dépense mais comme le pendant d'une autonomie fiscale forte « qui constitue un fondement de la démocratie locale, traduit par le lien fiscal, facteur de responsabilisation qui permet la transparence et l'autonomie des choix ».^5(*) Autrement dit, une bonne reforme fiscale doit entraîner plus de transparence et de lisibilité et doit mettre en place un mécanisme régulateur de la pression fiscale ainsi que des dispositifs efficaces de correction des inégalités. Toutes ces pistes de reforme peuvent se résumer comme suit :

Ø La création d'un nouvel équilibre entre l'Etat et les collectivités territoriales

Ø Le renforcement de l'autonomie financière des structures intercommunales et des régions.

S'agissant de ce dernier point, on ferra remarquer que le rapport prend en compte la nouvelle configuration de l'action publique locale en ce sens qu'il propose une fiscalité mieux adaptée à l'exercice des compétences locales. Ainsi, le rapport préconise le transfert d'une partie des compétences des communes aux structures intercommunales jugées seules capables d'assurer un traitement cohérent et à la bonne échelle des problèmes d'urbanisme, de logement, d'environnement et de développement économique.

On notera par ailleurs que le système fiscal local revêt quelques aspects paradoxaux en ce sens que le bénéfice de l'impôt ne correspond pas toujours à l'exercice réel des compétences locales. C'est ainsi que les régions exercent la compétence quasi-exclusive du développement économique et de la formation professionnelle alors qu'elles sont en même temps les collectivités qui ont le plus faible retour en matière de taxe professionnelle.

Comment donc comprendre ce fait qui veut que les régions développent des programmes d'investissement et de développement économique alors qu'en même temps, du fait de la taxe professionnelle, le retour de ces investissements bénéficient en priorité aux communes et aux départements. Du fait du caractère même de ces paradoxes, certains observateurs mettent l'accent sur les « dangers » en matière de démocratie locale liés à l'absence de lien citoyen entre la fiscalité et les compétences locales.

Si c'est tout le système fiscal qu'il faudrait rénover, il est nécessaire, pour mettre en oeuvre une reforme efficace, de prendre en compte les difficultés spécifiques à chaque type d'impôt. Ainsi, on peut se rendre compte que la grande partie des préoccupations des observateurs de la fiscalité locale se concentre autour de la problématique de la Taxe Professionnelle.

Au-delà des critiques techniques et théoriques que l'on peut apporter à cet impôt, on peut dire que si tous les regards se portent sur la Taxe Professionnelle, c'est tout simplement par ce que cet impôt est celui qui reflète le mieux l'activité et le dynamisme local. Aussi, le problème de la TP, c'est qu'elle ne s'est pas adaptée aux mutations structurelles locales.

Une fois le diagnostic posé, la question est de savoir comment moderniser la fiscalité locale car il s'agit bien de reformer la fiscalité en la modernisant. Moderniser la fiscalité locale, c'est bien sûr adapter celle-ci au nouveau cadre et aux nouvelles contraintes de l'action publique locale. Sur ce sujet, deux écoles s'affrontent. Une première est représentée par les partisans qui prônent une modernisation de la fiscalité locale tout en maintenant le cadre existant tandis que la seconde part du postulat qu'une véritable modernisation de la fiscalité locale exige nécessairement l'élaboration d'une nouvelle organisation fiscale territoriale.

Quelques soient les postures prises par les uns et les autres, il existe un certain nombre de points qui mettent tout le monde d'accord. Parmi ces points, il y a la rénovation des valeurs locatives ou la révision des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. On notera que quelques pistes ont été esquissées notamment l'instauration d'une taxe locale sur le revenu, la prise en compte de la valeur ajoutée comme assiette de la taxe professionnelle, le remplacement de la valeur locative par la valeur vénale dans le calcul de la taxe foncière etc.

On peut penser que toutes ces pistes aussi intéressantes qu'elles soient, se limitent aux aspects techniques de la fiscalité locale et enferment celle-ci dans un cadre procédurier sans prendre toute la mesure des enjeux institutionnels et économiques d'une reforme en profondeur de la fiscalité locale.

Si l'on met à part l'ordonnance du 7 janvier 1959, on peut affirmer qu'aucun véritable projet de réforme de l'architecture de la fiscalité locale n'a été réellement engagé depuis cette date. Toutefois, il faut rappeler ici quelques dates de reformes qui ont marqué les finances locales. Nous reviendrons ultérieurement sur les différents aspects de chaque texte de reforme. En effet, chaque étape a marqué une certaine évolution pour un domaine particulier. On citera ainsi la loi du 31 décembre 1973 dont la principale innovation est la substitution de trois nouvelles taxes aux anciennes contributions foncières et mobilières : les deux taxes foncières et la taxe d'habitation.

Autre aspect de la loi de 1973, c'est la simplification et l'actualisation des bases à travers l'institution d'une nouvelle référence fiscale, la valeur locative. La loi du 18 juillet 1974 vient instaurer un mécanisme de mise à jour régulier des bases d'imposition. Il s'agit de procéder régulièrement à une révision générale des valeurs locatives. La loi du 29 juillet 1975 a modernisé l'ancienne patente et définit les conditions et les modalités de vote direct des taux par les assemblées locales.

Ainsi, la Taxe Professionnelle est venue remplacer la patente. Cette loi avait une véritable ambition modernisatrice dans la mesure où la nouvelle taxe professionnelle devait non seulement être plus conforme à la réalité économique mais elle devait également cherchait à réduire les inégalités entre communes.

Comme nous le suggérions ci-dessus, une réforme ambitieuse de la fiscalité locale ne peut se limiter aux seuls aspects techniques et procéduriers. Il apparaît que la reforme de l'architecture même de la fiscalité locale est doublement nécessaire. Tout d'abords, elle serait le moyen d'adapter les finances locales à l'environnement moderne des collectivités locales. Par ailleurs, elle permettrait une clarification administrative et institutionnelle dans le cadre du processus de décentralisation.

En effet, la complexité de l'organisation administrative locale française ne permet pas la pleine reconnaissance et la totale appropriation de celle-ci par le citoyen. Ainsi, les 36763 communes, la centaine de départements, les 22 régions et les quelques 20 000 établissements de coopération intercommunale semblent constituer plutôt un handicap pour l'affirmation du pouvoir des collectivités locales.

Un texte présente un aspect particulier et essentiel. Il mérite d'être mis en exergue comme étape majeure dans le processus de reforme de la fiscalité locale : la loi du 10 janvier 1980. Cette loi a introduit comme principales innovations le vote direct des taux d'imposition par les collectivités locales, des aménagements en matière de taxe d'habitation et de taxes foncières, des nouveautés concernant la taxe professionnelle.

Avec la reforme constitutionnelle de 2003, la question de l'organisation financière et fiscale locale s'est posée avec beaucoup plus d'acuité. C'est au même moment que la piste de la spécialisation fiscale locale a été le plus envisagée. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard en ce sens que des questions comme la simplification administrative, la prise en compte de la nouvelle gouvernance locale ou la montée en puissance de la démocratie participative locale ont accompagné la réflexion sur le deuxième acte de la décentralisation. C'est ainsi que M. P. DEVEDJIAN, alors Ministre délégué aux libertés locales envisageait la réforme fiscale comme un moyen de « simplifier notre fiscalité locale qui est particulièrement opaque en la spécialisant ».^6(*)

La Note d'Orientation du 12 juillet 2001 sur la réforme des ressources fiscales et financières des collectivités évoque la question de la spécialisation fiscale comme piste éventuelle de reforme fiscale selon les propositions faites par le rapport Mauroy sur l'avenir de la décentralisation tout en mettant l'accent sur les nombreuses difficultés liées à sa mise en oeuvre pratique. Ainsi, on peut y lire que la spécialisation pose un problème de transfert entre collectivités locales et entre contribuables.

Par ailleurs, elle est susceptible d'engendrer des déséquilibres budgétaires et des transferts de charges insupportables entre contribuables. En outre, elle nécessiterait l'organisation d'un dispositif général de prélèvement et de compensation dont la gestion serait particulièrement lourde. Enfin, la spécialisation entraînerait des variations de taux qui risqueraient d'être difficilement acceptables. On peut remarquer que la crainte principale exprimée par ceux qui sont contre la spécialisation fiscale réside dans les inégalités qu'elle risque d'engendrer. Cette crainte semble quelque peu infondée dans la mesure où le système actuel n'est pas exempt de toute reproche en matière d'inégalités territoriales. Par ailleurs, comme nous le soulignerons ultérieurement, l'objectif de la spécialisation est de poser la question de l'impôt local comme instrument de concurrence territoriale tout en revoyant les modalités actuelles de résorption des inégalités engendrées par cette concurrence.

Dans le cadre de la commission Fouquet sur la réforme de la Taxe professionnelle, le Premier Ministre de l'époque, M. J-P. RAFFARIN a établit le cadre devant guider la réflexion générale sur la reforme de la fiscalité locale. En effet, celle-ci doit respecter quatre conditions majeures : la préservation de l'autonomie financière des collectivités territoriales, le maintien du lien avec l'activité économique des territoires, l'absence de transferts de charges supplémentaires vers les ménages et le renforcement de l'intercommunalité.

Il faut rappeler ici le poids particulier de la taxe professionnelle dans les finances des collectivités territoriales. En effet, celle-ci constitue, globalement, depuis sa création, un facteur d'accroissement des ressources pour les collectivités locales, son produit progressant plus vite que le Produit Intérieur Brut. Et cela, malgré la suppression de la part salariale. Hors compensations fiscales, le produit de la taxe professionnelle est une composante importante des ressources fiscales des collectivités locales : 35,2% pour les communes et leurs groupements, 31,4% pour les départements et 37,9% pour les régions.

Ce poids spécifique de la taxe professionnelle tient au fait que son assiette fiscale(équipements et biens mobiliers retenus sur la base de leur valeur initiale) est surtout constituée d'un stock, donc peu volatil. En d'autres termes, même lorsqu'une entreprise n'investit pas, et quels que soient ses résultats et sa situation financière, les bases restent identiques.

La thématique de la reforme de la TP est emblématique non pas de l'absence de pistes de reforme de la fiscalité locale mais du flou artistique qui entoure les volontés politiques quant au rôle que l'on veut accorder aux impôts locaux dans le nouveau contexte de l'action publique locale. Ainsi, le seul consensus autour de la reforme de la TP réside dans ce que la nouvelle imposition ne doit pas pénaliser l'investissement local sans que l'on sache s'il faut supprimer la TP, procéder à un simple aménagement de celle-ci ou bien la remplacer par un nouvel impôt local sur les entreprises.

La suppression pure et simple de la TP (sans remplacement) peut être mise en oeuvre selon les modalités suivantes : soit son remplacement par une dotation financière de l'Etat soit par le partage d'un ou de plusieurs impôts étatiques. La solution du simple aménagement de la TP part de l'idée que la reforme doit viser seulement à corriger les défauts de celle-ci, c'est-à-dire sa concentration sur une base étroite, la prise en compte des immobilisations à raison de leurs coûts d'acquisition ou le dépassement du plafond en fonction de la valeur ajoutée.

L'aménagement de la TP consisterait à un élargissement de sa base à d'autres facteurs de production ou l'instauration d'un nouveau plafonnement effectif en fonction de la valeur ajoutée. L'instauration d'un tel plafonnement a pour but de corriger certains effets pervers notamment le poids très important de la TP pour certaines entreprises malgré l'existence d'un plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.^7(*) Enfin, le remplacement de la TP par un nouvel impôt local serait l'instauration d'un impôt dont la base serait assise sur une assiette mixte composée de valeurs comptables et d'autres types de valeurs.

Dans le cadre de la Commission FOUQUET sur la réforme de la Taxe Professionnelle, plusieurs pistes ont été envisagées en matière d'assiettes, de modalités de fixation de taux et de niveaux de collectivités bénéficiaires du produit de l'impôt. Concernant l'assiette fiscale, le choix retenu en 1976 d'asseoir la TP sur des facteurs de production a été abandonné au profit d'une assiette constituée de soldes comptables. L'une des pistes les plus évoquées est celle d'asseoir la TP sur la valeur ajoutée. Certains auteurs ont même proposée que la taxe professionnelle soit remplacée par « une redevance territoriale d'activité » qui privilégierait la localisation de l'entreprise.

Ainsi, l'imposition des assiettes comptables présente un certain nombre d'avantages dans la mesure où celles-ci n'obligent pas les entreprises à tenir une comptabilité physique et qu'elles concernent l'entreprise et non de l'établissement. Les assiettes mixtes ont l'avantage d'instaurer un système d'imposition qui prendrait en comptes la diversité des situations des entreprises. On cite parmi elles, les valeurs locatives foncières, l'excédent brut d'exploitation ou le résultat net comptable.

L'un des aspects des propositions de reformes de la TP concerne la volonté d'introduire une « dose » de spécialisation » qui réduirait la superposition fiscale actuelle. Ainsi, le rapport de la commission Fouquet précise que la spécialisation fiscale présente un intérêt dans la mesure où elle correspond à la volonté du gouvernement de réduire la part de l'imposition locale des entreprises dans le total des ressources fiscales des collectivités locales. Par ailleurs, tout en rappelant que le mouvement de spécialisation est déjà engagé avec la Taxe Professionnelle Unique, le rapport pose le cadre d'une bonne mise en oeuvre de la spécialisation : la diminution du nombre de collectivités votant un taux d'imposition sur une même base, la possibilité pour les collectivités locales de disposer de plus d'une ressource fiscale, le lien entre fiscalité et territoire.

§2. La question des compétences fiscales des collectivités territoriales

L'un des aspects de la compétence fiscale des collectivités locales, c'est le vote direct par les assemblées délibérantes locales des taux d'imposition. Comme on l'a souligné précédemment, c'est la loi du 10 janvier 1980 qui instaure ce vote direct des taux. A ce titre, cette loi a constitué une évolution majeure vers l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales. On peut donc dire que la question des compétences fiscales des collectivités locales est cruciale pour la problématique de l'autonomie.

Le rapport de la Commission Fouquet sur la réforme de la Taxe Professionnelle pose la question du vote des taux par les collectivités locales en de termes nouveaux qui prend en compte les nouvelles modalités d'exercice de l'action publique locale et la nécessité d'introduire une certaine spécialisation des impôts locaux. Ainsi, ce vote doit pouvoir concilier l'autonomie financière des collectivités locales tout en maintenant une certaine homogénéité de l'imposition des entreprises sur le territoire national.

Par ailleurs, la question de l'encadrement des taux devra être examinée sous trois aspects : la fixation d'un taux plancher et d'un taux plafond dans le but d'éviter des écarts de taux importants avec notamment l'instauration d'un système de taux pivot national que les collectivités locales pourraient moduler, le maintien d'un lien avec l'imposition des ménages et l'instauration d'un lien entre les politiques fiscales des collectivités locales de niveaux différents.

Il semble cependant que le vote des taux par les assemblées locales soit une liberté en trompe l'oeil dans la mesure où l'Etat continue d'encadrer et d'y jouer un rôle important. En effet, c'est la Direction Générale des Impôts qui calcule l'assiette des impôts directs locaux en fonction des données cadastrales. En outre, l'absence de spécialisation et l'enchevêtrement des niveaux d'imposition enlèvent aux collectivités locales tout pouvoir d'agir sur ses propres taux sans prendre en compte le niveau des taux des autres collectivités locales. En ce sens la spécialisation fiscale donnerait aux assemblées délibérantes locales une marge d'action très importante.

Pour bon nombre de spécialistes des finances locales, la véritable autonomie fiscale des collectivités locales passe par la reconnaissance d'un véritable pouvoir fiscal local. En d'autres termes, la véritable question que pose la réforme de la fiscalité locale n'est pas tant de savoir si les collectivités locales ont à leur disposition des ressources financières suffisantes que de savoir si elles ont la possibilité de maîtriser et de créer ces ressources.

Au-delà du principe de libre administration des collectivités territoriales, La Constitution ne reconnaît pas explicitement un pouvoir fiscal local. Cependant, depuis les années 90, il apparaît de plus en plus clairement que le Conseil Constitutionnel penche plutôt vers la préservation (à défaut de reconnaissance explicite) d'une forme de pouvoir fiscal aux collectivités locales. Ainsi, dans sa décision du 25 juillet 1990, il précise que « les règles posés par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités locales au point d'entraver leur libre administration ».^8(*)

Cependant, les positions du Conseil Constitutionnel ne suffisent pas à consacrer totalement un véritable pouvoir fiscal local. C'est toute l'organisation des rapports entre l'Etat et les collectivités locales qu'il faudrait revoir non pas dans un sens qui effacerait la tutelle hiérarchique mais plutôt dans une redéfinition de cette tutelle au regard des nouveaux enjeux de l'action publique. C'est précisément l'esprit des demandes faites par les partisans d'une « Nouvelle République Territoriale ». Ce débat permet de faire la distinction entre compétences exclusives et compétences partagées pour mieux présenter les limites du système actuel d'organisation des compétences entre l'Etat et les collectivités locales mais également entre les collectivités locales mêmes.

En effet, le système actuel accorde une place très importante aux compétences partagées au détriment des compétences exclusives. Ce qui se traduit par une complexité et une inefficacité de l'ensemble de l'organisation sans oublier le manque de lisibilité. Sans remettre en cause les compétences partagées, il apparaît de plus en plus nécessaire de revoir le système de « distribution » des compétences pour renforcer l'importance des compétences exclusives dévolues à chaque niveau de collectivité.

Une telle révision entraînerait nécessairement une révision du système de « distribution » des compétences fiscales et financières. En d'autres termes, si la spécialisation fiscales est devenue une nécessité, c'est dans la mesure où elle est le corollaire de la reforme du système d'exercice des compétences locales.

Depuis quelques années, on assiste à un mouvement de transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales qui a connu son apogée avec le deuxième acte de la décentralisation. Ces transferts ont eu des conséquences importantes en matière financière et fiscale au niveau des collectivités locales. Ainsi, la loi du 27 juillet 1999 a crée la Couverture Maladie Universelle (CMU) et retiré de ce fait, aux départements, la gestion de l'aide médicale généralisée. Ce qui a eu pour conséquence un allégement de charges qui s'est manifesté par un prélèvement de 1.4Mds€ sur la Dotation de Décentralisation.

Cette même loi a simplifié le financement de la compétence d'aide sociale en supprimant les contingents communaux d'aide sociale versés aux départements et en les remplaçant par un abondement de la DGF d'un montant équivalent ( soit 1.7Mds€ ). En même temps, la DGF des communes a été amputée du même montant. Bien que ces mesures aient eu une conséquence financière neutre, elles ont engendré une modification des structures budgétaires des communes et des départements. En plus de ces mesures, on peut mentionner d'autres nouvelles compétences comme la gestion de l'Aide Personnalisée d'Autonomie (APA) par les départements et la généralisation des compétences en matière de transport ferroviaire pour les régions. Pour le financement de ces nouvelles dépenses, les départements bénéficient d'un concours géré par établissement public national, le fonds de financement de l'APA. Le tableau ci-dessous récapitule, pour information, les différents transferts de compétences vers les collectivités territoriales.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE COMPETENCES VERS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Niveau de collectivitéCompétences transférées avant la loi du 13 août 2004Compétences transférées par la loi du 13 août 2004Commune et groupement de communesUrbanisme et transports-Élaboration des plans locaux d'urbanisme et des schémas de cohérence territoriale ;
-Délivrance de permis de construire ;
-Création, aménagement, exploitation des ports de plaisance.-Si elles le demandent avant le 1^er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l'État situé sur son territoire ;
-Création, aménagement et exploitation des ports de commerce et de pêche qui leur sont transférés ;
-Peuvent se porter candidates jusqu'au 1^er juillet 2006 pour l'aménagement, l'entretien et la gestion d'aérodromes civils.Enseignement-Propriété, construction, entretien et équipement des écoles publiques ;
-Intervention dans la définition de la carte scolaire.Possibilité de créer, à titre expérimental pour cinq ans, des établissements publics locaux d'enseignement primaire.Action économique-Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d'une convention avec la région ;
-Attribution d'aides indirectes aux entreprises.-Possibilité de mettre en oeuvre leurs propres régimes d'aides après l'accord de la région ;
- Possibilité d'instituer un office de tourisme.LogementDéfinition d'un programme local de l'habitat pour les communes au sein d'un EPCI.- Délégation possible au maire ou au président d'un EPCI de la gestion du contingent préfectoral ;
- Possibilité de participer à la construction, l'entretien et l'équipement du logement des étudiants ;
- Lutte contre l'insalubrité à titre expérimental.Action sanitaire et socialeAction complémentaire à celle du département avec les centres communaux d'action sociale (CCAS).-Possibilité d'exercer des activités en matière de vaccination, de lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les infections sexuellement transmissibles ;
-Possibilité de gérer totalement ou partiellement le fonds d'aide aux jeunes (FAJ).CultureResponsabilité des bibliothèques de prêts, conservatoires et musées municipaux.-Organisation et financement de l'enseignement artistique initial ;
-Peuvent devenir propriétaire de monuments classés ou inscrits appartenant à l'État ou au Centre des monuments nationaux.DépartementAction sociale, solidarité, logement-Sauf exception, a la charge de l'ensemble des prestations d'aide sociale : aide sociale à l'enfance, aide aux handicapés, insertion sociale et professionnelle (gestion du RMI-RMA depuis le 1^er janvier 2004), aide aux personnes âgées ;
-Protection sanitaire de la famille et de l'enfance.-Définit et met en oeuvre la politique d'action sociale ;
-Possibilité d'exercer des activités en matière de vaccination, de lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les infections sexuellement transmissibles ;
- Création dans chaque département, financement et gestion de nouveaux FAJ ;
- Expérimentation dans certains départements de compétences élargies en matière de protection judiciaire de la jeunesse ;
- Création dans chaque département, gestion et financement de nouveaux fonds de solidarité pour le logement.Aménagement de l'espace, équipement- Entretien et investissement concernant la voirie départementale ;
- Organisation des transports routiers non urbains de personnes et des transports scolaires hors du périmètre urbain ;
- Création, équipement et gestion des ports maritimes de commerce et de pêche ;
- Élaboration d'un programme d'aide à l'équipement rural ;
- Protection, gestion et ouverture au public des espaces naturels sensibles boisés ou non ;
- Donne son avis lors de l'élaboration du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) par la région.- Gestion d'une partie (environ 15 000 km) des routes nationales ;
-Peuvent se porter candidats jusqu'au 1^er juillet 2006 pour l'aménagement, l'entretien et la gestion d'aérodromes civils ;
-S'ils le demandent avant le 1^er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l'État situé sur son territoire.Éducation, culture, patrimoine- Construction, entretien, équipement et financement des collèges ;
- Responsabilité des bibliothèques centrales de prêt ;
- Gestion et entretien des archives et des musées départementaux.- Propriété du patrimoine immobilier des collèges ;
- Définition des secteurs de recrutement des collèges après avis du conseil départemental de l'Éducation nationale ;
- Responsabilité du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges ;
- Élaboration d'un schéma départemental de développement des enseignements artistiques dans les domaines de la musique, de la danse et de l'art dramatique ;
- Gestion, à titre expérimental pour quatre ans , des crédits d'entretien et de restauration du patrimoine classé ou inscrit n'appartenant pas à l'État ou à ses établissements publics ;
- Peuvent devenir propriétaire de monuments classés ou inscrits appartenant à l'État ou au Centre des monuments nationaux.Action économique-Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d'une convention avec la région ;
-Attribution d'aides indirectes aux entreprises.Possibilité de mettre en oeuvre leurs propres régimes d'aides après l'accord de la région.RégionDéveloppement économique
(domaine dans lequel la région joue un rôle de coordination)- Détermine le régime des aides directes et les attribue (primes régionales à l'emploi, à la création d'entreprise et prêts et avances à taux bonifiés) ;
-Mise en oeuvre et attribution des aides indirectes (garanties d'emprunt aux entreprises, exonération de la taxe professionnelle).-Suppression de la distinction entre aides directes et indirectes aux entreprises, remplacée par la distinction entre aides économiques et aides à l'immobilier ;
-Le conseil régional définit le régime des aides économiques aux entreprises et décide de leur octroi ;
- Élaboration d'un schéma régional de développement économique à titre expérimental pour cinq ans. Aménagement du territoire et planification- Participation à l'élaboration de la politique nationale d'aménagement et de développement durable ;
- Élaboration d'un schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) ;
- Signature de contrats de plan État-Région, notamment pour la mise en oeuvre du SRADT ;
- Élaboration d'un schéma régional de transport ;
- Organisation des services de transport routier non urbain des personnes et des transports ferroviaires de la région, sauf en Ile-de-France où le syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) remplit ces fonctions.- Élaboration d'un schéma régional des infrastructures et des transports (anciennement schéma régional de transport) ;
-Peuvent se porter candidates jusqu'au 1^er juillet 2006 pour l'aménagement, l'entretien et la gestion d'aérodromes civils ;
-Si elles le demandent avant le 1^er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l'État situé sur son territoire.Éducation, formation professionnelle- Construction, entretien, équipement et financement des lycées, établissements d'éducation spéciale et lycées professionnels maritimes ;
- Financement d'une part significative des établissements universitaires ;
-Élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles ;
- Adoption d'un programme d'apprentissage et de formation professionnelle continue.- Propriété du patrimoine immobilier des lycées, établissements d'éducation spéciale et lycées professionnels maritimes ;
- Responsabilité du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées ;
- Définition et mise en oeuvre de la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes ;
- Adoption d'un programme d'apprentissage et de formation professionnelle continue désormais dans le cadre du plan régional de développement des formations professionnelles.Culture-Organisation et financement des musées régionaux ;
-Conservation et mise en valeur des archives régionales.-Responsabilité de l'inventaire général du patrimoine culturel ;
-Possibilité de gérer, à titre expérimental pour quatre ans, les crédits d'entretien et de restauration du patrimoine classé ou inscrit n'appartenant pas à l'État ou à ses établissements publics ;
- Peuvent devenir propriétaire de monuments classés ou inscrits appartenant à l'État ou au Centre des monuments nationaux ;
- Organisation et financement du cycle d'enseignement artistique professionnel initial.Santé -Possibilité d'exercer des activités en matière de vaccination, de lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les infections sexuellement transmissibles ;
- Si elles en font la demande, participation, à titre expérimental pour quatre ans, au financement et à la réalisation d'équipements sanitaires.

Bien que la décentralisation ait confié un grand nombre de missions aux collectivités territoriales françaises, il semble qu'elle a surtout entraîné une forte augmentation des dépenses sans pour autant renforcer le degré d'autonomie locale. Or, les indicateurs quantitatifs de décentralisation constitués notamment des montants de recettes et de dépenses locales peuvent donner une idée erronée du degré de responsabilité dont jouissent les collectivités territoriales. En d'autres termes, la part des dépenses et des recettes n'est pas un bon indicateur d'autonomie locale.

Si le renforcement des compétences locales constitue un aspect de la nouvelle action publique locale, il faut dire que celles-ci apportent plus de questionnements que de réponses. En France, les débats actuels sur le deuxième acte de la décentralisation portent quasi-exclusivement sur l'exercice des compétences par les collectivités locales. Il s'agit toujours du même constat.

D'un côté, on observe que les collectivités locales deviennent de plus en plus des acteurs majeurs de la nouvelle action publique locale. Et de l'autre, on peut se rendre compte des carences en matière de moyens financiers. Cependant, il nous semble que la question financière ne se pose pas en termes de moyens mais plutôt en termes d'adaptation des principes fiscaux et financiers à la dépense publique. D'ailleurs, ce deuxième chapitre est centré sur cette notion de dépense publique locale. Une notion que l'on ne veut pas reconnaître explicitement et qui constitue pourtant, un aspect essentiel de la réflexion sur l'avenir de la décentralisation.

CHAPITRE 2. L'ACTION PUBLIQUE LOCALE : DU CONCEPT A LA RÉALITÉ

Si la notion de dépense publique locale doit être un aspect majeur de la réflexion sur l'avenir de la décentralisation, c'est par ce que les politiques mises en oeuvre par les collectivités territoriales occupent une place de plus en plus importante dans les dispositifs de l'action publique. Au même titre que l'Etat, parfois même plus que l'Etat lui-même, les collectivités locales sont devenues, au regard de leurs diverses interventions, des acteurs publics à part entière (Section 1). Aussi, les dispositifs de territorialisation ou de co-production de l'action publique ont fait naître une notion qui devient progressivement une réalité, c'est celle de services publics locaux.

Dans ce contexte d'affirmation des collectivités locales comme des acteurs publics majeurs, on doit se poser la question du rôle et de la place du budget local (Section 2). En effet, qu'il s'agisse de la nécessaire mise en cohérence de la fiscalité locale à la dépense publique locale ou de l'inadaptation des principes budgétaires locaux au nouveau cadre de l'action publique, de nombreuses questions restent sans réponse. Nous tenterons ainsi de montrer que la voie de la spécialisation constitue une réponse adaptée à ces questions.

Section 1. Les collectivités locales : acteurs majeurs de la nouvelle action publique

En quelques années, les collectivités territoriales sont devenues les premiers investisseurs publics dépassant même l'Etat. Il faut dire que les dispositifs de contractualisation de l'action publique ont joué un rôle essentiel dans cette direction. On parle dorénavant de territorialisation et de co-production de l'action publique. Une des conséquences importantes de ce phénomène, c'est l'affirmation des collectivités locales comme des institutions « productrices » de services publics. A travers cette section, notre objectif est de montrer que la spécialisation des compétences locales à l'origine de cette montée en puissance de l'action publique locale, doit être accompagnée d'une spécialisation fiscale et financière.

§1. De la territorialisation à la co-production de l'action publique : le rôle des collectivités locales

Les collectivités locales jouent un rôle très important en matière économique et notamment en matière d'investissements publics. Elles occupent d'ailleurs avant même l'Etat, la première place pour les investissements publics. Si, prises individuellement, leurs actions ont un impact limité, on peut dire que collectivement, leur poids économique et leur dynamisme sont essentiels. Aussi, assiste-t-on à l'affirmation du concept de politique publique locale.

Nous verrons par la suite que ces mutations dans les modalités d'intervention des collectivités territoriales posent de nombreuses questions quant à la pertinence des principes budgétaires. La question sous-jacente ici, c'est la compatibilité entre des principes budgétaires anciens et un environnement politique, institutionnel et économique totalement bouleversé.

En clair, les collectivités territoriales sont devenues de plus en plus en plus interventionnistes, et en même temps les principes budgétaires locaux obéissent à des règles rigides qui ne prennent pas en compte cet interventionnisme. Traditionnellement réservées au domaine exclusif de l'Etat, certaines politiques publiques sont progressivement mises en oeuvre par les collectivités locales : politique économique, politique environnementale, politique sociale... L'action publique locale ne se limite pas à la simple gestion. Les collectivités locales assument de plus en plus un rôle de conception, de proposition et d'impulsion. En d'autres termes, le local n'est plus seulement un espace institutionnel mais devient de plus en plus un lieu de projet.

Dans ce contexte, le processus de décentralisation a engendré, en confiant aux collectivités territoriales de nouvelles compétences, de nouveaux questionnements. L'émergence du « local » replace la problématique du développement territorial dans une nouvelle perspective. De nouveaux enjeux et de nouveaux acteurs locaux s'affirment. Les projets locaux de développement s'inscrivent non seulement dans un contexte de « démembrement »des politiques nationales d'aménagement du territoire, mais représentent également une forme de réaction au phénomène de la mondialisation.

Ainsi, le développement local prend toute sa signification, c'est-à-dire qu'il trouve ses fondements dans le principe de proximité. Pour certains, cette situation explique que tout projet d'aménagement par le haut ne peut avoir de sens tant la globalisation de l'économie implique des stratégies de spécialisation territoriale. Ces stratégies sont rendues opérationnelles grâce à la territorialisation des systèmes de production et à une transformation des fonctions de l'espace. La combinaison de ces deux phénomènes a abouti à faire de l'espace local un lieu de projet.

Cette nouvelle situation n'est pas sans introduire de nouvelles modalités et contraintes que ne connaissaient pas jusqu'ici les collectivités locales : projet, partenariat, financement, risque, performance... Ce sont toutes ces contraintes et modalités nouvelles d'action qui accompagnent l'affirmation du concept de politique locale mais également le renforcent. Compte tenu de ces contraintes, il semble qu'il existe une opposition fondamentale entre « la dynamique attachée aux concepts de politique et de projet et les désormais trop statiques principes budgétaires ».^9(*)

Un phénomène nouveau a accompagné cette affirmation des politiques publiques locales. Il s'agit du « démembrement » de certaines politiques de l'Etat. Et l'un des domaines les plus significatifs en la matière est illustré par les politiques de développement local. Ces politiques locales se sont renforcées en même temps que la notion même de planification et d'aménagement territorial perdait de sa substance.

Les collectivités locales sont devenues, au même titre que l'Etat, des « productrices » de services publics locaux. De fait, on peut dire que l'on est passé d'une logique de territorialisation à une logique de co-production de l'action publique. Dans ce contexte, on peut observer l'émergence de véritables services publics locaux que les processus de transferts de compétences n'ont fait que conforter. Il n'agit pas d'un simple rôle de gestion de compétences régaliennes. Les collectivités locales détiennent, dans ce qu'on peut appeler l'offre de services publics locaux, de véritables pouvoirs d'innovation et d'imagination.

La notion de service public a connu des évolutions majeures et régulières à travers l'Histoire. Des évolutions dues aux cadres juridiques de leur mise en oeuvre. Au XIXeme siècle, l'industrialisation a influencé la définition même du service public. Aujourd'hui, les deux vagues de décentralisation et le processus d'intégration européen continuent à avoir des impacts tout aussi importants.^10(*) En ce qui concerne les processus de décentralisation, il est particulièrement intéressant d'observer que non seulement le cadre juridique de mise en oeuvre des services publics s'est trouvé modifié mais également, on assiste à l'émergence de nouvelles attentes citoyennes.

C'est dans ce contexte que les services publics locaux connaissent à la fois une nouvelle organisation et de nouvelles modalités. Autrement dit, les collectivités locales sont devenues les moteurs de la modernisation des services publics. La croissance des compétences des collectivités territoriales a eu pour effet d'introduire un nouveau cadre de réflexion autour de la problématique de la modernisation des services publics pour faire face aux nouvelles exigences de l'économie contemporaine.

Ce cadre rompt avec la logique nationale. Le cadre national étatique devient un simple cadre de régulation. Les nouvelles procédures de partenariat et de convention dans la mise en oeuvre des services publics locaux constituent de nouveaux gages de modernisation et d'efficacité. Mais le défi de l'égalité des citoyens face aux services rendus par les différentes collectivités locales reste à répondre.

L'émergence et la reconnaissance des services publics locaux soulèvent quelques questions essentielles. Parmi ces questions, il y a la tarification de ces nouveaux services publics locaux. En posant la question sous forme de nouveaux services publics et non pas de transferts de compétence, de tarification et non pas de compensation de charges, on souhaite montrer qu'il s'agit d'une nouvelle situation qui ne se limite pas aux seuls aspects financiers.

En fait, les modalités de tarification des services publics locaux ont des répercussions directes sur le choix des collectivités locales en matière de politique fiscale. En d'autres termes, il s'agit de savoir s'il faut, pour la gestion de ces services publics locaux, faire payer l'usager en lui appliquant un prix de « marché » ou bien agir sur le niveau des impôts locaux. Par ailleurs, la problématique de la gestion et notamment de la possibilité d'établir un partenariat public- privé influence directement les choix budgétaires et fiscaux des collectivités locales.

Qu'elle que soit la réponse que l'on peut apporter à ces questions, on se rend bien compte que la problématique de l'autonomie financière et fiscale des collectivités locales se pose par ce que celles-ci doivent faire face à un environnement économique modernisé et que, de ce fait, on ne peut faire l'économie d'un débat de fond sur l'inadaptation de l'architecture financière et fiscale locale à ce nouvel environnement.

Ce débat est d'autant plus crucial que les collectivités locales se sont engagées dans une forme de concurrence qui touche aussi le prix et la qualité des services publics locaux. Compte tenu de cette nouvelle compétition économique entre collectivités locales, on est en mesure de se demander si le système fiscal local actuel n'est pas source d'injustice et d'inégalité. Nous reviendrons sur cette question de l'égalité entre collectivités locales et entre citoyens, mais on peut dire dores et déjà que le système fiscal actuel est susceptible de constituer une source de traitement inégal des citoyens face à l'offre de services publics.

Section 2. Le rôle du budget local

Lorsqu'on parle de budget local, on a souvent l'impression qu'il s'agit seulement d'une procédure formelle sans incidence sur la vie des citoyens. Cet état de fait illustre bien le paradoxe dans lequel opère la réflexion sur la nécessité de réformer les finances locales. Alors même que l'on veut bien reconnaître l'importance du budget en termes de renforcement de la démocratie et de la gouvernance mais aussi de l'efficacité des politiques économiques locales, on ne pose pas suffisamment la question du rôle du budget local. Mais peut-être, une des raisons de ce paradoxe tient de l'impossibilité de reconnaître certaines réalités pourtant tangibles.

Ainsi, bien que l'interventionnisme économique des collectivités locales se soit développé ces dernières années, on continue à vouloir ignorer la réalité même de la notion de politiques économiques locales. C'est cette non reconnaissance de la réalité actuelle des collectivités locales qui semble être à l'origine de la difficulté à apporter les réponses adaptées à la nouvelle action publique locale.

§1. Finances locales et dépenses publiques locales : quelle cohérence ?

En vingt années de processus de décentralisation et de transferts de compétences, le poids financier des collectivités locales s'est considérablement renforcé. Paradoxalement, au même moment, s'est posée la question du financement des nouvelles missions dévolues aux collectivités locales. Il nous semble que le véritable débat n'est pas tant le financement que le sens que l'on veut donner à la dépense publique locale. En d'autres termes, il faut rompre avec cette logique qui place les collectivités locales dans une position de simples financeurs de compétences. Il faut donner un sens au budget local au regard de la nouvelle configuration de l'action publique locale.

Dans un contexte de fortes contraintes extérieures, les collectivités locales se doivent de coordonner leurs politiques financières, c'est-à-dire, les choix en matière de dépenses, et leurs prérogatives fiscales. En d'autres termes, il s'agit de définir des règles de bonne conduite pour que le financement des compétences et des missions locales obéisse à une certaine rationalité. D'ailleurs, on constate souvent que pour une plus grande efficacité de ces règles, les collectivités locales s'engagent dans une sorte de pacte financier qui définit les grandes lignes de conduite à observer mutuellement.

Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si ce genre de pacte s'observe le plus souvent entre les communes d'un même groupement partageant la même taxe professionnelle. On peut ainsi y voir la confirmation que la spécialisation fiscale, c'est-à-dire, le fait de lier un impôt précis à un niveau de collectivité donnée renforce non seulement la responsabilisation des institutions locales mais encourage la collaboration et la coordination des choix politiques. Ce qui est loin de l'idée d'une exacerbation de la concurrence.

En fait, les chiffres parlent d'elles-mêmes. En trente ans, les dépenses des collectivités locales ont augmenté très fortement en passant de 5 à 10% du PIB avec une progression annuelle moyenne de 5%. En 1996, la part des budgets locaux dans le total des investissements publics représentait près de 70%. Par ailleurs, on constate que depuis le début de la décentralisation, la croissance en volume des dépenses de l'Etat ne cesse de diminuer par rapport à celle des dépenses des collectivités locales.

Tenter de lier une réflexion sur l'autonomie fiscale locale à une autre réflexion sur le rôle des dépenses locales est presque impossible. Car, le plus souvent on observe une certaine répartition des dépenses locales qui ne tiennent pas compte des modalités de leur financement. Par conséquent, les dépenses locales ne reflètent pas suffisamment les problématiques de compétences fiscales locales.

En effet, la décentralisation des sources de recettes se trouve généralement limitée du fait de la rareté des bases d'imposition et du fait que leur produit permet rarement de financer l'ensemble des dépenses locales. Ainsi, les impôts sur la propriété, sources de recettes particulièrement intéressante pour les collectivités territoriales, présentent des inconvénients majeurs (par exemple, la difficulté de tenir à jour l'évaluation des biens) qui contribuent à limiter leur place dans la fiscalité locale.

§2. L'inadaptation des principes budgétaires locaux au nouveau cadre de l'action publique locale

On assiste, avec l'émergence et le renforcement des politiques publiques locales, à « une crise des principes budgétaires locaux ».^11(*) Comme nous l'avons déjà souligné ci haut, ces principes s'accommodent difficilement aux contraintes nouvelles de l'action publique locale. Il faut noter qu'au regard des principes du budget national, les principes budgétaires locaux revêtent un certain nombre de spécificités qui sont autant de justifications pour remettre en cause ces principes.

Pendant longtemps, on a voulu considérer ces principes budgétaires locaux en dehors de la réflexion institutionnelle relative aux collectivités locales. Cela explique en partie que le processus de décentralisation et de transfert de compétence ne s'est pas accompagné d'un vrai débat sur la nature et le rôle des finances locales.

Un véritable débat portant sur le nouveau rôle des finances locales dans le contexte nouveau de l'action publique locale ne peut faire l'économie d'une réflexion sur l'efficacité de la dépense publique locale. Au regard de cet objectif, la question de la reforme des finances locales est soumise à deux critères d'analyse. Le premier de ces critères est constitué par la prise en compte de l'interventionnisme des collectivités locales. Le deuxième critère, c'est l'impératif nouveau en matière d'évaluation et de contrôle de l'action publique. Ce dernier entre clairement dans l'objectif d'efficacité de l'action publique.

La question que l'on pose souvent lorsqu'il s'agit de lier réforme du droit fiscal et financier local et refondation de l'action publique des collectivités territoriales concerne les grands principes issus de la période révolutionnaire et qui continuent à commander le cadre d'exercice des finances locales. Au nombre de ces principes, on peut ainsi citer l'équilibre, l'annualité, la spécialité et l'unité - universalité. Calqués sur le droit budgétaire et fiscal de l'Etat, ces principes connaissent une plus grande rigidité d'application lorsqu'ils concernent les collectivités territoriales.

L'équilibre du budget local est un équilibre réel. Cela signifie que le déficit est interdit aussi bien dans le vote que dans l'exécution du budget. Quant à l'annualité, il s'agit d'un principe « pivot » autour duquel s'articule les autres principes budgétaires locaux. En effet, pour que ces principes soient opérationnels mais aussi pour que le contrôle de leur mise en oeuvre soit effective et efficace, le budget doit être doté d'un cadre temporel limité. A ce titre, l'année constitue une bonne référence.

La spécialisation signifie que les dépenses seront classifiées selon des catégories spécifiques qui doivent, en principe, permettre une meilleure lisibilité de l'autorisation budgétaire. Et enfin, le principe de l'unité- universalité est le plus complexe par ce qu'il est lui-même soumis à d'autres sous- principes que sont la non- compensation et la non- affectation des dépenses. Le principe de l'université- unité veut que le budget soit présenté sur un seul document reprenant les dépenses et les recettes.

Bien que ces principes budgétaires aient connu une certaine évolution dans le temps, ils semblent de plus en plus inadaptés au nouveau cadre de compétences des collectivités territoriales. Il en est ainsi de l'application stricto sensu du principe de l'équilibre. Pour certains observateurs, ce n'est pas le principe qui pose un problème mais les supports techniques qui le justifient et à travers lesquels il s'applique.

Tout d'abords, on ne trouve aucune justification économique à la règle de l'équilibre réel. Certains y voient même une conception trop archaïque des finances publiques. Il s'agit plus d'un principe juridique et philosophique fort que d'un principe économique et opérationnel. D'ailleurs, c'est toute la problématique de notre travail que de tenter de répondre à cette question des principes juridiques rigides dans un environnement fortement influencés par de nouvelles règles plus économiques. De fait, le principe de l'équilibre budgétaire aboutit à une conception statique de la gestion des finances publiques locales.

Quant au principe de l'annualité budgétaire, s'il pose, lui aussi, un certain nombre de problèmes à l'efficacité des politiques publiques locales, on peut reconnaître qu'il a connu des évolutions plus significatives que le principe de l'équilibre. Peut-être que les diverses contraintes issues de l'environnement institutionnel, économique et financier ont été tellement lourdes qu'il était inévitable d'amender quelque peu le principe de l'annualité.

En effet, qu'il s'agisse des sources directes de financement des collectivités locales ou de l'environnement partenarial de mise en oeuvre et de conduite des projets locaux, de règles nouvelles ont apparu. Le plus souvent, ces règles entraient en conflit avec les principes budgétaires locaux et notamment avec le principe de l'annualité. Il en est ainsi de la contractualisation ou des nouveaux partenariats public- privé qui font des collectivités locales des acteurs au même titre que d'autres d'un jeu dont les règles présentent un caractère hybride, c'est-à-dire, soumises à des impératifs publics et privés.

Dans ce contexte, on peut se demander si la refondation de l'action des collectivités territoriales ne doit pas passer, au préalable, par cette reconnaissance que le nouvel environnement local et mondial limite les institutions locales à un simple rôle d'acteur parmi d'autres, incapables d'influencer, par leurs propres règles, le jeu global.

La présentation des problématiques actuelles de la fiscalité locale nous a permis de considérer la question de la réforme non pas comme un aspect isolé des autres problématiques de l'action publique locale mais comme le pendant de ces problématiques. Dans notre seconde partie, nous nous concentrerons plus sur la problématique de la spécialisation fiscale. En effet, celle-ci semble revêtir un double aspect : un aspect économique lié à l'efficacité de l'action publique et un aspect politique propre aux questionnements sur la gouvernance locale.

DEUXIÈME PARTIE : LE DOUBLE OBJECTIF DE LA SPÉCIALISATION DES IMPÔTS LOCAUX : REFORMER LA FISCALITÉ LOCALE ET REFONDER L'ACTION PUBLIQUE LOCALE

Les partisans de la solution de la spécialisation comme voie de réforme de la fiscalité locale y voient un moyen de refonder l'action publique locale autour des impératifs nouveaux représentés par le besoin d'efficacité des politiques proposées par les collectivités territoriales et la nécessité de gouvernance dans les procédures de mise en oeuvre de celles-ci. En effet, la notion de spécialisation des impôts locaux introduit d'autres notions en prise directe avec les moyens et les finalités des politiques locales.

Aussi, en matière économique (Chapitre 1), la spécialisation fiscale territoriale nous interpelle sur la question du lien à trouver entre les impôts locaux et les politiques de développement local. Il s'agit ainsi de réfléchir sur la problématique du financement des politiques publiques locales en général. Le point principal de cette réflexion se situe dans le constat de l'émergence de véritables stratégies de concurrence territoriale qui pose alors une autre question, celle de l'efficacité de l'impôt local et de la pertinence de la superposition de différents niveaux d'imposition.

Cependant, l'essence même de la refondation de l'action publique locale se situe ailleurs. Autrement dit, l'objectif principal de la spécialisation des impôts locaux, c'est bien de constituer une réponse politique (au sens large du terme) à l'émergence de la démocratie et de la citoyenneté locales(Chapitre 2).En réalité, le concept d'efficacité de l'action publique va de pair avec celle de gouvernance publique. Il s'agit de trouver un lien fort entre les impératifs économiques et les exigences politiques.

CHAPITRE 1. LES ASPECTS ECONOMIQUES DE LA SPÉCIALISATION FISCALE : LA QUESTION DE L'EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES .

L'environnement économique et financier des collectivités territoriales a considérablement changé ces dernières années. Toutes les mutations ont eu un double effet. D'une part, elles ont facilité l'accès aux sources de financements et d'autre part, elles ont placé les collectivités territoriales sous de nouvelles contraintes exogènes. Par conséquent, la question du financement des politiques publiques locales est devenue cruciale. Cette situation se comprend parfaitement dans la mesure où plus extensible que la notion de compétences institutionnelles, le concept de politique publique locale embrasse divers domaines qui nécessitent à la fois des montants et des modalités de financement qui échappent au cadre strict et stable du droit et de l'économie publics (Section 1).Compte tenu de ce nouveau contexte, il est tout à fait justifié de poser la question de l'efficacité de l'impôt local (Section 2).

Section 1. Impôts locaux et développement local

Les politiques de développement local prennent une place de plus en plus importante au sein des collectivités territoriales. Mais en même temps que se développent ces politiques, on assiste à l'émergence de la notion de concurrence territoriale qui place les collectivités territoriales non pas dans leur position d'institution publique mais dans celle d'opérateurs économiques. Dans ce contexte, l'imbrication et la superposition de la fiscalité locale apparaissent comme en contradiction avec les stratégies de spécialisation territoriale, conséquence directe de la concurrence des collectivités locales.

Le développement des territoires de projet pose nécessairement la question du financement des politiques publiques locales. Comme le font remarquer Guy Gilbert, Alain Guengant et Véronique Hespel, « le cadre institutionnel français de gestion des territoires, très centralisé, n'a cependant pas évolué au même rythme que les forces à l'oeuvre au cours des vingt dernières années. Cette inadéquation de l'expression institutionnelle par rapport aux besoins et aux attentes des acteurs, aujourd'hui plus diversifiés, peut créer des tensions et des concurrences coûteuses, obérer le développement économique, être plus ou moins supportable socialement. Les structures territoriales et le système de financement des politiques conduites par les collectivités territoriales ne se sont pas adaptés aussi vite aux évolutions économiques et sociales que cela peut paraître souhaitable ».^12(*)

Le paradoxe de la décentralisation réside dans cette question lancinante du financement des nouvelles compétences. Une question tellement cruciale que l'on arrive par moments à se demander ce que vaut l'autonomie financière sans moyens financiers. En ce sens, on peut dire que si les deux vagues de décentralisation avaient pour objectif de fournir aux collectivités locales une plus grande autonomie d'action, elles ont abouti, du fait même de la problématique du financement, à l'effet complètement inverse. C'est ce que certains observateurs appellent « l'effet de ciseaux », c'est-à-dire, cette situation due au fait qu'avec les transferts de compétences, les collectivités territoriales voient la proportion de leurs dépenses incompressibles augmenter fortement, tandis que le niveau des ressources propres qui leur est garanti reste bas.

Il en est ainsi des principaux transferts de compétences vers les régions (TOS...) et les départements (RMI, RMA, TOS, routes nationales...) qui représentent une augmentation sensible des dépenses de fonctionnement. Ce qui entraîne une dégradation du rapport entre l'investissement et le fonctionnement des dépenses.

Le problème essentiel que pose cette question du financement des politiques publiques locales, c'est celui du rôle et de la nature que l'on veut donner aux administrations locales à travers ces mouvements de transferts de compétences. Car, tant que cette question ne sera pas résolue, l'exercice des compétences locales se limitera à une administration de gestion au lieu de se muer en une véritable administration de gestion capable d'affronter les contraintes nouvelles de l'action publique.

C'est donc un paradoxe préjudiciable pour les collectivités territoriales françaises qui se caractérise par cette situation qui veut que la décentralisation et les transferts de compétences ne réussissent pas à associer poids économique du territoire et autonomie financière locale. Comment donc comprendre, par exemple, que la région Ile-de-France, première région économique d'Europe, représentant plus de 4.5% du PIB européen, dispose d'une autonomie politique et financière pour agir sur son territoire moins importante que certains lands allemands ou certaines régions espagnoles et italiennes ?

La question des financements des politiques publiques locales ne se limite donc pas aux aspects quantitatifs. Autrement dit, il ne s'agit pas seulement du débat portant sur les montants nécessaires à l'exercice des compétences nouvelles mais de la problématique des sources de financement. Cette problématique est au coeur de la question du « financement autonomique ». En effet, selon que ces financements soient assurés par l'impôt ou par des concours de l'Etat, le visage de la décentralisation ne sera pas le même.

§2. De la concurrence territoriale à la concurrence fiscale : la fiscalité au service des « territoires de projets »

Face à la nouvelle donne constituée par la place de plus en plus importante qu'occupent les politiques de développement local, on doit se demander quel rôle peuvent jouer les finances locales en général et la fiscalité locale en particulier. A travers cette question, on pose la problématique de la dépense publique locale. On sait que l'Etat détient le monopole du déficit public mais n'est -il envisageable que, dans une certaine mesure, les collectivités locales puissent se servir d'un pouvoir fiscal renforcé pour appuyer leurs politiques de développement local. Cette question est d'autant plus légitime qu'on assiste à la fois au renforcement de ces politiques de développement local au détriment de la grande politique nationale d'aménagement du territoire et à une accentuation de la concurrence et du marketing territoriaux.

En effet, depuis une vingtaine d'années, favorisés par le processus de transferts de compétences issu de la décentralisation, les tissus économiques de production se sont fortement territorialisés. Les systèmes de production locaux se sont renforcés favorisant ainsi la mise en oeuvre de véritables politiques économiques locales. Les conséquences de ce phénomène sont la naissance d'une dynamique productive territoriale et l'émergence de stratégies concurrentielles des territoires.

C'est dans ce contexte que sont apparus les milieux novateurs et s'est renforcée la spécialisation des systèmes de production locaux. Ce phénomène, étudié depuis de nombreuses années, et que les collectivités territoriales commencent à appréhender et à maîtriser fait partie des paramètres essentielles qui influencent les nouvelles politiques publiques locales. L'un des aspects majeurs de cette nouvelle situation, c'est qu'elle a introduit de nouvelles modalités et de nouvelles procédures d'exercice des missions publiques locales. C'est ainsi que le partenariat avec le secteur privé marchand a fortement influencé la nouvelle action publique locale.

On peut ainsi affirmer que la nouvelle approche du développement local est centrée autour de ce qu'on peut appeler un dialogue entre les institutions publiques territoriales et les entreprises. On ne peut, à l'heure actuelle, appréhender les questions de développement territorial sans prendre toute la mesure des partenariats public-privé. Par conséquent, l'attractivité du territoire est un élément majeur de la démarche projet.En parlant d'attractivité, on vient à considérer la question du marketing territoire comme élément structurant l'espace en territoire de projet.

Les théories spatiales de l'entreprise nous aident à comprendre les critères de localisation de l'entreprise. L'intérêt d'un tel éclairage par les fondements théoriques de la localisation territoriale des activités est d'arriver in fine à une sorte de comparaison entre la pertinence d'un territoire vue à partir de l'angle économique et la pertinence prise sous l'aspect institutionnel.

Dès les années 1970, le concept de district industriel est venu apporter un élément de compréhension de la localisation spatiale des entreprises. Par ailleurs, le modèle des systèmes productifs localisés, la théorie des milieux innovateurs ou l'approche en termes de réseaux sont autant de bases de réflexion sur les déterminants du développement local. En effet, l'approche de l'économie spatiale est intéressante en ce sens qu'elle considère le développement local comme un processus dynamique fait à la fois de concurrence et de coopération. Dans une telle approche, le territoire n'est plus un support du développement mais devient un agent économique à part entière.

Dans ce contexte, l'enjeu principal n'est pas du tout d'introduire une spécialisation fiscale qui renforcerait les effets pervers de cette concurrence territoriale mais au contraire, de prendre acte de cette nouvelle donne et introduire une nouvelle architecture fiscale qui non seulement stimulerait les initiatives de développement local et d'attraction de territoires mais serait également en mesure de préserver l'égalité et la cohérence territoriales.

L'analyse économique montre que la superposition fiscale peut engendrer une concurrence fiscale dite verticale entre les collectivités territoriales qui tend à pousser les taux d'imposition vers le haut. L'adoption de la spécialisation fiscale aura comme avantage principal d'atténuer les effets négatifs de la concurrence fiscale verticale et de renforcer les effets positifs d'une concurrence fiscale entre collectivités de niveaux identiques, c'est la concurrence fiscale horizontale.

Une parfaite illustration du lien qui devrait exister entre fiscalité et territoire dans une logique à la fois de projet et de spécialisation est donnée par la Taxe Professionnelle Unique (TPU). L'état actuel de l'Intercommunalité à fiscalité propre nous donne un certain nombre d'enseignements quant au nouveau rôle de la fiscalité locale dans le contexte de reconfiguration de l'action publique locale.

Si on peut s'accorder pour dire que l'avenir institutionnel de la décentralisation passe nécessairement par l'Intercommunalité, on peut également envisager que la logique et l'esprit inhérent à la taxe professionnelle unique constitue une bonne référence pour la réforme de la fiscalité locale autour de la refondation de l'action publique locale. En fait, la taxe professionnelle unique semble répondre aux exigences d'efficacité et d'équité tout en respectant les nouveaux impératifs de l'action publique locale, c'est-à-dire, le projet, le partenariat et le financement.

Depuis la Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le processus de décentralisation est entrée dans une nouvelle phase. Une phase institutionnelle mais aussi une phase opérationnelle. L'Intercommunalité renforce les projets de territoires et peut donc, de ce fait, être considérée comme un aspect majeur de la refondation de l'action publique locale. A la fin de l'année 2000, on pouvait déjà observer deux milles groupements à fiscalité propre, ce qui représentait un volume budgétaire de près de 70 milliards de francs, soit le sixième des dépenses totales des communes. Par ailleurs, les efforts d'investissement de ces groupements représentaient près de 15 milliards de francs.

En même temps que nous observons la fulgurante montée en puissance de l'Intercommunalité, nous nous trouvons interpellés sur une question essentielle : dans quelle mesure la fiscalité locale peut être à deux vitesses ? En effet, face à la taxe professionnelle unique représentant le dynamisme et l'efficacité, on se demande si la persistance d'une fiscalité communale, départementale et régionale à la fois complexe, obsolète et inefficace ne représente pas un frein majeur à l'action des collectivités territoriales.

Pour tenter de répondre à cette question, on peut se baser sur une analyse systémique et considérer que la fiscalité ne peut rester longtemps indépendante aux structures et aux organisations. En d'autres termes, ce n'est pas le système fiscal qui détermine le type d'organisation mais l'inverse. Si le système fiscal local a réussi se maintenir « à coups » de micro -réformes face aux changements qui ont affecté les modalités d'intervention des collectivités locales, il apparaît de plus en plus difficile d'ignorer les bouleversements institutionnels introduits par la montée en puissance des EPCI. Car, dans ce nouveau contexte, le paysage local et le découpage institutionnel ne suffiront pas à appréhender toute la complexité de l'action publique locale. Bien qu'entrant dans un cadre institutionnel bien précis, il semble que celle-ci sera de plus en plus guidée par le concept de territoire au sens large et notamment par le concept de territoire pertinent. Ce dernier étant lié avec la logique de mise en oeuvre des projets locaux.

Le concept de territoire pertinent est essentiel pour comprendre la conduite d'une démarche projet dans l'espace. Car, l'espace est à la fois lieu géographique, institutionnel et socio-économique. Par définition, le territoire est un lien de nombreux enjeux plus ou moins contradictoires qu'il faut intégrer dans la démarche projet. La loi d'orientation du 4 février 1995 a introduit une nouvelle organisation des territoires autours de nouvelles notions telles que les bassins de vie et d'emplois qui sont eux-mêmes organisés en pays et les réseaux de villes. Ce qui donne de nouvelles fonctionnalités aux territoires.

Depuis cette loi, la vision générale qui a guidé l'aménagement du territoire a consisté à rejeter l'homogénéité. En effet, le risque est grand de vouloir imposer, au nom du principe de l'égalité républicaine, un modèle unique de développement local sur la base d'un découpage rigide et arithmétique des territoires. Car, l'intérêt de la rupture avec la politique d'aménagement par le haut, c'est justement la prise en compte des spécificités territoires dans la déclinaison des projets de développement.

D'ailleurs, ce débat sur le territoire pertinent n'est pas complètement isolé du fait de savoir si les différents projets de développement locaux doivent servir un projet global d'aménagement national ou bien faut-il considérer que les projets locaux sont à la fois autonomes et isolés. Pour les tenants de la première vision, il faut définir un niveau territorial unique qui servirait de cadre pour des projets locaux de développement et d'aménagement qui seraient eux-mêmes le fondement d'une vision globale et nationale de l'aménagement. Au contraire, certains pensent qu'à partit du moment où les projets de développement locaux sont isolés, la notion de territoire pertinent devient plus souple à appréhender.

Aussi, peut-on considérer, si l'on se fonde sur la vision rigide du concept de territoire pertinent qu'au vu de l'émiettement municipal, le territoire communal ne peut servir de cadre à un projet de territoire. De la même manière, l'Intercommunalité, sauf si elle se dote d'une fiscalité propre, ne peut constituer un cadre adéquat. Cependant, on peut penser que la volonté affichée par le législateur de donner aux projets intercommunaux un caractère obligatoirement continu et cohérent constitue une manière de mettre en avant la démarche de projet de territoire.

Au regard des différentes imbrications territoriales, le concept de territoire pertinent ne revêt plus de sens. Dans la mesure les territoires se sont engagés dans une compétition qui les pousse à structurer leurs systèmes productifs locaux par rapport à des niches bien déterminées, on peut affirmer que tous les niveaux territoriaux présentent toutes les caractéristiques des territoires de projets.

En d'autres termes, la pertinence d'un territoire donnée par rapport à un projet donnée se définit en termes d'attractivité et donc d'offre. Le développement local se détermine ainsi par une offre territoriale et une demande de localisation émanant des firmes. Le territoire s'appréhende donc comme un réseau de production de biens et services. Compte tenu de cette situation, les territoires intercommunaux doivent se structurer pour offrir les meilleurs services aux firmes qui cherchent à se localiser dans l'espace.

Dans cette phase de questionnement sur l'avenir de la fiscalité locale face aux changements actuels et à venir, il apparaît de plus en plus clair que la spécialisation fiscale introduite par la loi Chevènement de 1999 a eu comme objectif de répondre aux nouveaux défis de l'action publique locale. En effet, en rendant obligatoire le régime de la TPU pour les Communautés d'agglomérations, et en incitant très fortement les Communautés de communes à l'adopter, la loi a introduit un certain nombre d'effets qui se sont révélés positifs pour les collectivités locales : outil de cohérence territoriale et de développement économique, mécanisme de solidarité entre les communes, clarification des responsabilités fiscales locales...

La France observe, depuis quelques années, une révolution tranquille en matière d'aménagement et d'ajustement du territoire. A l'origine impulsé par l'Etat central, l'aménagement du territoire se fait par le biais des politiques de développement local menées par les collectivités locales. En fait, pour mieux comprendre cette situation, on ne doit pas se limiter aux seuls acteurs politico-institutionnels que sont les collectivités territoriales mais envisager les politiques de développement local comme la mise en synergie d'un certain nombre d'acteurs et d'opérateurs locaux.

L'activité économique se trouve ainsi soumise à des facteurs spatialisés qui influencent la nature même des politiques mises en oeuvre. On assiste alors à une concurrence territoriale qui engendre des phénomènes de polarisation des activités économiques dans les territoires capables d'offrir les ressources adéquates. Certes, ce contexte est susceptible de créer des inégalités territoriales mais il peut constituer également une source de stimulation des initiatives et des compétences locales.

Dans ce contexte d'affirmation des territoires locaux, on ne peut envisager une politique locale sans prendre en compte les aspects fiscaux de correction ou d'atténuation des handicaps . Souvent, ces aspects fiscaux prennent la forme d'aides ou d'exonérations qui constituent ainsi un fort levier de développement local. Qu'il s'agisse des Zones Franches Urbaines ( Z F U ), des Zones Urbaines Sensibles ( Z U S ), des Zones de Revitalisation Rurale ( Z R R ), des Zone de pêche ou des Zones de montagne, l'objectif de cette discrimination territoriale positive ( ou zonage fiscal) est de reconnaître à ces territoires une spécificité soit géographique ou identitaire. En d'autres termes, même si la décentralisation institutionnel et juridique ne reconnaît pas expressément ces spécificités, une politique d'aménagement territorial efficace doit non seulement se baser sur cette forme de spécialisation des territoires mais elle doit également adapter la fiscalité selon cette spécialisation.

Face à la production soumise aux impératifs de la mondialisation, les réponses ne peuvent qu'être locales. C'est le fameux « Penser global, Agir local ! ». A la spécialisation de la production, il est logique d'apporter la réponse de la spécialisation fiscale comme moyen de rendre l'impôt local plus efficace. En réalité, la spécialisation fiscale est la réponse la mieux adaptée et la plus facile à mettre en oeuvre au regard de la complexité du dispositif institutionnel français qui ne facilite pas l'émergence des initiatives et des compétences locales soit par ce que les appartenances locales sont multiples soit par ce que le système actuel de répartition des ressources fiscales et financières ne permet pas de stimuler la recherche de l'efficacité de l'impôt local.

Pour Guy Gilbert, Alain Guengant et Véronique Hespel, « la complexité des procédures et des financements ne contribue ni à clarifier les responsabilités ni à faciliter la mise au point rapide des projets, ni à alléger les démarches des usagers des services publics. La concurrence des services de l'Etat et des services territoriaux dans la fourniture d'aides diverses aboutit trop souvent à une mauvaise utilisation des deniers publics. Il y a besoin d'une simplification ».^13(*)

La montée en puissance de l'Intercommunalité n'est pas sans avoir des conséquences en matière financière et fiscale. Ainsi, assiste-t-on à un fort développement très fort de la TPU. En 2003, on a pu remarquer que 56% des bases de taxe professionnelle étaient soumises au régime de la taxe professionnelle unique.^14(*) Cet essor a engendré une certaine modification de la répartition des recettes fiscales entre collectivités locales.

Section 2. La question de l'efficacité de l'impôt local

L'une des mérites que peut constituer la spécialisation des impôts locaux concerne la question de l'efficacité du budget local. Actuellement, compte tenu de l'utilisation d'une même assiette fiscale par plusieurs collectivités territoriales, il apparaît que l'impôt n'est pas du tout opérationnel. Le budget reste une procédure. Avec l'éclaircissement des niveaux et des compétences fiscales, il est certain que le budget local deviendrait pleinement un instrument de prévision et de gestion financière.

§1. De la gestion budgétaire à la gestion financière : la spécialisation comme instrument de gestion et de prévision

L'une des critiques que l'on peut adresser aux principes budgétaires locaux tels qu'ils sont exprimés actuellement, c'est qu'ils ne permettent pas aux budgets locaux de jouer pleinement l'un des rôles d'un budget, c'est-à-dire, la planification. C'est d'ailleurs en ce sens que le principe même de l'annualité pose un certain nombre de problématiques relatives à l'efficacité et à la pérennité des actions publiques locales. Dans un tel contexte, il est très difficile pour les collectivités locales de passer d'une approche en termes de gestion à une approche en termes de prévision.

On ne peut entamer une réflexion sur la spécialisation fiscale comme moyen de rendre plus efficace la gestion budgétaire et financière des collectivités territoriales sans s'arrêter un instant sur les particularités de cette gestion. Si l'on se fonde sur la définition scientifique de la gestion, c'est-à-dire la mise en oeuvre des ressources d'une organisation quelconque en vue d'atteindre des objectifs précis, on ne peut réellement parler d'une gestion financière des collectivités locales tant celle-ci ne paraît être orientée vers la meilleure allocation des ressources compte tenu d'objectifs bien déterminés.

Bien évidemment, le fait que l'on se situe ici dans la sphère publique contribue à cette difficulté à parler d'une gestion financière et budgétaire locale. Cependant, on observe, depuis quelques années, un mouvement qui se manifeste par la volonté, de la part des collectivités locales, de rationaliser l'utilisation des ressources financières. Ce mouvement s'est accentué avec la libéralisation du « marché » de financement des collectivités locales. En effet, celles-ci ont vu leurs sources de financement se développer notamment avec la possibilité de procéder à des financements bancaires ou obligataires.

Ce lent passage d'une « culture administrative à une culture de marché »^15(*) n'est pas sans poser un certain nombre d'enjeux et de défis majeurs auxquels doivent répondre les collectivités territoriales. La caractéristique première de ces défis est la multiplication des techniques et des modes de gestion mais également la diversification des sources de financement. Une diversification qui représente certes un atout pour les gestionnaires locaux mais qui implique une gestion rationalisée et efficace des comptes publics locaux.

Certains observateurs voient dans cette mutation des modes de gestion l'essence même du mouvement de décentralisation. En effet, plus que la reconnaissance et la consécration du pouvoir institutionnel des collectivités territoriales ou l'utilisation de pratiques nouvelles, la décentralisation a introduit une nouvelle culture de gestion en confrontation directe avec la culture juridique traditionnelle. Si ce mouvement est vrai pour l'ensemble du secteur public, il se manifeste avec plus d'acuité au sein des collectivités territoriales.

Si l'on doit caractériser les conséquences directes de ces bouleversements sur les modes de gestion locales, le développement de l'emprunt bancaire ces quinze dernières années semble constituer une parfaite illustration. En effet, celui confirme à la fois la diversification des sources de financement des collectivités locales et la volonté de celles-ci de s'adapter une culture de marché.

En outre, la liberté de choix que représente la possibilité de recourir à l'emprunt bancaire voire même à l'émission d'obligations constitue une source de renforcement de l'autonomie financière locale bien qu'il faut savoir distinguer autonomie financière et liberté financière.

Dans ce contexte, les techniques de gestion financière sont devenues de véritables instruments d'appréciation des politiques publiques locales. Aussi, avec notamment la notation financière, on juge à la fois la santé financière et la capacité d'investissement des administrations publiques locales. Par ailleurs, on observe une réelle volonté de la part des collectivités territoriales d'adopter une démarche de rationalisation des techniques et des procédures.

Qu'il s'agisse de la mise en place d'un contrôle de gestion, d'une planification stratégique, le mouvement enclenché commence à s'imprégner en matière de culture de gestion. C'est ainsi que la maîtrise de la trésorerie et la gestion active de la dette locale occupent de plus en plus de place dans la fonction financière des collectivités locales. Autres domaines dans lesquels la nouvelle culture de gestion publique locale se manifeste, il s'agit du contrôle de la satellisation et de la consolidation des comptes mais également de l'adoption d'une démarche d'évaluation et de contrôle de la gestion financière.

On voit bien que la sphère financière constitue une source d'impulsion de nouvelles pratiques. En d'autres termes, la refondation de l'action publique locale passe nécessairement par la consolidation de l'autonomie financière locale. Cependant, cette situation n'est d'ailleurs pas sans accentuer les disparités entre collectivités locales dans la mesure où les collectivités locales les mieux armées partent avec un atout instrumental dont ne disposent pas les collectivités les moins riches.

En matière de techniques de gestion budgétaire et financière, on ne peut donc pas dire que les volontés de rationaliser les pratiques ont manqué. En fait, il semble de plus en plus établi que le problème se situe dans la difficulté d'imprégner une culture du résultat et de l'efficacité au sein des administrations locales. On peut donc penser que la véritable question est l'environnement institutionnel dans lequel les collectivités locales évoluent. Prenons l'exemple de la fameuse instruction budgétaire et comptable M 14.

Inspirée de la comptabilité privée et du plan comptable général, l'instruction M 14 devait constituer un outil novateur et dynamique de gestion patrimoniale pour les communes et les EPCI. Il semble aujourd'hui que cet outil, lancé au début des années 90 et généralisé à l'ensemble des communes et des EPCI, n'ait pas atteint ses objectifs initiaux. En fait, ce n'est pas l'outil qui pose un problème mais son application. Autrement dit, la M 14 impose un trop grand nombre d'écritures et de procédures aux collectivités locales.

Par ailleurs, selon les professionnels financiers des collectivités territoriales, le principal intérêt de la M 14, c'est-à-dire, la possibilité de mener un travail d'analyse financière locale sur la base de ratios pertinents se trouve limitée. Au regard de ces éléments, on peut dire qu'au-delà des pratiques et des procédures, la gestion financière locale a besoin de s'imprégner de la nouvelle culture de l'action publique locale.

Il semble que l'on n'a pas pris toute la mesure de l'impact de ces mutations dans la gestion financière des collectivités locales sur la manière dont sont mises en oeuvre les politiques publiques locales. Et cela d'autant plus que ces mutations viennent conforter un fait majeur intervenu ces dernières années dans l'environnement public local : l'influence de la sphère privée sur les pratiques publiques.

Dès lors qu'on parle de planification stratégique, on abandonne non seulement le cadre de l'annualité budgétaire mais on renforce la visibilité des budgets locaux. En effet, la planification stratégique visant nécessairement l'opérationnalité et l'efficacité des budgets locaux, elle serait d'autant plus utile que la complexité due à la superposition actuelle des niveaux de fiscalité serait supprimée au profit d'une spécialisation. En d'autres termes, il faudrait passer d'une culture administrative à une culture de marché dans la fiscalité locale.

§2. Les limites de la vision économique : réflexion autour des notions d'égalité et de cohérence territoriales

L'une des difficultés que peut rencontrer la mise en oeuvre de la spécialisation fiscale est le respect du principe d'égalité des citoyens devant. Mais l'argument peut être retournée en faisant remarquer que le système actuel est tout aussi source d'inégalités et d'injustice du fait même de l'ancienneté des bases d'imposition, des différences dans les méthodes employées pour évaluer les valeurs locatives, la multiplication des exonérations ou la disparité des taux d'imposition au niveau national. Mais pour certains, ces inégalités n'en sont pas. Il s'agit de diversité de situations qui sont, par nature, intrinsèque, à tout processus de décentralisation politique.

Les inégalités peuvent être observées aussi bien en comparant les niveaux de collectivités locales qu'en comparant des collectivités de même niveau administratif. Si l'on prend par exemple le cas des communes, on constate que les inégalités géographiques sont très fortes. Par ailleurs, le nombre de populations joue un rôle essentiel dans le poids des dépenses d'une commune. Les départements ont une structure de dépenses de fonctionnement semblables à celle des communes bien que les disparités entre départements ne soient pas du tout expliquées par des critères tels que la densité de population ou la situation géographique mais plutôt par des choix de nature population engendrés par les compétences propres des départements.

En ce qui concerne les régions, les disparités sont moins importantes dans la mesure où les budgets et les « comportements »financiers des régions sont plus ou moins identiques.

Pour résorber les inégalités engendrées par l'organisation fiscale locale, on a mis en place des mécanismes de péréquations, c'est-à-dire, un système de redistribution qui vise à réduire les écarts de richesse entre les collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a érigé la péréquation en principe constitutionnel puisque « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales » (art. 72-2).

Il existe trois formes de mécanismes de péréquation : la péréquation horizontale qui s'effectue entre les collectivités territoriales et consiste à attribuer aux collectivités défavorisées une partie des ressources des collectivités les plus riches. Cette forme de péréquation concerne essentiellement la taxe professionnelle. Elle est assurée par divers fonds départementaux dont les plus importants sont les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. En 2001, ces fonds représentaient environs deux milliards d'euros.

La péréquation verticale est, quant à elle, assurée par les dotations de l'Etat aux collectivités locales. La DGF en est le principal instrument. En 2002, elle représentait environs quatre milliard d'euros. Une troisième forme de péréquation est représentée par des dispositifs plus ponctuels à la suite des mouvements de transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités locales. Selon une étude du Commissariat Général du Plan de juillet 2004, les dotations de l'Etat on permis, en 2001, une réduction globale des inégalités de pouvoir d'achat de 40% pour les communes, de 51% pour les départements et de 54% pour les régions.

Cependant, la péréquation n'est pas exempte de toute critique. Tout d'abords, on ne peut pas dire qu'elle a permis de réduire sensiblement les inégalités entre collectivités. On peut même observer que l'ampleur des écarts de richesse entre collectivités fait de la France une exception en Europe. Et cela d'autant que l'acte II de la décentralisation pourrait aggraver ces écarts.

Le problème majeur provient de l'inégale répartition de la richesse fiscale sur le territoire. Pour résoudre ce problème, il y a deux solutions : soit la nationalisation pure et simple de la fiscalité locale, soit reformer l'organisation fiscale locale dans le sens d'une introduction d'une plus grande simplicité et d'une plus forte clarté. C'est la solution de la spécialisation fiscale qui a l'avantage de préserver l'autonomie financière locale. Par ailleurs, la solution de la spécialisation semble la mieux adaptée pour corriger des effets d'inégalités qui ne sont pas toujours de nature fiscale et financière. C'est le cas notamment des effets de localisation des activités économiques ou de potentiel démographique des territoires.

Il existe un autre mécanisme fiscal qui prend en compte les écarts de richesses entre collectivités locales, il s'agit des notions de potentiel financier et de potentiel fiscal qui mesurent la capacité de la collectivité à lever l'impôt à partir de la base fiscale de son territoire. En fait, jusqu'à récemment, les mesures de péréquation financière étaient basées sur le seul critère de potentiel fiscal qui ne prenait pas réellement en compte la richesse des collectivités. C'est la raison pour laquelle, le gouvernement, à travers le projet de loi de finances pour 2005, a proposé de substituer un potentiel financier à l'actuel potentiel fiscal afin de mieux mesurer les écarts de richesse entre collectivités. En réalité, ce nouvel indicateur comprend l'actuel potentiel fiscal, auquel sont ajoutées la dotation forfaitaire et les dotations de compensation des impôts supprimés par l'Etat.

Les questions d'égalité et de cohérence territoriales ne peuvent être appréhendées que dans le cadre d'une réflexion générale sur les aspects politiques de la spécialisation fiscale. Celle-ci ne doit ni conforter ni renforcer les disparités territoriales mais introduire plutôt un cadre nouveau de traitement de ces questions. C'est ainsi qu'en posant cette question des inégalités territoriales dans le cadre de la réflexion sur la spécialisation fiscale, on cherche à montrer que la résorption des disparités territoriales n'est non seulement pas contradictoire avec le renforcement des pouvoirs locaux mais peut aussi trouver dans ces pouvoirs renforcés une solution.

CHAPITRE 2. LES ASPECTS POLITIQUES DE LA SPÉCIALISATION FISCALE : VERS LA DÉMOCRATIE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALES

Réduire la question de la spécialisation fiscale territoriale aux seuls aspects économiques ne présenterait aucun intérêt dans la mesure où la réflexion sur l'efficacité économique ne permet pas de trouver des solutions sur la critique la plus répandue concernant la spécialisation des impôts locaux. C'est la raison pour laquelle, il a semblé essentiel de compléter les aspects économiques par une étude des aspects politiques de la spécialisation fiscale. Cette réflexion est rendue d'autant plus nécessaire que les collectivités locales sont devenues des institutions politiques au sens large du terme. Autrement dit, elles ne sont pas simplement des organes qui doivent exercer des compétences transférées au bon vouloir de l'Etat. Elles sont devenues des institutions d'impulsion et de proposition qui doivent de plus en rendre des comptes à une « opinion publique locale » en gestation.

Section 1. L'impôt comme instrument de renforcement de la démocratie locale

La « crise » de la citoyenneté et la désaffection à l'égard du politique que l'on constate au niveau national ne s'observent au niveau local. Au contraire, on assiste même à un développement et à un renforcement de la citoyenneté locale. Cette situation est rendue possible par les possibilités offertes par la démocratie participative. Celle-ci s'institutionnalise progressivement et ne manque pas de poser de nouvelles questions. Il est impossible d'ignorer l'impact de cette nouvelle démocratie locale sur l'architecture financière et fiscale locale. En effet, comment constater le développement local et le renforcement de la gouvernance territoriale sans poser la question du lien fiscal.

Le processus de décentralisation a engendré deux effets majeurs : un premier effet très souligné par ce qu'évident, c'est le renforcement des compétences des collectivités locales et la transformation de celles-ci en véritables acteurs des politiques publiques. Un deuxième effet moins souligné mérite d'être rappelé. Il s'agit de l'émergence d'un espace public et d'une forme de citoyenneté locale. Face à la crise de participation et d citoyenneté que connaissent les institutions nationales, les collectivités territoriales apparaissent de plus en plus comme un nouvel espace d'expression et de participation citoyenne. La démocratie participative locale est ainsi appelée à se renforcer dans les années à venir.

En déterminant le cadre institutionnel d'exercice des compétences des collectivités territoriales, la décentralisation a eu pour effet de transférer les attentes des citoyens-usagers à l'égard de l'Etat-Providence vers les nouveaux espaces de production de service public que sont les collectivités territoriales. A ce sujet, il serait intéressant d'observer comment chaque niveau d'institution locale joue un rôle spécifique au regard des attentes des citoyens. Ce n'est donc pas par hasard si, dans la définition des politiques publiques locales, ce sont les politiques communales qui sont les plus marquées par les consultations-concertations citoyennes. En effet, c'est à ce niveau marqué par la proximité que la démocratie participative prend tout son sens.

D'ailleurs, certains observateurs ne manquent pas de rappeler qu'historiquement, les débats institutionnels liés à la décentralisation, qu'il s'agisse des lois de 1871 sur le département ou bien de 1884 sur les communes, ont assimilés la démocratie à la décentralisation. On peut donc affirmer que les lois de décentralisation ont apporté les conditions nécessaires à de nouvelles exigences quant à la qualité du service public.

En fait, il faudrait préciser que la nouveauté constituée par les lois de décentralisation n'est pas le renforcement de la démocratie représentative mais plutôt l'émergence d'une nouvelle forme de démocratie participative locale, laquelle associe les citoyens à la décision politique. En d'autres termes, la crainte que certains exprimaient à propos de l'émergence de notabilités locales du fait des lois de décentralisation se trouve quelque peu infirmée par le « contrepoids » exercé par l'affirmation d'une nouvelle forme de citoyenneté locale. Aussi, l'apport des lois de la décentralisation ne se limite pas à l'encadrement juridique de la participation mais à la « création d'un contexte général plus favorable à l'association du public aux décisions et aux politiques municipales ».^16(*) Aussi, la démocratie locale se trouve-t-elle renforcée par de nombreuses procédures d'expression et de participation.

1. Les techniques et les procédures de la démocratie participative locale :

La démocratie participative locale représente un terme générique qui désigne un ensemble de techniques et de procédures qui permettent aux citoyens locaux de s'exprimer et de participer à l'élaboration et à la réalisation des décisions publiques des collectivités locales. Du referendum local au conseil des sages en passant par les enquêtes publiques, il s'agit de dresser un panorama dont l'objectif est d'éclairer sur la richesse des formes d'expression de la citoyenneté locale.

Il existe deux types de participation citoyenne : la participation-consultation et la participation-concertation. La première débouche sur un avis qui n'est pas déterminant dans la prise de décision de la collectivité locale tandis que la seconde suppose que l'avis de la population fasse partie du processus décisionnel des autorités locales. De nombreux textes législatifs ont renforcé et encadré les pratiques participatives locales. Ainsi, la loi « Administration Territoriale de la République » du 6 février 1992 impose l'obligation aux collectivités locales de rendre compte de leur gestion. Ce qui représente une forme de consultation du citoyen.

De même, la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a instauré, pour les pays, des conseils de développement pour les citoyens locaux. Et enfin, la loi du 12 juillet 1999 sur la coopération intercommunale instaure des commissions d'usagers dans les groupements de communes.

Au nombre des formes de participation officielle, on peut dénombrer les Conseils Economiques et Sociaux Régionaux crées dans le cadre de la loi du 5 juillet 1972 instituant et organisant les Régions et dont l'objet est de représenter les milieux économiques locaux. Le referendum local est une autre forme de participation citoyenne locale qui a dû attendre de nombreuses lois pour être reconnu comme outil à part entière de renforcement de la citoyenneté locale. L'enquête publique constitue une forme de consultation destinée à informer le public et à recueillir ses avis pour un projet local donné.

Il existe par ailleurs d'autres instances locales de consultation et de concertation telle que les commissions locales extra municipales ou les comités consultatifs de services publics locaux. Pour finir avec ce panorama, il faut faire état du rôle des conseils de quartier dont la démarche est essentielle. Ces conseils constituent, au sein des communes, des structures de proximité d'information, de débat, d'échange et de suivi de projet.

L'une des raisons de l'émergence de la démocratie participative locale tient donc à sa relative simplicité pour la mettre en oeuvre sur un territoire bien délimité souvent de faible taille. Par ailleurs, si la démocratie représentative a constitué une innovation institutionnelle majeure à travers l'élection des organes délibérants au suffrage universel direct, elle a montré ses limites. Qu'il s'agisse de la représentation géographique ou du découpage électoral, la démocratie représentative ne semble pas être en adéquation avec l'émergence des nouveaux territoires d'action.

A ce sujet, la question de l'élection se pose avec plus d'acuité à propos du renforcement irréversible de l'intercommunalité. C'est donc la raison pour laquelle on peut affirmer que la démocratie de participation correspond mieux à la fois aux attentes des citoyens et à la multiplication des territoires d'action locaux. En effet, elle participa au renforcement de la visibilité des actions publiques locales dans un contexte où l'offre de services publics se trouve « éclatée ».

Compte tenu de ces éléments, on ne peut éviter de poser la question de la réforme de la fiscalité en termes de démocratie. Car, le fondement même de tout système fiscal, c'est bien l'adhésion et la participation. Autrement dit, le principe même de consentement à l'impôt nous pousse à poser la question de la « démocratie fiscale locale », et d'une manière connexe, la question de la spécialisation fiscale. En effet, dès lors qu'on pose la question du consentement à l'impôt local, on est obligé de considérer que la spécialisation des impôts locaux est le meilleur moyen de renforcer le mouvement de citoyenneté locale.

La Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 stipule, dans son article 14 que chacun doit « constater par lui-même la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». Aujourd'hui, les citoyens peuvent exercer plusieurs formes de contrôles des finances locales. Tout d'abords, ils peuvent exercer un contrôle politique sur la gestion financière des collectivités locales à travers leur droit de vote. Par ailleurs, la loi du 6 février 1992 pose le droit à l'information et à la communication des documents budgétaires comme un principe essentiel de la démocratie locale. Les élus locaux disposent, eux aussi, d'un pouvoir de contrôle qui se caractérise par le débat d'orientation budgétaire, les questions orales ou la communication des documents budgétaires et leurs annexes.

La question de la spécialisation fiscale territoriale ne se limite pas aux seuls aspects pratiques. Pour constituer un véritable instrument de refondation de l'action publique locale, la réforme de la fiscalité locale autour de la spécialisation doit être l'occasion d'un « nouveau contrat social ». En effet, comme on l'a souligné précédemment, la question de la spécialisation permet de poser la problématique du consentement à l'impôt et de la participation des citoyens à l'offre de services publics locaux.

Pour justifier la nécessité d'un nouveau contrat social, il faut rappeler les fondements philosophiques, historiques et politiques de l'impôt dans les sociétés démocratiques. On n'a pas assez souligné les aspects politiques du processus de décentralisation. Il semble bien que celui-ci est bien un mouvement historique à la fois de renforcement et de transformation de la pratique démocratique. A cet égard, on observe que le principe de démocratie participative plus facile à appliquer dans un cadre local que national, a besoin d'être reconnu notamment par l'instauration d'un véritable lien fiscal.

En effet, l'enjeu majeur de la nouvelle citoyenneté locale doit nécessairement s'appréhender à travers la problématique du lien fiscal territorial. En fait, depuis les premières origines de la démocratie parlementaire, la citoyenneté est totalement liée, par le biais du consentement à l'impôt, à la fiscalité.

Cette question se pose avec beaucoup de vigueur avec l'émergence des compétences institutionnelles des collectivités locales et avec le renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes. D'ailleurs, le terme même de lien fiscal territorial soulève de nombreuses questions qui n'ont pas encore trouvées de réponse. Compte tenu de l'enchevêtrement des compétences institutionnelles sans réellement la possibilité de définir une tutelle d'une collectivité sur les autres, et au regard également de l'enchevêtrement des impôts locaux, il n'est pas vraiment aisé de parler de lien fiscal territorial.

Par conséquent, la citoyenneté locale comme expression du lien fiscal local reste à déterminer. Une des solutions que l'on peut envisager est la spécialisation fiscale territoriale comme outil de renforcement de la démocratie locale et instrument de gouvernance territoriale. Par ailleurs, la spécialisation fiscale territoriale participe à rendre plus visible les niveaux et la nature des interventions des pouvoirs publics locaux. Nous retrouvons ici le lien qui existe entre la légitimité démocratique et la visibilité de l'action publique locale.

On ne peut traiter cette problématique sans jeter un clin d'oeil sur l'émergence des intercommunalités à fiscalité propre. Aujourd'hui, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale ayant adopté la taxe professionnelle unique sont majoritaires dans le paysage intercommunal français. Au même moment, on assiste à une exigence de démocratie directe avec les demandes d'élection des membres des assemblées délibérantes des ces établissements au suffrage universel direct.

L'évolution des EPCI vers l'élection au suffrage universel direct représente un facteur majeur d'affirmation de la citoyenneté dans le cadre de l'intercommunalité. D'ailleurs, on peut penser que le lien existant mais appelé à se développer entre projet, fiscalité et élection dans le contexte du renforcement de l'Intercommunalité illustre parfaitement la légitimité à venir de la nouvelle action publique locale. En d'autres termes, si l'impôt est un outil de légitimité, le projet constitue un instrument de gouvernance.

La gouvernance représente ainsi un instrument opérationnel majeur dans ce contexte qui voit l'élargissement des autonomies locales sous des formes diverses notamment sous la forme d'interférence entre les institutions publiques locales et des acteurs non institutionnels. Cette gouvernance devient d'autant plus nécessaire que ces acteurs prennent de plus en plus d'importance sans pour autant que la question de leur légitimité soit posée.

La notion de gouvernance insiste donc sur l'interdépendance des réseaux d'acteurs publics et privés, sur la capacité de satisfaire certains intérêts et sur l'autonomie d'action. Cela peut sembler contradictoire avec la recherche et le renforcement d'une légitimité politique propre aux collectivités territoriales dans la mesure où la gouvernance consacre la fragmentation des instances de décision locales. En réalité, il n'y a pas contradiction en ce sens que le renforcement de la légitimité de la décision politique ne doit pas se faire au détriment de l'efficience de cette décision sur le plan de la mise en oeuvre des actions publiques locales.

Les problématiques actuelles de gouvernance s'imposent aux institutions locales en ce sens que vingt années de processus de décentralisation ont donné naissance à des systèmes locaux de pouvoir dont l'importance augmente d'année en année. Un système de pouvoir qui ne se limite pas aux seuls acteurs politiques. En effet, le jeu de l'action locale est rendu complexe par l'intervention de tout un réseau d'acteurs locaux.

En matière d'aménagement et de développement local, le phénomène est encore plus réel. De fait, le projet local caractérise l'affirmation des modes de gouvernement locaux. C'est à travers le projet que les collectivités locales concrétisent non seulement leurs visions politiques mais mobilisent également les énergies locales et sensibilisent les citoyens. Le projet devient ainsi un moyen de mettre en oeuvre « une démocratie participative fondée sur le principe d'auto- évaluation collective ».^17(*)Le projet territorial résume les volontés locales et concrétisent celles-ci à travers les actions.

Le lien territorial pose le problème de la citoyenneté plurielle dans la mesure où le citoyen s'identifie à différents niveaux de collectivités communal, intercommunal, départemental et régional. L'un des principes majeurs de la citoyenneté est que celle-ci est indivisible. Et pourtant, cette nouvelle configuration semble introduire un éclatement de la citoyenneté. Mais, certains y voient, au contraire, une redéfinition de la citoyenneté. En effet, la multiplicité des formes de citoyenneté signifie que l'expression de la citoyenneté est directement liée à l'expression de la demande sociale.

Section 2. Visibilité et légitimité de l'action publique locale

Le renforcement de la décentralisation et le développement des compétences locales ont permis de poser la question de la légitimité de l'action publique. Il s'agit d'un « regard neuf » suscité par les transformations contemporaines de l'action publique. Autrement dit, les pratiques territorialisées en matière d'action publique ont bouleversé les mécanismes traditionnels de légitimité et de visibilité de l'action publique. Dans ce contexte de transformations qui influencent même le discours politique et la communication locale, il n'est pas aisé pour le citoyen de situer l'information politique dans une logique de participation et de décision.

Si la communication politique a pris une place importante dans la conduite des politiques publiques locales, il est essentiel pour l'émergence d'une véritable démocratie citoyenne qu'elle ne soit une source de « manipulation » de l'information locale. C'est la raison pour laquelle la recherche de la légitimité et de la visibilité de l'action publique locale doit être accompagnée du renforcement des modes de gouvernance.

§1. Pour une meilleure visibilité et une nouvelle légitimité de l'action publique locale

Le problème que pose la participation des citoyens à la vie politique locale est essentiellement celui de la visibilité et de la légitimité de l'action publique des collectivités locales. Les collectivités territoriales sont, à ce titre et le plus souvent, engagées dans des opérations de communication principalement destinées aux administrés. Ces opérations que l'on qualifie de maîtrise d'images lorsqu'elles sont orientées vers l'extérieur, sont des moyens, pour les décideurs locaux, de donner de la visibilité à leur offre de services publics.

C'est ainsi que « l'image est l'expression symbolique de la représentation que produit la collectivité. Cette image se construit à partir de l'ensemble des messages, des informations, de l'organisation de l'espace et des services. Elle se développe à l'interne auprès et avec les personnels et les habitants, se diffuse à l'externe auprès et avec les touristes, les entreprises et les institutions ».^18(*)

Dans ce processus de structuration de l'image d'une collectivité locale, les citoyens jouent un triple rôle qui les place de facto dans une position majeure au sein du processus d'élaboration et de réalisation des politiques publiques locales. En effet, ils sont à la fois récepteurs de l'image, vecteurs de celle-ci à l'extérieur et acteur de son évolution dans le temps. Ce processus concerne l'élaboration de la visibilité. Par ailleurs, la communication locale, en même temps qu'elle structure la visibilité, favorise, par la participation des citoyens, le renforcement de la légitimité de l'action publique locale. C'est en ce sens que l'offre de services publics locaux ne peut être appréhendée seulement en termes de visibilité. Elle nécessité une légitimité dans la mesure où elle est sous tendue par le principe de proximité.

Bien sûr, il existe un écart entre l'idéal et le réel dans le rôle que doit jouer la structuration de la visibilité et de la légitimité. En effet, compte tenu des bouleversements introduits en termes de compétences obligatoires et optionnelles par les lois de décentralisation, la légitimité est une conséquence de la visibilité et un aspect de la proximité. En d'autres termes, dans le paysage des compétences, le citoyen local a besoin de lire clairement les actions locales pour mieux exprimer la légitimité. C'est-à-dire que le citoyen- observateur doit se transformer en citoyen- acteur de l'action publique locale. Or, le plus souvent, les élus locaux représentants ultimes de la légitimité démocratique élaborent des opérations de structuration de l'image qui peuvent, à certains égards, frôler la « manipulation ».

Le rapport BERT et CHAMPSAUR (2003) préconisait une simplification et une clarification de l'administration fiscale. Certes, il s'agit avant tout de l'administration d'Etat mais comme on l'a vu c'est la logique de fonctionnement de l'administration fiscale d'Etat qui guide l'organisation du système fiscal local. En effet, au-delà de la superposition des niveaux d'impôts et des structures administratives, il existe un véritable problème d'interlocuteur en matière fiscal.

En fait, cet interlocuteur existe, il s'agit de l'administration fiscal de l'Etat mais cette situation n'est pas sans engendrer une confusion des genres dans un contexte où l'on milite pour plus de gouvernance et de visibilité dans les compétences des institutions publiques et dans la mise en oeuvre des actions publiques.

La nécessité de reformer la fiscalité locale se justifie par l'absence de visibilité dans la lecture de l'action publique locale. Une absence de visibilité due à la multiplication des décideurs locaux. Si, dans une certaine mesure, cette multiplication des décideurs locaux peut présenter des avantages, en matière de fiscalité, il semblerait que les inconvénients sont plus importants. On soulignera qu'une telle situation engendre une certaine lourdeur administrative.

Compte tenu de ces éléments, il est urgent de clarifier la situation en optant soit pour la recentralisation fiscale soit pour la spécialisation. Si les deux solutions présentent le même avantage de clarifier et de simplifier le système, il est indéniable que, pour les raisons d'efficacité et de gouvernance que l'on évoquait précédemment, le choix de la spécialisation semble plus judicieux. Par ailleurs, la spécialisation fiscale marque un pas en avant tandis que la recentralisation est une forme de retour en arrière dans un contexte où tout le monde s'accorde à dire qu'il faut renforcer la décentralisation. La superposition actuelle des impôts locaux participe, au même titre que la multiplication des décideurs locaux, à cette confusion.

Une illustration des problèmes posés par l'imbrication de différents niveaux territoriaux dans l'exercice de missions plus ou moins identiques est donnée par la cohabitation entre les pays et les groupements de communes. La question principale concerne la logique propre à chaque niveau territorial. Autrement dit, la logique des pays est elle compatible avec celle des territoires intercommunaux ? On sait que les pays ont été crées pour répondre essentiellement à un impératif économique tandis que les « les intercommunalités » entrent dans une vision institutionnelle plus large. En ce sens, il ne saurait avoir de concurrence entre les deux niveaux territoriaux.

Cependant, lorsqu'on réfléchit sur les problématiques de développement local, les réponses ne sont plus évidentes. C'est en ce sens que certains observateurs pensent que l' évolution des fonctions des autres niveaux d'organisation territoriale conditionne pour une bonne part la place que peut tenir effectivement les pays en répondant aux objectifs fixés par ses promoteurs.

La montée en puissance de certains pouvoirs publics peut rendre plus ou moins nécessaire ou superflu cet échelon de coordination entres collectivités locales. Lorsqu'on fait le bilan des dix années d'existence des pays comme niveau de coordination territoriale, l'affirmation des territoires intercommunaux comme territoire de projet n'est pas aisée dans la mesure où on s'accorde à dire que les pays ont rempli leurs missions en la matière.

En effet, comme espace caractérisé par une souplesse organisationnelle et n'étant pas soumis aux rigidités institutionnelles, les pays favorisent les initiatives locales et le partenariat dans une démarche de projet.

En termes de légitimité politique des institutions locales en liaison avec la question fiscale, on peut se demander si la problématique de l'élection au suffrage universel des assemblées communautaires locales se poserait avec autant d'acuité si les groupements communautaires n'étaient pas majoritairement soumis au régime de la taxe professionnelle unique. En d'autres termes, c'est la question fiscale qui dicte les problématiques politiques. En ce sens, l'impôt retrouve sa véritable essence.

La lisibilité fiscale est non seulement une condition de bonne gouvernance locale mais elle entraîne également une clarification et une simplification administrative. Aussi, on ne peut soulever la problématique de la reforme des finances locales sans poser la question de la reforme budgétaire dans la mesure où cette dernière est un aspect majeur de la prise en compte du critère d'efficacité dans la conduite des financements des projets locaux. En effet, comme nous le soulignions précédemment, le budget doit être un instrument de prévision.

A ce titre, il faut rappeler les réformes en matières de techniques et de procédures budgétaires locales mises en oeuvre ces dernières années (mise en place de la M 14 le 1^er janvier 1997 permettant ainsi aux communes de s'inspirer des techniques de comptabilité privée, adoption de la M 52 pour les départements et de la M 72 pour les régions toujours dans le même esprit de simplification et de clarification).

§2. De l'autonomie financière à l'autonomie fiscale, les modalités de mise en oeuvre de la spécialisation fiscale.

Quelle est la distinction entre le concept d'autonomie financière et celui d'autonomie fiscale ? Cette question nous a semblé majeure en ce sens où une bonne compréhension de la signification et de la portée de chaque concept permet de situer le débat sur la définition des ressources financières des collectivités locales. Or, pour une mise en oeuvre efficace de la spécialisation fiscale territoriale, il faut déterminer exactement les capacités (en termes d'atouts et de handicaps) de chaque collectivité territoriale. La prise en compte récente de la notion de potentiel financier en complément de celle de potentiel fiscal prouve l'importance de cette question. Bien que ce changement de critère concerne d'abords la détermination des concours étatiques aux collectivités locales, il apparaît être valable pour la spécialisation de la fiscalité locale.

Depuis son introduction, le concept d'autonomie financière locale s'est toujours situé entre l'idée d'une indépendance financière et la réalité d'une tutelle étatique et d'un contrôle juridictionnel. Bien qu'on évoque souvent ce concept, celui-ci n'a pas de définition précise. Son contenu est variable. Ainsi, le principe d'autonomie financière se présente comme la déclinaison du principe de libre administration des collectivités locales dans les domaines budgétaire et fiscal.

Juridiquement, ce principe n'a été reconnu que par la loi organique du 29 juillet 2004 après avoir été introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Le nouvel article 72-2 de la Constitution stipule ainsi que les collectivités « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement... peuvent avoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. ». Par ailleurs, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminantes de l'ensemble de leurs ressources ». On notera que la loi organique du 29 juillet 2004 est venue définir la notion de ressources propres comme le produit de certaines impositions.

La notion de décentralisation fiscale nous paraît appropriée pour rendre compte de la nécessité de renforcer les pouvoirs fiscaux des collectivités locales dans un souci de développement de la démocratie locale et de la responsabilité des élus locaux. Aussi, la reforme fiscale doit s'appuyer sur les notions de proximité et de visibilité. C'est en ce sens que la spécialisation prend toute son ampleur par ce qu'elle répond à ces différents impératifs et défis qui se posent actuellement à l'action des collectivités locales. Certains observateurs y voient d'ailleurs une manière d'introduire un concept encore méconnu, la responsabilité fiscale.

Divers scénarios peuvent être envisagés dans le cadre des modalités concrètes de mise en oeuvre de la spécialisation fiscale territoriale. Ainsi, l'une des pistes envisagée est celle qui attribue à la région la pleine compétence de la Taxe Intérieure des Produits Pétroliers(TIPP) et aux groupements intercommunaux la Taxe Professionnelle tandis qu'aux départements et aux commune reviendraient respectivement la Taxe Foncière et la Taxe d'Habitation rénovée.

D'autres types de scénarios de spécialisation fiscale peuvent être envisagés. Tout d'abords, l'institution d'une nouvelle imposition locale des entreprises (ILE) en remplacement de la taxe professionnelle et qui serait entièrement réservée aux communes et aux EPCI. Dans ce scénario, les départements seraient financés exclusivement par les taxes foncières et les régions par une fraction des droits de mutations à titre onéreux(DMTO) et une autre ressource fiscale qui se substituerait au coût net actuel de la TP pour l'Etat.

Ce scénario présente l'avantage d'une plus grande transparence et limite les effets négatifs de la concurrence fiscale verticale. Par ailleurs, en réservant l'intégralité de la nouvelle ILE, ce scénario permet de renforcer le lien entre les finances communales et l'implantation des entreprises. Ainsi, la fiscalité jouerait un rôle d'incitation à la bonne gestion des finances locales grâce à l'accentuation de la concurrence fiscale horizontale.

CONCLUSION

En analysant les différentes problématiques de notre sujet, on arrive au question suivant : est-ce la question fiscale qui influence la problématique de la refondation de l'action publique locale ou bien c'est la nécessité de refondation de l'action publique locale qui exige une reforme en profondeur de la fiscalité. En fait, les deux semblent intimement liées. Par conséquent, la question de la réforme de la fiscalité locale ne doit être appréhendée que dans le cadre de la réflexion sur le visage que l'on veut donner à la décentralisation. En faisant le bilan actuel de la situation, on ne peut qu'être perplexe quant à l'existence d'une réelle volonté politique allant dans ce sens.

Les grandes questions soulevées par la spécialisation fiscale semblent encore éloignées des préoccupations du moment. En ce sens, on peut dire que si la voie de la spécialisation fiscale territoriale paraît théoriquement intéressante et semble faire consensus parmi les analystes et les spécialistes des finances locales, elle est majoritairement rejetée au sein des élites politiques nationales et locales. Aussi, la question de la spécialisation fiscale ne peut être bien comprise sans la prise en compte de cette résistance de la classe politique.

Mais en même temps, cette résistance n'est pas propre à la spécialisation fiscale. Elle concerne toute forme de réforme en profondeur de la fiscalité locale. Ce qui nous emmène à nous demander à quand un véritable débat sur la décentralisation financière et fiscale en France. Quelle qu'en soit la posture adoptée face à ce débat, il est une évidence : tant que la question fiscale ne sera pas résolue, le processus de décentralisation français restera inachevé.

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· « Quels principes régissent la fiscalité locale ( dans Viepublique.fr )

· « La spécialisation fiscale » ( Document de la Commission de réforme de la Taxe professionnelle )

ANNEXE

PREMIÈRE PARTIE : LES FINANCES LOCALES : MIROIR DES DEFIS ET DES ENJEUX DE LA NOUVELLE ACTION PUBLIQUE LOCALE - 5 -

CHAPITRE 1. FINANCES ET FISCALITÉ LOCALES, LES PARENTS PAUVRES DE LA DECENTRALISATION - 6 -

§2. De la libre administration à l'autonomie financière : la quête inachevée - 12 -

5. La Dotation pour Compensation des Pertes de Base de Taxe Professionnelle - 15 -

§2. La question des compétences fiscales des collectivités territoriales - 23 -

Section 1. Les collectivités locales : acteurs majeurs de la nouvelle action publique - 33 -

§1. De la territorialisation à la co-production de l'action publique : - 33 -

§1. Finances locales et dépenses publiques locales : quelle cohérence ? - 37 -

§2. L'inadaptation des principes budgétaires locaux au nouveau cadre de l'action publique locale - 38 -

DEUXIÈME PARTIE : LE DOUBLE OBJECTIF DE LA SPÉCIALISATION DES IMPÔTS LOCAUX : REFORMER LA FISCALITÉ LOCALE ET REFONDER L'ACTION PUBLIQUE LOCALE - 41 -

CHAPITRE 1. LES ASPECTS ECONOMIQUES DE LA SPÉCIALISATION FISCALE : LA QUESTION DE L'EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES . - 42 -

§1. La problématique du financement des politiques publiques locales - 43 -

§2. De la concurrence territoriale à la concurrence fiscale : la fiscalité au service des « territoires de projets » - 45 -

§1. De la gestion budgétaire à la gestion financière : la spécialisation comme instrument de gestion et de prévision - 51 -

§2. Les limites de la vision économique : réflexion autour des notions d'égalité et de cohérence territoriales - 54 -

CHAPITRE 2. LES ASPECTS POLITIQUES DE LA SPÉCIALISATION FISCALE : VERS LA DÉMOCRATIE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALES - 57 -

Section 1. L'impôt comme instrument de renforcement de la démocratie locale - 57 -

1. Les techniques et les procédures de la démocratie participative locale : - 59 -

§1. Pour une meilleure visibilité et une nouvelle légitimité de l'action publique locale - 64 -

§2. De l'autonomie financière à l'autonomie fiscale, les modalités de mise en oeuvre de la spécialisation fiscale. - 67 -

* ³ C. GIRAULT : Les relations financières de l'Etat et des collectivités locales : mode d'emploi (1993)

* ⁴ Ch. PONCELET : « Concours de l'Etat aux collectivités territoriales et libre administration des collectivités locales » in MOREAU (1993)

* ⁷ Le dispositif actuel de plafonnement consiste à faire bénéficier aux entreprises, sur leur demande, d'un plafonnement de leur cotisation par rapport à la valeur ajoutée, dont le taux varie entre 3.5% et 4% selon le montant de chiffres réalisé. La cotisation éligible au plafonnement est une cotisation de référence calculée avec le taux de TP de 1995 (ou le taux de l'année s'il est inférieur). L'inconvénient majeur de ce dispositif est que les hausses de pressions fiscales intervenues depuis 1995 ne sont pas prises en compte dans le plafonnement et restent donc à la charge de l'entreprise.

* ¹⁰ On pourra se référer, à ce sujet, aux débats portant sur les services d'intérêt économique général dans le cadre de la Convention sur le projet de traité constitutionnel pour l'Union Européenne.

* ¹² G.GILBERT, A. GUENGANT, V. HESPEL : « Développement des territoires et financement des collectivités territoriales » - in Aménagement du territoire -Rapport du Conseil d'Analyse Economique.

La spécialisation fiscale, éléments de refondation de l'action publique locale: reflexion sur les concepts d'efficacité et de gouvernance territoriale

INTRODUCTION