La commission bancaire de l'UEMOA

Caractères des décisions prises

Dans la pratique internationale, il est de coutume que l'application d'une norme d'origine conventionnelle soit subordonnée à sa réception par les organes étatiques compétents. Cette pratique, qui se veut respectueuse de la souveraineté des Etats, est fondée sur l'idée d'une reconnaissance de la règle d'origine internationale par le droit interne. La reconnaissance par le droit interne est relativement simple et bien connue. Ainsi, d'une manière générale, l'applicabilité d'un texte international passe par trois étapes principales.

La première tient dans la conclusion de la convention, qui comprend la négociation et la signature de celle-ci, à moins qu'il ne s'agisse d'adhérer à une convention existante. La longueur de cette phase est fonction de l'importance des questions abordées, des divergences d'intérêts pouvant exister entre les parties, du nombre de celles-ci, etc. Cette phase se termine par la signature du texte du traité ou de la convention par les plénipotentiaires des Etats, destinée à authentifier l'accord des parties. Au sein de l'Etat unitaire, cette prérogative revient généralement au chef de l'Etat. Dans les Etats fédéraux, c'est en principe l'Etat fédéral qui exerce une telle prérogative mais il peut en être différemment dans certains cas comme en Belgique où, au moins à première vue, la situation paraît d'une complexité déroutante^79(*).

La seconde étape est celle de l'autorisation de ratification, ou de l'assentiment selon la terminologie belge. Elle est donnée dans les pays ayant un parlement monocaméral par l'unique assemblée, par les deux assemblées, ou quelquefois l'une d'elles, en cas de bicamérisme. L'autorisation de ratification est une condition pour donner force obligatoire aux accords internationaux, sous condition suspensive de leur entrée en vigueur dans l'ordre international. Elle n'est pas une autorisation ou une habilitation à conclure le traité mais néanmoins elle constitue une exigence pour l'introduction et pour l'applicabilité de celui-ci dans le droit interne. L'autorisation de ratification peut être nécessaire pour tous les accords internationaux dans certains Etats. Le Sénégal^80(*) n'exige l'autorisation de ratification que pour les accords internationaux les plus importants, à l'exclusion des accords en forme simplifiée. Sont considérés comme tels et soumis à l'autorisation de ratification « les traités de paix, les traités de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes^81(*) ». A ce titre, ils «ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi^82(*) » et « ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés^83(*) ».

La troisième étape est la publication. Comme les textes internes, les conventions internationales doivent être publiées. Contrairement à certaines pratiques nationales qui semblent considérer la publication des conventions internationales comme facultative, il convient de souligner que juridiquement elle conditionne la force obligatoire de celles-ci. La publication est essentielle pour que les dispositions des engagements internationaux deviennent opposables. Elle devient décisive lorsqu'il s'agit d'invoquer ces derniers devant un juge^84(*). Ainsi, si la Constitution burkinabè, comme la plupart des constitutions des Etats francophones d'Afrique, prévoit que les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont une autorité supérieure à celle des lois, c'est à condition et à compter de leur publication^85(*).

Les droits primaires UEMOA et OHADA n'échappent pas à cette applicabilité médiate, ou décalée, qui est d'usage pour le droit international conventionnel. Ainsi, le droit primaire pour les deux communautés, du Traité de Dakar ainsi que ses protocoles additionnels pour l'UEMOA et le traité de Port Louis du 17 octobre 1993 pour l'OHADA, obéit aux règles du droit international conventionnel classique, c'est-à-dire qu'il est négocié, soumis à autorisation de ratification, puis à la ratification effective et enfin à la publication au journal officiel de l'Etat concerné. Tel n'est pas le cas pour les actes du droit dérivé. Ce dernier représente un corps de règles élaboré par les institutions communautaires selon les procédures prévues à cet effet par le traité en application et pour application de celui-ci. Il s'agit d'actes unilatéraux pris par les institutions communautaires issues de l'UEMOA comme d'ailleurs la commission bancaire, la plupart étant décisives ou contraignantes à la différence des autres. La lecture de l'article 43 du Traité de l'UEMOA permet d'identifier le règlement, la directive, la décision, les avis et recommandations. Par ailleurs, des actes additionnels^86(*) sont adoptés en tant que de besoin en est, par la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement. Annexés au Traité, ils le complètent sans toutefois le modifier. Leur respect s'impose aux organes de l'Union ainsi qu'aux autorités des Etats membres. Toutefois la commission bancaire, dans le cadre de ses activités et de sa compétence ne prend généralement que des décisions, recommandations et avis. Néanmoins, les règlements sont définis comme ayant une portée générale, étant obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tous les Etats membres. Les directives quant à elles « lient tout Etat quant aux résultats à atteindre », tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Par ailleurs, les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. Elles sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet à compter de leur date de notification. Il y a également les recommandations et les avis mais ceux-ci n'ont pas de force exécutoire. En effet, lorsque la situation d'un établissement de crédit le justifie, la commission bancaire peut, avant toute sanction disciplinaire, lui adresser une recommandation à l'effet, notamment, de prendre toute mesure destinée à rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à corriger ses méthodes de gestion. Elle peut également, aux mêmes fins, formuler une injonction. D'ailleurs, il a été jugé qu'une telle injonction n'a pas nécessairement pour motif la violation des normes de gestion obligatoires^87(*). Par ailleurs, c'est dans cette perspective que l'article 22 de la convention du 22 Avril 1990 dispose : « lorsque la Commission Bancaire constate une infraction à la réglementation bancaire sur le territoire d'un Etat membre, elle en informe le Ministre des Finances de cet Etat et, sans préjudice des sanctions pénales ou autres encourues, prononce une ou plusieurs des sanctions disciplinaires suivantes :

Ä l'avertissement ;

Ä le blâme ;

Ä la suspension ou l'interdiction de tout ou partie des opérations ;

Ä toutes autres limitations dans l'exercice de la profession ;

Ä la suspension ou la démission d'office des dirigeants responsables ;

Ä le retrait d'agrément ».

En application de ces dispositions, la Commission Bancaire a convoqué durant l'exercice 2007 en audition, les dirigeants de onze (11) banques et d'un (1) établissement financier conformément à la procédure prescrite par l'article 25^88(*) de l'annexe à la convention portant création de la Commission Bancaire qui dispose qu'«aucune sanction disciplinaire ne peut être prononcée, sans que l'intéressé, personne physique ou morale, ait été entendu ou dûment convoqué ou invité à présenter ses observations par écrit à la Commission Bancaire.

Néanmoins, les décisions de la commission bancaire, qu'elles soient individuelles ou collectives sont exécutoires de plein droit^89(*). Autrement dit, elles ne requièrent aucun moyen de réception dans le droit interne des Etats parties. Par ailleurs, faut-il rappeler qu'avant l'avènement de l'UEMOA et plus récemment de la loi portant création de la commission bancaire de l'UEMOA, des structures nationales de contrôle existaient au niveau national. Ces dernières ont été absorbées par la structure communautaire. Ainsi, comme on parle d'égalité juridique entre les Etats, on ne saurait concevoir un signe de discrimination dans la structure et le fonctionnement des organes communautaires d'une manière générale. C'est dans cette logique d'ailleurs que s'inscrit la composition structurelle de la commission bancaire.

Section 2 :

* 79 ^_ « Alors que le domaine international demeure, dans la plupart des Etats fédéraux, l'apanage de l'autorité fédérale, le fédéralisme belge consacre le principe de la conclusion des traités par les différents pouvoirs exécutifs (le Roi, pour l'autorité fédérale, les gouvernements pour les Communautés et les Régions) et leur mise en oeuvre interne par les assemblées législatives correspondantes, tandis que la cohérence, l'unité et l'équilibre de la politique internationale du pays sont assurés par divers mécanismes de concertation, de coopération, de prévention et de règlement des conflits. De la sorte, les Régions et les Communautés sont devenues des partenaires incontournables dans la conduite des relations internationales, dans le cadre d'un fédéralisme belge 'particulièrement atypique et unique' » (Haubert Béatrice et Debroux Colette, L'application du droit international par le juge administratif, Rapport belge au 6e congrès de l'Association Internationale des Hautes Juridictions Administratives, Lisbonne, 20-22 avril 1998, dactylographié, p. 18.

* 80 ^_ Art 89 de la Constitution sénégalaise du 7 Janvier 2001

* 81 ^_ Constitution du Burkina Faso du 2 juin 1991, article 149 ; article 53, alinéa 1 er, de la Constitution française du 4 octobre 1958.

* 82 ^_ Constitution du Burkina Faso du 2 juin 1991, article 149.

* 83 ^_ Constitution du Burkina Faso du 2 juin 1991, article 149.

* 84 ^_ En France où le problème se pose dans les mêmes termes, selon M. Pierre Pactet, « comme il s'agit avant tout de rendre le traité ou l'accord opposable aux citoyens, les textes relatifs à la publication n'imposent celle-ci que pour les engagements internationaux « de nature à affecter par leur application les droits et obligations des particuliers ». Les autres engagements internationaux ne sont pas soumis à l'obligation de la publication parce que s'adressant aux autorités publiques, celles-ci doivent en être nécessairement informées puisqu'elles sont placées, par hypothèse, sous le contrôle des autorités exécutives qui les ont négociés, signés, ratifiés ou approuvés. Il s'ensuit que les engagements signés par la France ne sont pas tous publiés. On peut le regretter» (Institutions politiques-Droit constitutionnel, Armand Colin, 18e éd., 1999, p. 556).

* 85 ^_ Constitution du Burkina Faso du 2 juin 1991, article 151.

* 86 ^_ On discute sur le point de savoir si les actes additionnels relèvent du droit primaire ou du droit dérivé; la seconde qualification nous paraît préférable et à ce titre, les actes additionnels peuvent être assimilés aux lois organiques au plan interne, sauf que, contrairement à ces dernières qui sont obligatoirement soumises au contrôle de constitutionnalité, les actes additionnels échappent à tout « contrôle de conventionnalité ». Voy. Sur la question Batchassi Y. et Yougbaré R., Les actes additionnels de l'UEMOA : analyse juridique, Faculté de droit et de science politique, Université de Ouagadougou, Cahiers du Centre d'études européennes et de l'intégration «Centre Emile Noël, n° 001, juin 1999,33 p

* 87 ^_ CE 8 Décembre 2000 : RTD com. 2001, p 197, obs. Cabrillac

* 88 ^_ Aucune sanction disciplinaire ne peut être prononcée par la Commission Bancaire, sans que l'intéressé, personne physique ou morale, ait été entendu ou dûment convoqué ou invité à présenter ses observations par écrit à la Commission Bancaire. Il peut se faire assister par un représentant de l'Association Professionnelle des Banques et établissements Financiers ou tout autre défenseur de son choix.

* 89 ^_ Art 58 de la Loi 2008-26 du 28 Juillet 2008