L'autorité de la norme constitutionnelle au Cameroun

INTRODUCTION GENERALE.

Le 18 janvier 1996, le Président de la République promulguait la " loi constitutionnelle n° 96-06 portant révision de la constitution du 02 juin 1972". Cette loi allait faire l'objet d'un grand débat^1(*) au sein de la doctrine camerounaise, au point de provoquer une scission. A l'origine, la procédure ayant conduit à l'adoption de ce qui est la «Constitution de la République du Cameroun. » Faut-il le rappeler, elle débute le 30 octobre 1991 avec la Tripartite et s'achève le 18 janvier 1996. Cinq ans d'une procédure dont on ne peut ne pas relever la complexité^2(*). Pas au sens de la rigidité de la constitution telle qu'exposée par la doctrine, plutôt de la difficulté à la nommer. Procédure de révision ou d'établissement d'une nouvelle Constitution ? Nouvelle Constitution ou révision de la Constitution de 1972. Quoiqu'il en soit, cette controverse doctrinale sur le nom de baptême de la Loi Fondamentale du 18 janvier 1996 n'est pas sans précédent.

La Constitution n'est pas un corps de règles immuables, insusceptible de révision. Elle doit s'adapter aux changements de la société dans laquelle elle prend corps. Le risque existe et il est grand que sous l'apparence d'une révision, le changement de la Constitution ne se mue en "changement de Constitution"^3(*). Si les révisions constitutionnelles intervenues entre 1984 et 1990 n'ont pas vraiment soulevé de vague, celle de 1961 a par contre fait l'objet d'une vive discussion parmi les juristes camerounais. A l'origine... La procédure ayant conduit à la promulgation de la "loi n° 61-24 du 1er septembre 1961 portant révision constitutionnelle et tendant à adapter la Constitution actuelle aux nécessités du Cameroun réunifié."

Le mérite que l'on peut reconnaître à cette controverse de la doctrine et à cette doctrine controversée tient principalement à l'affirmation de la primauté de l'approche historico-formelle dans la définition de la constitution^4(*). Le débat sur la constitution actuelle semble répondre à une certaine tradition. Il se fonde sur un droit constitutionnel bâti autour de nouvelles constitutions et de révisions constitutionnelles, se succédant dans un temps relativement court : trente six ans. Mais au-delà de cette tradition, il convient de se poser une importante question : quelle est la valeur des constitutions camerounaises ? C'est sur ce postulat que pourrait reposer la présente étude qui porte sur l'autorité de la norme constitutionnelle au Cameroun. Il s'agit sous ce thème de mener une réflexion sur ce que le Pr. Kamto appelle « la dynamique constitutionnelle du Cameroun indépendant », déclinée sous l'angle de la force juridique de la norme constitutionnelle camerounaise.

Aborder cette question suppose préalablement un consensus autour de certains présupposés. Comme le souligne le Pr. Georges Burdeau, un mot est susceptible de «  désigner plusieurs objets possibles »^5(*). Le souci de clarté exige alors que nous procédions à la limitation et à la précision des frontières notionnelles de notre sujet ; ceci en répondant à trois questions essentielles :

1- qu'est-ce que l'autorité ?

2- qu'est-ce qu'une norme ?

3- a quoi renvoie la norme constitutionnelle ?

La notion d'autorité n'est pas facile à circonscrire. Son champ sémantique est discordant et renvoie à des phénomènes parfois obscurs. Un savant est une autorité, de même qu'un chef traditionnel ou le préfet du Wouri. Parfois l'autorité se confond avec le pouvoir. D'ailleurs le Dictionnaire Larousse le définit comme « le droit ou le pouvoir de commander et de se faire obéir ». Mais la défiance du constituant français qui préféra au terme de « pouvoir » celui « d'autorité judiciaire traduit bien l'idée selon laquelle la notion d'autorité se charge de moins de force. Aussi le Dictionnaire constitutionnel d'Olivier Duhamel et Yves Mény la présente comme la capacité à se faire obéir ou respecter ».

Toutefois, il faudrait admettre que la notion d'autorité porte en son sein les caractères du pouvoir qui est la capacité, du latin potestas. Elle est en définitive, suivant en cela le Pr. Ondoa, la force juridique.

De manière générale, la norme est « la signification d'une phrase par laquelle on déclare que quelque chose doit être »^6(*). Le Pr. Georges Burdeau la distingue d'une proposition qui, elle, indique juste que quelque chose est. Il rejoint en cela la conception kelsénienne du droit qui se situe dans la perspective positiviste. Pour le maître autrichien en effet, le droit est un « devoir être » (sollen), et ne doit pas être confondu avec la volonté humaine qui est un « être » (sein). La norme fixe une obligation de comportement. Le lexique droit constitutionnel de Pierre Avril et de Jean Gicquel le traduit en ces termes : « prescription qui formule le comportement qui doit être observé ».

La norme sera au fondement du normativisme juridique conçu par Hans Kelsen. Il envisage le droit comme un système de normes tout en relevant au passage qu'il existe d'autres systèmes normatifs. Ces derniers peuvent s'articuler autour des règles de la morale, de la courtoisie, des codes d'honneur, etc. il en conclut qu'on identifie une norme « lorsqu'on constate qu'une certaine phrase acquiert une signification prescriptive du fait d'un système normatif »^7(*). Il est sous ce rapport intéressant de savoir à quoi renvoie une norme constitutionnelle.

D'emblée nous dirons qu'une norme constitutionnelle est une norme juridique, c'est-à-dire qu'elle appartient au système normatif qui s'articule autour du droit. Mais on peut objecter qu'il s'agit d'une définition de l'inconnu par un l'inconnu. Ni le lexique droit constitutionnel ni le dictionnaire constitutionnel ne s'intéresse à la notion de manière explicite. Nous nous en tiendrons alors à une approche stipulative qui, sans être vraie ou fausse, a le mérite d'être utile à notre étude. C'est à Eisenmann qu'on la doit, qui affirme que la norme constitutionnelle est la règle de « la législation constitutionnelle »^8(*). Il s'agit du texte appelé « Constitution » C'est un ensemble de règles relatives à l'organisation, la dévolution et l'exercice du pouvoir élaborées suivant une procédure spéciale. Le Pr. Roger Gabriel Nlep est plus disert lorsqu'il appréhende la notion. Il postule en effet, au regard de la jurisprudence du juge administratif camerounais, que

la norme constitutionnelle intègre les principes contenus dans le préambule et les dispositions du corpus constitutionnel^9(*). C'est dans le même sens qu'abonde le Pr. Adolphe Minkoa She, mais en des termes quelque peu mathématiques lorsqu'il affirme que "la Constitution actuelle" comprend "les 69 articles du texte du 18 janvier 1996" et "la vingtaine d'alinéas que comporte le préambule"^10(*). Autant dire que la norme constitutionnelle n'est pas uniquement la règle contenue dans le document appelé "Constitution", mais qu'elle est également la règle contenue dans les textes auxquels la Constitution renvoie expressément ou implicitement. L'autorité de la norme constitutionnelle intéresse donc la force juridique des règles constitutionnelles et les principes de valeur constitutionnelle, tant il est vrai que la valeur constitutionnelle est considérée comme la valeur suprême. La pertinence de cette affirmation mérite certainement une attention.

L'INTERET DE LA RECHERCHE

Statut de l'Etat, la Constitution est dans l'ordre juridique interne la référence des références. Eblouissante puisque éclairée par le siècle des Lumières, elle entame une lente décadence au XX^ème siècle au point qu'en 1956 le Pr. Georges Burdeau constate que "ni dans les faits, ni dans les esprits, les Constitutions n'occupent plus cette place prépondérante"^11(*); elle est, conclut-il "une notion en survivance"^12(*). L'avènement de la V^ème République en France consacrera la revanche du droit sur la science politique dans l'étude du droit constitutionnel. Travail prométhéen du juge constitutionnel qui pousse le doyen Louis Favoreu à dire que "le Droit peut désormais avoir plus d'importance dans l'étude du droit constitutionnel que fa science politique"^13(*). Pour le Pr. Dominique Rousseau la justice constitutionnelle est au principe d'une nouvelle idée de la Constitution. Cette idée c'est que la Constitution n'est plus un simple acte écrit. Par son action, le juge constitutionnel français "tue le texte constitutionnel, le dévore ensuite pour mieux se l'approprier, prendre

sa place et le faire revivre par sa voix »^14(*); il devient ainsi un corps de règles obligatoires. La constitutionnalisation des branches du droit public et privé conduit incontestablement à l'affirmation selon laquelle en France, l'autorité de la norme constitutionnelle est fortement établie.

L'évolution du constitutionnalisme camerounais depuis la Constitution du 04 mars 1960 est révélatrice d'une difficulté certaine de la règle de droit suprême à « éduquer » le système juridique et politique. Surtout il y a beaucoup de limites dans le principe de la supériorité de la norme de valeur constitutionnelle. Le droit constitutionnel camerounais semble s'être construit plus sur des bases politiques que juridiques. Postuler alors que la Constitution est la règle au-dessus de toutes les autres est sur plusieurs points déficient. Déficient par ce que la dynamique constitutionnelle est articulée autour de procédures détournées et des révisions constitutionnelles dont l'objectif n'a pas toujours d'adapter le Droit aux évolutions de la société camerounaise. Déficient aussi parce que la doctrine camerounaise ne s'est pas vraiment préoccupée de théoriser dans des ouvrages de référence pour le juriste ou l'apprenti en droit les grands principes relatifs à la suprématie constitutionnelle. Aussi le droit constitutionnel camerounais apparaît-il être ce que l'on voit et entend ; au surplus lui est-il consacré une « légère » attention dans l'enseignement du Droit public en général et du droit constitutionnel en particulier dans les universités du pays. Notre étude se voudrait sous ce rapport une contribution à la connaissance du droit de la constitution camerounaise et du droit des Constitutions camerounaises.

Dans cette entreprise, il faut nécessairement faire tomber les préjugés et a priori sur ce droit constitutionnel « embrigadé » dans son enseignement par la science politique. Nous ne pouvons dès lors poser le principe de l'autorité de la norme constitutionnelle au Cameroun qu'en confrontant la dynamique constitutionnelle aux principes généraux qui encadrent la création, la révision et le respect de la loi fondamentale. L'histoire des Constitutions camerounaises laisse une impression : la norme fondamentale n'est plus celle qu'on ne touche « qu'avec des mains tremblantes ». A l'appui de cette thèse, la dizaine de révision qu'a connu la Constitution du 02 juin 1972. A l'évidence, la stabilité de la règle constitutionnelle, élément important de sa suprématie, a été profondément affectée et sa majesté effritée par des procédures détournées et donc source de controverses. Et même

la loi fondamentale du 18 janvier 1996 n'a pas a priori contribué à l'affirmation de la primauté des règles constitutionnelles. En effet, si la doctrine admet qu'elle a revisité le droit constitutionnel camerounais tel qu'il était, certains auteurs ont jugé qu'elle n'a « guère produit d'effet », voire « qu'elle demeure jusqu'à présent inerte »^15(*). D'autres encore soulèvent le problème des ambiguïtés de ses dispositions se traduisant par une reformulation du principe républicain et les paradoxes de l'Etat de droit^16(*). Pour d'autres enfin le régime politique camerounais est introuvable^17(*) au regard des dispositions de cette loi.

Sous ce rapport, le texte du 18 janvier 1996 semble ne pas être un apport dans la construction d'un droit constitutionnel camerounais rénové. Mais nous ne pouvons occulter la mise en place effective de la chambre des comptes, la promulgation des lois portant organisation et fonctionnement du Conseil Constitutionnel et fixant statut des membres du dit Conseil. Aussi les différentes lois relatives à la décentralisation. Elles répondent dans une certaine mesure à la question de savoir quel est le Droit applicable et appliqué au Cameroun. Pourtant on ne peut nier que l'inexistence matérielle du Conseil Constitutionnel, du Sénat et des Régions fait encore problème et limite assurément notre thèse.

D'un autre coté, le fondement de l'autorité de la norme constitutionnelle divise la doctrine. Comment justifier l'obligation de respecter la volonté du constituant si aucune règle ne l'habilite à établir ? C'est surtout la question même de l'identification du souverain qui apparaît problématique. Une Constitution n'existe qu'autant que l'on peut reconnaître à son « concepteur » la qualité de souverain constituant. Or la tradition constitutionnelle camerounaise est que la souveraineté appartient au peuple, mais le recours à ce dernier, considéré par les auteurs comme « la sanction obligatoire de la Constitution » n'est qu'une option secondaire en fait et en droit. Et voilà que surgit toute la problématique de la démocratie prise dans sa pureté et donc hostile à toute idée de représentation pour des nécessités d'ordre pratique qu'impose une sorte de « partage de la souveraineté ». La quête de l'autorité de la norme constitutionnelle au Cameroun trouve dans ce partage une

raison de s'interroger sur sa stabilité, tant il est vrai que la révision de la Constitution rend compte d'une appropriation du pouvoir constituant par les pouvoirs institués.

Le Droit doit être supérieur aux sujets sinon il n'en est pas. Il y a de ce fait un enjeu considérable dans la définition de la Constitution. Pour les acteurs du système constitutionnel, c'est l'importance des entraves à leur liberté d'action. La Constitution leur prescrit de se comporter d'une certaine manière qui est soit conforme, soit compatible, mais jamais contraire à ses dispositions. L'autorité de la Constitution sous ce rapport ne peut-être envisagée que de la sanction des éventuelles dérogations explicites ou implicites aux principes constitutionnels par des normes inférieures. Sur cette question, le constituant camerounais a toujours prévu un contrôle de constitutionnalité des actes du pouvoir réglementaire. Contrôle rendu d'ailleurs spécieux par une procédure compliquée et une organisation juridictionnelle centralisée, aggravée par l'adhésion du juge administratif à la "théorie de l'écran législatif ^18(*) dont la conséquence est le maintien dans l'ordonnancement juridique des normes inconstitutionnelles.

Ce légicentrisme inhibitif dont les origines remontent à la révolution française, fausse le principe même de la pyramide des normes, qui postule que toute norme juridique soit application d'une norme supérieure et création d'une norme inférieure. La doctrine admet qu'en l'absence d'une justice constitutionnelle, la suprématie de la constitution n'est qu'une simple vue de l'esprit^19(*). Assurer l'autorité de la norme supérieure demande que soient posés des mécanismes de vérification et que soit créée un organe chargé de la mise en oeuvre de la procédure de validation. Ce gardien de la suprématie constitutionnelle est appelé au Cameroun le conseil constitutionnel. Il faut donc se demander quel peut être l'apport du Conseil Constitutionnel dans l'affirmation de cette supériorité des règles issues de la législation constitutionnelle.

Un autre axe d'intérêt est constitué par les rapports que la Constitution entretient avec le droit international. Avec l'option moniste, le constituant camerounais a opté pour ce que le Pr. Narcisse Mouelle Kombi nomme le "primat de l'ordre international sur l'ordre interne"^20(*). L'impératif des normes du jus cogens sert d'appui aux partisans de la supra constitutionnalité internationale dont l'argumentation repose sur le principe que "le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme"^21(*). Cette conception conduit évidemment à renier la souveraineté du pouvoir constituant qui dès lors n'est plus libre de créer n'importe quel droit. Cette thèse peut-elle prospérer ? Elle aboutirait dans l'affirmative à la contestation du fondement même du système juridique camerounais. Dans la négative l'on aboutirait à la violation d'un engagement international justifiée par le respect du droit interne de l'Etat. La thèse contraire n'est pas non plus à l'abri de toute critique. D'où la nécessité de s'appesantir sur les influences réciproques de cette relation qui n'est certainement pas fondée sur l'égalité.

* ¹ La doctrine camerounaise est divisée sur la question de savoir s'il s'agit de l'écriture d'une "nouvelle" Constitution ou de la "révision" de la Constitution du 2 juin 1972. Voir sur ce point M. Kamto, "Révision constitutionnelle ou écriture d'une nouvelle Constitution" in Lex Lata, n° 23-24 fév-mars 1996; M. Ondoa, "La Constitution duale: Recherches sur les dispositions constitutionnelles transitoires au Cameroun" in Revue africaine de sciences juridiques, vol 1 n°2, 2000, pp 20 et s.

* ² Le changement réclamé par le peuple camerounais va pousser les pouvoirs publics à convoquer la Tripartite, sorte de conférence nationale souveraine, qui mettra sur pied un comité de rédaction sur les questions constitutionnelles. Ce comité rédigera un avant-projet de Constitution qui sera confié pour aménagement à un comité technique. Le résultat de ce travail sera communiqué au président de la République dont les "propositions" seront examinées par un comité consultatif constitutionnel. Le texte finalement arrêté par le Président de la République sera déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 24 novembre 1996. Pour plus de détails. Voir F. Mbome, " Constitution du 2 juin 1972 révisée ou nouvelle Constitution" in S. Méloné, A. Minkoa She et L. Sindjoun (dir.) La reforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 au Cameroun Aspects juridiques et politiques, Yaoundé, Friedrich EBERT 1996, pp 16 et s.

* ³ D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Paris, Montchrestien, 6^e édition, 2001, p 214

* ⁴ afin que la loi ne soit plus seulement dans la pensée du roi, ce qui était dangereux pour les libertés, les participants aux Etats Généraux de 1789 vont formaliser l'idée selon laquelle les droits de l'homme étant imprescriptibles, ils devaient être consignés dans un document intangible. Ainsi « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de constitution ». L'approche historico-formelle est ainsi préalable à toute tentative de définition de la constitution. Dire que la constitution est d'abord formelle c'est reconnaître qu'il n'y a pas une catégorie d'actes juridiques que l'on qualifie de constitution. C'est une loi revêtue d'un symbolisme découlant des mécanismes de son élaboration.

* ⁵ G. Burdeau, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 26^ème éd. 1999, p 55

* ⁶ G. Burdeau, Droit constitutionnel, op. cit. p 10

* ⁷ G. Burdeau, ibid. p 12

* ⁸ Ch. Eisenmann, La justice constitutionnelle et la haute cour constitutionnelle d'Autriche, Marseille, PUAM, 1972, p 4

* ⁹ II s'agit d'une appréciation de l'arrêt n° 197/CFJ-CAY du 25 mai 1972, Nana Tchana Daniel Roger c/ Etat du Cameroun. En acceptant de connaître au fond la requête du Sieur Nana qui sollicitait du juge administratif l'annulation du décret présidentiel prononçant la dissolution de l'association chrétienne des Témoins de Jéhovah au motif qu'il violait les dispositions du préambule de la constitution et notamment la déclaration universelle des droits de l'homme qui proclame la liberté de culte, il reconnaît ainsi que le préambule a valeur constitutionnelle. V. dans ce sens R. G. Niep, " Le juge de l'administration et les normes internes, constitutionnelles ou infra-constitutionnelle en matière de droits fondamentaux" in Revue Selon

* ¹⁰ A ; Minkoa She, "Quelques variations sur la portée de la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996" in S. Méloné, A. Minkoa She et L. Sindjoun (dir.), La réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 au Cameroun. Aspects juridiques et politiques, op. cit. p 72

* ¹¹ G. Burdeau, cité par D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit. p452

* ¹² G. Burdeau, cité par D. Rousseau, ibid. p 453

* ¹³ L. Favoreu, cité par D. Rousseau, id. p453

* ¹⁴ D. Rousseau, « Une résurrection : la notion de constitution », Revue de droit public, 1990, p 16.

* ¹⁵ M. Ondoa, « La Constitution duale : recherches sur les dispositions constitutionnelles transitoires au Cameroun », op. cit. p 39

* ¹⁶ Voir L. Donfack Sokeng, «  Les ambiguïtés de la « révision constitutionnelle » du 18 janvier 1996 au Cameroun », in S. Méloné, A. Minkoa She et L. Sindjoun (dir.), La reforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 au Cameroun Aspects juridiques et politiques, op. cit. pp 34 et ss.

* ¹⁷ Voir Y. Moluh, « L'introuvable nature du régime camerounais issu de la Constitution du 18 janvier 1996 », in S. Méloné, A. Minkoa She et L. Sindjoun (dir.), La reforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 au Cameroun Aspects juridiques et politiques, op. cit. pp 242 et ss.

* ¹⁸ Le juge administratif camerounais s'est toujours refusé à confronter un acte administratif à la Constitution lorsqu'on l'espèce une loi s'interpose entre l'acte et la constitution. Le juge camerounais considère en effet que contrôler la constitutionnalité de l'acte querellé reviendrait à exercer un contrôle de constitutionnalité de la loi faisant écran. Or précise-t-il, "le juge administratif n'est pas au ^ Cameroun juge de la constitutionnalité des lois". Cf.:

- Arrêt n° 68 CFJ/CAY du 30 septembre 1969, Société des grands travaux de l'Est

-Arrêtn⁰ 17CS/APdu 19mars 1981, Kouang Guillaume, Collectivité Déïdo-Douala et Monkam Tientcheu David

* ¹⁹ La supériorité des règles de la "législation constitutionnelle" ne serait que chimérique si elles pouvaient être impunément violées par les ouvoirs constitués. L'affirmation de la suprématie constitutionnelle emporte nécessairement la sanction de toute norme qui lui est contraire. Cette idée est soutenue par des auteurs tels que : P. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, op. cit. pp 99 et s ; J.P. Jacqué, Droit constitutionnel et institutions politiques. Mémento Dalioz, Paris, 4^e édition, 2000, p 64.

* ²⁰ N. Mouelle Kombi, "La loi constitutionnelle camerounaise du 18 janvier 1996 et le droit international", in S. Mélonè, A. Minkoa She et L. Sindjoun (dir.), La reforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 au Cameroun. Aspects juridiques et politiques, op. cit. p 143

* ²¹ Article 2 Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789