La commission bancaire de l'UEMOA

La nécessité d'un organe communautaire de contrôle

En clair, le commerce de banque c'est un commerce d'argent; cet argent a pour origine, essentiellement les dépôts du public. Si nul ne peut aujourd'hui ignorer le rôle incontestable joué par la monnaie, dans le développement de l'activité économique, en revanche beaucoup de gens ignorent les « méfaits » de cette monnaie qui ont d'ailleurs fait dire à quelqu'un, "que l'argent est plus dangereux que le plutonium, surtout s'il est transformé en billets"^58(*). A vrai dire, l'utilité et le danger de la monnaie doivent être appréciés comme des conséquences, engendrées par les comportements de ses utilisateurs, acteurs du jeu économique, de la même manière que les applications positives ou nocives du plutonium, selon l'usage auquel il est destiné. C'est parce que la quantité de monnaie en circulation dans un pays, la masse monétaire diront les spécialistes, ne doit être ni excessive, ni insuffisante, qu'il importe de mettre sous surveillance le système bancaire, lui qui a vocation par la collecte de dépôts et par la distribution de crédits, à faire de la création monétaire. C'est cette allocation optimale sous forme de crédits, des ressources d'autrui vouées à être restituées, souvent à première demande puisque déposées à vue, qui constitue un pari sur l'aptitude des crédités à conduire correctement leurs affaires, et sur leur capacité à assurer le remboursement normal des concours reçus. Emission, circulation, création, nous voici au coeur de la politique monétaire, caractérisée chez nous par son uniformité dans l'espace monétaire UMOA devenu depuis 1994, par l'adjonction de la dimension économique qui lui faisait défaut, l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine, sans que le Traité de l'UMOA qui traite de la dimension monétaire de l'union, ne soit abrogé par le traité de l'UEMOA qui lui, traite exclusivement de la dimension économique.

En portant notre attention sur le fond de ce traite, il y est clairement stipulé, afin de permettre la pleine application des principes d'union monétaire, que "les gouvernements des états membres ont convenu d'adopter une réglementation uniforme", concernant notamment:

Ä l'exécution et le contrôle des relations financières avec les pays n'appartenant pas à l'union,

Ä l'organisation générale de la distribution et du contrôle du crédit,

Ä les règles générales d'exercice de la profession bancaire et des activités s'y rattachant, les effets de commerce.

D'ailleurs, eu égard à ces considérations, il y a lieu de convenir que l'UEMOA, a son champ d'intervention, balisé par l'article 916 de l'acte uniforme relatif au droit des sociétés. Cet acte uniforme devient ainsi le droit commun applicable aux banques, dont la forme juridique imposée par la loi bancaire est la société anonyme, étant toutefois entendu que la spécificité bancaire permet d'écarter toutes les dispositions relatives aux sociétés anonymes, qui viendraient contrarier celles édictées au nom de cette spécificité, par l'Union Monétaire Ouest Africaine. C'est cette même spécificité qui nécessite aussi l'existence d'un organe spécifique avec un champ d'application à la hauteur de l'intégration. En effet, pour que le système de contrôle bancaire soit efficace, toutes les agences intéressées dans le contrôle des institutions bancaires doivent avoir des responsabilités et des objectifs clairs. Elles doivent également être indépendantes du point de vue opérationnel et disposer de ressources adéquates. Il doit également exister un cadre juridique approprié comprenant notamment des dispositions concernant l'autorisation des organisations bancaires et leur contrôle ; les compétences en matière de respect de la législation et dans les domaines de la sécurité et de la santé des établissements ; et la protection juridique des responsables du contrôle. Des dispositions doivent aussi exister concernant le partage des informations entre les responsables du contrôle et la protection du caractère confidentiel de ces informations. Enfin, toutes ces règles de fonctionnement et d'organisation doivent être organisées de manière à en faire un ordre juridique agencé dont un organe sera chargé de coordonner l'ensemble. Par ailleurs, les secteurs bancaires des Etats de l'Afrique de l'Ouest ont connu, dans les années 70 et 80, une longue période de dégradation des bilans de nombre de leurs établissements. L'emprise des Etats sur la distribution des crédits, le rôle trop formel des Conseils d'administration, la faiblesse de la réglementation et de la surveillance des établissements, des nominations trop « politiques » des dirigeants, ... en ont été les principales causes. Les banques dites « de développement », par opposition aux banques dites « commerciales » se sont particulièrement éloignées des règles de l'art du métier de banquier et de nombreux projets « hasardeux » ont été ainsi financés sur les bases de dossiers très faibles, d'instructions insuffisantes quand il ne s'agissait pas d'injonctions gouvernementales. Les « banques commerciales » à capitaux mixtes étrangers et étatiques, dans des proportions variables, sont plus largement restées à l'écart de ces déviations et ont connu une dégradation moindre, voire une absence de dégradation pour certaines, de leur situation. Une vaste reprise en main du secteur s'est imposée dans la seconde moitié des années 80 et l'assainissement des secteurs bancaires a rapidement été une des pièces maîtresses des programmes d'ajustement structurels des pays, d'où la naissance de la commission bancaire. Issue d'une convention ^59(*) adoptée le 24 février 1990 par le Conseil des ministres de l'UMOA, cette Commission n'a pas la personnalité morale. Elle est un organe de l'UMOA^60(*) qui assure la surveillance individuelle des banques et des établissements financiers et dispose, à cet effet, de pouvoirs de sanctions disciplinaires et de mesures administratives lorsqu'elle constate des infractions à la réglementation bancaire. Elle émet des avis dans les cas prévus par la réglementation bancaire. Comment, dans le cadre d'une intégration économique, substituer à la disparité législative, en d'autres termes aux conflits entre systèmes juridiques, un régime plus ou moins harmonisé. Une harmonisation des règles de conflit de lois ne saurait être considérée comme suffisante. Il ne suffit pas en effet de déterminer si telle ou telle législation est applicable, il faut, si l'on veut que les relations économiques entre les Etats intégrés se développent dans des conditions économiques plus ou moins égales, que les droits nationaux applicables soient quant à leur contenu plus ou moins identiques. Il faut s'assigner comme objectif un régime relativement uniforme permettant de faire normalement l'économie de la méthode des règles de conflit de lois, sans pour autant qu'une harmonisation des règles de conflit de lois soit nécessairement à rejeter. L'uniformité juridique dans le cadre d'Etats intégrés ne peut se réaliser que par une harmonisation des droits nationaux ou par l'élaboration d'un droit communautaire. Il est extrêmement difficile de préciser a priori dans quels cas il faut recourir à l'une ou l'autre de ces techniques. L'intégration juridique n'étant qu'un moyen, le choix des techniques, qui d'ailleurs ne s'exclut pas, est directement fonction des objectifs recherchés. Le traité instituant la Communauté Européenne ainsi que le traité de l'UEMOA contiennent un certain nombre de dispositions en matière de rapprochement des législations : des dispositions générales, et des dispositions spéciales. A la lecture de ces différentes dispositions, on s'aperçoit, tout spécialement dans le traité CE, que la terminologie employée est très variable : on parle de rapprochement, d'harmonisation ou de coordination des législations. Faut-il attacher à l'emploi de ces tenues une portée différente et en conclure qu'il y a une différence d'intensité suivant que l'un ou l'autre de ces termes est employé ? C'est la conclusion à laquelle ont abouti certains auteurs. L'étude logique des trois tenues employées par le traité permettrait de constater qu'il y a entre eux une hiérarchie : « la coordination viserait à un équilibre que l'on institue entre des normes ou systèmes juridiques qui peuvent rester complètement différents.

L'harmonisation impliquerait certains changements de ces normes et systèmes, pour créer entre eux les similitudes nécessaires au résultat que l'on s'est fixé ; quant à l'unification elle comporterait une identité de normes devenues communes aux divers systèmes juridiques envisagés »^61(*). L'unification du droit en matière bancaire que l'UEMOA est censé réaliser serait compromise, si les textes adoptés avaient un contenu variable suivant les Etats. Dès lors on peut s'interroger sur l'opportunité d'une procédure de ratification par les parlements. Une telle formalité aurait pour conséquence un dépeçage des dispositions communautaires. C'est donc avec raison que les promoteurs de l'UEMOA ont pris deux mesures radicales : l'exclusion de toute ratification ultérieure des actes pris dans le cadre d'harmonisation de la législation de l'ensemble des Etats d'une part, et celle des réserves de l'autre. La solution est certes assez rigoureuse. Mais cette rigueur découlant aussi bien de l'exclusion des réserves, que de celle de la procédure de ratification des actes communautaires^62(*), est compensée par leurs conditions d'adoption.

Ainsi, lorsque la Commission Bancaire constate qu'une banque ou un établissement financier au sein de l'espace UEMOA a manqué aux règles de bonne conduite de la profession, compromis son équilibre financier ou pratiqué une gestion anormale sur le territoire d'un Etat membre ou ne remplit plus les conditions requises pour l'agrément, elle peut, après en avoir informé le Ministre des Finances dudit Etat, adresser à la banque ou à l'établissement financier soit une mise en garde, soit une injonction à l'effet notamment de prendre, dans un délai déterminé, les mesures de redressement nécessaires ou toutes mesures conservatoires qu'elle juge appropriées ou de faire procéder à un audit externe .

Sur la base de ces dispositions, la Commission Bancaire a pris onze injonctions en 2007^63(*).

A ce titre, au Burkina une banque a reçu une injonction, en Juin, à l'effet au plus tard le 31 Décembre 2007 d'assurer notamment le respect intégral de la réglementation prudentielle, par le biais notamment d'un renforcement conséquent des fonds propres, de produire une attestation du commissaire aux comptes sur la conformité du système d'information et de la comptabilité aux exigences du Plan Comptable Bancaire de l'UMOA , de veiller au respect des règles de déclassement et de provisionnement des engagements en souffrance et de mettre en place un dispositif de prévention et de lutte contre le blanchiment de capitaux.

En Côte d'Ivoire, cinq (5) banques ont reçu une injonction respectivement :

Ä en Septembre, pour l'une, à l'effet, plus tard le 31 mars 2008, de restaurer les fonds propres, en vue du respect intégral de la réglementation prudentielle, en procédant à une augmentation du capital social par apports en numéraire, rétablir l'équilibre de la structure financière, renforcer le système de contrôle interne et constituer l'ensemble des provisions requises ;

Ä en Décembre, pour les quatre (4) autres, à l'effet :

F pour deux d'entre d'elles de fiabiliser le système d'information ainsi que la comptabilité et assurer leur totale conformité au PCB, respecter strictement l'ensemble de la réglementation prudentielle et mettre en oeuvre une gestion rigoureuse des risques, en particulier réduire les concours accordés aux entités du groupe auquel appartiennent ces deux banques ;

F pour l'une, au plus tard le 31 Mars 2008, de recomposer intégralement l'organe exécutif, y compris par le changement du Directeur Général en fonction, sa responsabilité personnelle étant directement engagée dans certains manquements graves à la réglementation bancaire, et pour le 30 Juin 2008 au plus tard de clarifier la propriété du capital social et veiller au bon fonctionnement du gouvernement d'entreprise, procéder à la constitution de l'ensemble des provisions complémentaires et aux redressements comptables demandés, fiabiliser la comptabilité et assurer sa totale conformité au PCB, mettre en oeuvre une gestion rigoureuse des risques et accélérer le recouvrement des créances compromises, renforcer conséquemment les fonds propres par le biais d'une augmentation de capital en numéraire, en vue du respect intégral de la réglementation prudentielle ;

F pour la dernière banque, au plus tard le 30 Juin 2008, de fiabiliser le système d'information ainsi que la comptabilité et assurer sa totale conformité avec le PCB, respecter l'ensemble de la réglementation prudentielle en particulier la norme de représentation du capital minimum, mettre en oeuvre une gestion rigoureuse des risques et assurer le recouvrement des créances compromises, restaurer l'équilibre de l'exploitation et veiller à la viabilité de la banque.

En Guinée-Bissau, une injonction a été donné à une (1) banque, à l'effet au plus tard le 30 Juin 2008, de viabiliser son système d'information ainsi que la comptabilité et d'assurer leur totale conformité au PCB, de respecter l'ensemble de la réglementation prudentielle, de mettre en oeuvre une gestion rigoureuse des risques et un recouvrement diligent des créances compromises, de procéder à la correction des insuffisances relevées, notamment la création de comités de gestion et le comblement des postes vacants en vue de mettre fin à l'exercice des cumuls de fonctions incompatibles, enfin, de restaurer l'équilibre de l'exploitation et renforcer la viabilité de l'établissement.

Au Niger, une (1) banque a reçu une injonction, à l'effet, au plus tard le 30 Juin 2008, de fiabiliser le système d'information ainsi que la comptabilité et d'assurer leur totale conformité avec le PCB, mettre en place un système de contrôle interne conforme aux prescriptions réglementaires, respecter strictement l'ensemble de la réglementation prudentielle et mettre en oeuvre une gestion rigoureuse des risques, en particulier réduire les concours accordés aux principaux actionnaires, aux dirigeants et au personnel, à l'intérieur de la limite réglementaire.

Au Sénégal, une (1) injonction a été donnée à une (1) banque, au regard du non-respect, de manière récurrente des normes de couverture et de division des risques, à l'effet au plus tard le 30 Septembre 2007, de procéder au renforcement substantiel des fonds 0propres à un niveau compatible avec l'activité, par le biais notamment d'une augmentation conséquente du capital social, de respecter l'intégralité de la réglementation prudentielle et d'assurer la totale conformité des systèmes d'information et comptable aux prescriptions du PCB, en procédant à la correction de toutes les insuffisances relevées par le Contrôle Interne.

Au Togo, deux (2) banques ont reçu une injonction à l'effet au plus tard le 30 juin 2008, de :

Ä pour l'une, fiabiliser le système d'information ainsi que la comptabilité et assurer leur totale conformité au PCB, mettre en place un système de contrôle interne conforme aux dispositions de la circulaire n°10-2000/CB du 23 juin 2000, respecter strictement l'ensemble de la réglementation prudentielle, procéder à la correction des autres insuffisances relevées par la dernière mission de vérification, mettre en place une gestion rigoureuse des risques et, en particulier, réduire le montant des concours accordés aux entités du groupe auquel appartient la banque et assurer une meilleure maîtrise des charges d'exploitation ;

Ä pour l'autre, fiabiliser le système d'information ainsi que la comptabilité et faire attester par les commissaires aux comptes leur totale conformité avec le PCB, respecter l'ensemble de la réglementation prudentielle, en particulier la norme de représentation du capital minimum, procéder à la correction de toutes les insuffisances relevées par la dernière mission de vérification, notamment la création des comités de gestion et le comblement des postes vacants en vue de mettre fin à l'exercice des cumuls de fonctions incompatibles, restaurer l'équilibre de l'exploitation et assurer la viabilité de l'établissement.

Par ailleurs, Le système bancaire est organisé selon un système pyramidal^64(*) comprenant un institut d'émission, la banque centrale qui fait figure d'autorité de tutelle du système, et un ensemble d'établissements qui constituent les banques dites de second rang^65(*). Les banques centrales ont pour activité traditionnelle l'émission de billets. Ce privilège de battre monnaie, autrefois régalien, caractérise le statut des banques centrales, également appelées institut d'émission. Jouissant d'une autonomie plus ou moins grande vis-à-vis des pouvoirs publics, le rôle des banques centrales recouvre aujourd'hui un champ d'intervention qui en fait les principaux acteurs de la vie financière et bancaire. Ce faisant, la banque centrale participe à la conduite, sinon à la définition, de la politique monétaire menée par un État en conformité avec la politique économique générale menée par les autorités gouvernementales. La politique monétaire a pour objet d'agir sur le volume et/ou sur le prix des actifs financiers. L'objectif final étant de créer les conditions favorables à un maintien du niveau général des prix. L'action sur le volume des actifs financiers consiste à contrôler la croissance de la masse monétaire, c'est-à-dire l'ensemble des moyens de paiement mis à la disposition des agents économiques, afin de garantir la liquidité de l'économie. L'action sur les prix consiste à agir sur les variations du niveau des taux d'intérêts.

C'est dans cette optique que la banque centrale constitue l'autorité monétaire qui réglemente l'activité des établissements de crédit. Garante du bon fonctionnement du système bancaire et financier, la banque centrale établit et impose à toute banque de respecter un ensemble de règles relatives au secteur bancaire. Néanmoins, ces activités sont inscrites parmi tant d'autres sous la coupole de la banque centrale qui en réalité, supervise d'autres organes qui s'en chargent eux directement et assurent le respect des normes en vigueur dans chaque domaine d'activité concerné. Dans cette mesure, tout comme la banque centrale, ces organes auront un champ de compétences communautaires qu'illustrent d'ailleurs un certain nombre de faits.

* 58 ^_ Jeune Afrique Economique n° 269 du 03 au 30 août 1998, en sa page 58, "Les banques sous contrôle?".

* 59 ^_ Le projet tenait compte des observations et propositions des experts juridiques réunis à Dakar du 22 au 31 janvier 1991. La convention a été signée et ratifiée par tous les Etats membres de l'Union. Bénin: décret 90-194 du 20 août 1990; Burkina Faso: Kiti an VI/0365/FP/MF du 12 juillet 1990; Côte d'Ivoire décret 90-592 du 25 juillet 1990; Mali: décret 90-369IP-RM du 4 septembre 1990; Niger: loi 90-17 du 6 août 1990; Sénégal: loi 90-19 du 20 juin 1990; Togo : loi 90-11 du 5 novembre 1990.

* 60 ^_ Art 1 de la convention

* 61 ^_ R. VANDER ELST, Les notions de coordination, d'harmonisation, de rapprochement et d'une fixation du droit dans le cadre de la Communauté économique européenne, Institut d'Etudes Européennes de l'Université de Bruxelles.

* 62 ^_ Principalement les règlements

* 63 ^_ Contre 9 en 2006 selon le rapport de la commission bancaire de 2007

* 64 ^_ Microsoft ® Encarta ® 2008. (c) 1993-2007 Microsoft Corporation.

* 65 ^_ Parmi les banques de second rang, on distinguait traditionnellement les banques de dépôt des banques d'affaires.