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Les enjeux juridiques et institutionnels de la transformation en metropole de la communaute d'agglomeration de Grenoble-Alpes metropole


par KOMI DODJI AKPATCHA
Université Pierre Mendes-France de Grenoble - Master en droit public 2014
  

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MASTER 2 ADMINISTRATION ET DROIT DE L'ACTION PUBLIQUE parcours

Les enjeux juridiques et institutionnels de la transformation en métropole de la Communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole

Administration Publique et Territoires

Mémoire soutenu par :

Komi Dodji AKPATCHA

Sous la direction de :

Nicolas KADA, professeur de droit public

Septembre 2014

DEDICACE

A mes amours Ornella et Aymeric-Lionel

A maman Bernadette

A feu papa Louis

REMERCIEMENTS

J'adresse mes remerciements aux personnes qui m'ont aidé de près ou de loin à la réalisation de ce mémoire.

En premier lieu, le professeur Nicolas KADA, qui a bien voulu me diriger et qui m'a guidé dès les premiers instants où j'ai été inspiré par ce sujet en me montrant les pistes à explorer pour trouver les informations nécessaires.

Je remercie également les personnes dont les noms suivent, qui malgré leur agenda très chargé, n'ont pas hésité à répondre favorablement à mes demandes d'entretien et qui m'ont donné les informations nécessaires à la réalisation de ce mémoire :

- MM. Thierry VIGNON, Directeur général des services du conseil général de l'Isère ;

- Cyril DUFRESNE, Chargé de mission à La Métro

- Pierre-Yves DROGUE, Directeur général des services de la Commune de Seyssinet-Pariset

- Dominique ESCARON, Maire de la Commune du Sappey-en-Chartreuse

- Mme Catherine POUYET, Présidente du Conseil de développement de La Métro

SOMMAIRE

Page

INTRODUCTION ............................................................................ .......... ..6

PREMIERE PARTIE : D'UNE COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION, EPCI FAIBLEMENT INTEGRE, A UNE METROPOLE « DE DROIT COMMUN » : ENJEUX D'EQUILIBRE TERRITORIAL ET DE COHERENCE INSTITUTIONNELLE.................................................................................19

Chapitre 1er : L'héritage du territoire de la Communauté d'agglomération par la métropole : un territoire aux multiples facettes ........................................................20

Section 1ère : La fixation du périmètre de la métropole : Vers une confirmation du périmètre de l'actuelle communauté d'agglomération ..............................................................20

Section II : La constitution d'un territoire métropolitain hétérogène ...............................30

Chapitre 2 : La métropole de Grenoble : une Communauté urbaine améliorée ? ..........41

Section 1ère : Une évolution institutionnelle marquée ...............................................41

Section II : Une évolution institutionnelle atténuée..................................................55

DEUXIEME PARTIE : LA MISE EN OEUVRE DES COMPETENCES METROPOLITAINES : ENJEUX DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET DE PROXIMITE AVEC LES ADMINISTRES .............................. 72

Chapitre 1er : La métropole, outil de simplification de l'action publique locale dans l'agglomération grenobloise ?.................................................................................................73

Section 1ère : Le recours à la mutualisation des services par la métropole ........................73

Section 2 : Une action publique métropolitaine efficace garantie par la proximité de sa mise en oeuvre avec les citoyens....................................................................................84

Chapitre 2 : Vers un renouveau de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise avec l'institution de la métropole ?...................................................................94

Section 1ère: Rôles et nouveaux défis du conseil de développement grenoblois ...............95

Section 2 : La participation citoyenne à la construction et aux choix métropolitains..........104

CONCLUSION .........................................................................................116

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

ADCF : Association des communautés de France

ADF : Association des départements de France

ADIS : Agir pour un développement intercommunal solidaire

AURG : Agence d'urbanisme de l'agglomération grenobloise

D : Conseil de développement de La Métro

CCBSC : Communauté de Communes du Balcon Sud de la Chartreuse

CDCI : Commission Départementale de Coopération Intercommunale

CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales

CM : Conférence métropolitaine

CNCD : Coordination nationale des Conseils de développement

CREA : Collectif de réflexion sur l'évolution de l'architecture en Chartreuse

CSCG : Communauté de Communes du Sud Grenoblois

CTAP : Conférence territoriale de l'action publique

EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

INET : Institut national d'études territoriales

La Métro : Communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole

Loi ATR : Loi relative à l'Administration Territoriale de la République

Loi mapam : Loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles

MAP : Modernisation de l'Action Publique

PAREC : Plan d'accompagnement à la réussite éducative et citoyenne

RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques

RUG : Région urbaine grenobloise

SCOT : Schéma de cohérence territoriale

SDCI : Schéma Départemental de Coopération Intercommunale

SIEPARG : Syndicat Intercommunal d'Études, de Programmation et d'Aménagement de la Région Grenobloise

SIEPURG : Syndicat Intercommunal d'Études des Problèmes d'Urbanisme de la Région Grenobloise

SIRG : Syndicat Intercommunal de Réalisation de la Région Grenobloise

SIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple

SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique

Vega : Syndicat mixte de Grenoble-Alpes métropole et du Pays voironnais

INTRODUCTION

« La France n'a pas suffisamment de grandes villes et elle le paie très cher 1(*)», disait Pierre Mauroy. Il est vrai dans un monde globalisé où les espaces urbains sont devenus les principaux acteurs de développement économique, social et culturel, il incombe à la France de rattraper son retard en terme de politique urbaine. Pour mettre en évidence la place des métropoles dans la gouvernance mondiale, Gilles Antier considère que « les villes en général sont désormais reconnues comme les agents premiers du développement dans le cadre de la mondialisation, les grandes métropoles y deviennent en conséquence des relais fondamentaux de cette évolution planétaire 2(*)».

A l'exception notable de la capitale Paris, les villes françaises n'apparaissent pas dans le hit-parade des grandes villes européennes. Cette faiblesse française par rapport à la constitution de pôles urbains peut s'expliquer à la fois par l'organisation administrative et territoriale initiale de la France. Sur le premier point la centralisation du pouvoir à Paris n'a pas favorisé la prise en compte du développement des pôles urbains provinciaux par les pouvoirs publics. Sur le second point, il faut noter que l'organisation territoriale de la France est marquée historiquement par un territoire fragmenté en entités communales de tailles différentes, des plus petites ayant moins de 100 habitants aux grandes communes comptant plus de 500.000 habitants. S'il ne s'agit pas d'une originalité française dans le monde, comme l'a expliqué Christian Lefèvre3(*) en évoquant les exemples des Etats Unis et de la Suisse, cet émiettement communal propulse la France au premier rang des Etats de l'Union européenne en matière d'entités communales dont le nombre est estimé aujourd'hui à plus de 36000 dont la majorité compte moins de 1000 habitants, soit près de 40% de l'ensemble des communes de l'Union européenne. S'ajoute à ce fait, « le principe de l'uniformité statutaire des communes 4(*)» avec pour conséquence « la difficile émergence des villes 5(*)». Jacques Caillosse affirmait en ce sens qu' « en ne permettant pas à la ville de devenir autre chose qu'une commune ou qu'une addition de communes, l'ordre juridique en perturbe le développement. Non seulement il l'a fait prisonnière de vieux découpages administratifs désormais privés de sens, mais il retarde encore l'institutionnalisation des territoires fonctionnels que les pratiques urbaines génèrent 6(*)».

L'autre conséquence de l'émiettement communal français réside dans le fait que depuis donc près d'un siècle, les communes françaises, conscients de leurs faiblesses en termes de gestion des services publiques et de conduite de projets locaux ambitieux, ont mis en place des structures de coopération intercommunale pour mieux gérer les services de proximité. Plusieurs formules de regroupements intercommunaux ont donc été progressivement institués en France à partir de18907(*), dont celle de l'intercommunalité dite de gestion, relative au regroupement de plusieurs communes de proximité « pour travailler en commun à la création et la gestion de services d'équipements, d'infrastructures ou à la délivrance de prestations afin de mieux répondre aux besoins de leurs administrés et dans un but de développement local8(*)». Il s'agissait sur le plan institutionnel de la mise en place des syndicats à vocation unique (SIVU) créées pour permettre aux communes de répondre aux besoins d'équipement des territoires, notamment en matière d'eau, d'électricité ou d'assainissement.

L'après-guerre sera marqué par le développement de l'urbanisation et la prise en compte du fait urbain en France par les politiques à partir de la fin des années 50 et du début des années 60 va donc se réaliser sur le fondement du renforcement de l'intercommunalité. En effet, « l'intercommunalité ou la coopération intercommunale s'est introduite dans le débat politique et économique (...) comme une des meilleures solutions d'organisation des territoires urbains mais aussi ruraux et comme assurant une transversalité dans la gestion de services 9(*)». A partir de ce moment, l'intercommunalité change de vocation pour constituer à la fois un outil de gestion en commun des services communaux, mais aussi un vecteur de développement des pôles urbains par sa vocation à conduire des projets de développement urbain. Cette phase est caractérisée sur le plan juridique par la création des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) et des districts urbains par l'ordonnance de 195910(*). Ces districts urbains constituaient à l'époque la première forme la plus intégrée d'intercommunalité prenant en compte le fait urbain, parce qu'étant dotés de compétences obligatoires11(*), complétées le cas échéant par des compétences facultatives.

Mais la meilleure réponse des pouvoirs publics français au développement du fait urbain était marquée dans les années 60 ans par deux faits : Dans un premier temps, Paris est doté d'un statut spécial12(*) et ensuite la constitution des métropoles d'équilibre par la loi du 31 décembre 196613(*). Cette loi crée en effet d'office les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg et cinq14(*) autres se constitueront volontairement dans les années qui suivirent. Toujours dans la perspective de résoudre « le problème urgent du statut des grandes agglomérations « muticommunales » de la province française 15(*)», d'autres formules avaient été instituées par la loi dans la continuité de la création des métropoles d'équilibre. Il s'agit notamment du dispositif de la loi Boscher du 10 juillet 197016(*) relative à la création des agglomérations nouvelles, complété par la loi du 13 juillet 198317(*) sur la création des syndicats d'agglomération nouvelle.

Il faut signaler qu'entre temps, plus précisément en 1976, le rapport Guichard18(*) intitulé « Vivre ensemble », préconisait la constitution de communautés d'agglomération dans les villes de plus de 30.000 habitants et de communautés urbaines dans celles de plus de 200.000. Mais suite à une fronde des maires, soucieux de sauvegarder leur espace communal et inquiets pour leurs fauteuils de maire, ce rapport n'a pas été suivi d'effet. En fait, la mise en place d'une telle commission dont les propositions auraient pu servir au renforcement de l'intercommunalité et du développement urbain en France était justifiée par le souci de mettre fin à « l'atomisation communale 19(*)» de la France à laquelle même le recours à la fusion autoritaire des communes décidée par la loi Marcellin n'a pas pu remédier. Dès lors il était admis que seule une approche favorisant la coopération volontaire des communes pourrait permettre à la France de mieux organiser sa carte communale et appréhender le développement du fait urbain.

Mais après ces échecs successifs20(*), les questions intercommunales et métropolitaines ont disparu du débat politique après l'adoption de l'Acte I de la décentralisation21(*) qui renforce l'ancrage territorial des communes et leur légitimité en leur déléguant de nombreuses compétences faisant d'elles les cellules de base de la démocratie locale. Pour Christian Lefèvre, il s'agissait là d' « un rendez-vous manqué entre décentralisation et métropole 22(*)» et il en déduit une « hostilité des deux principaux protagonistes politiques, l'Etat et les collectivités locales, qui ne souhaitent pas voir les métropoles devenir de nouveaux territoires politiques 23(*)». Il considère en outre que « les processus de décentralisation, quelles que soient leurs formes, ne semblent donc pas déboucher sur un ordre institutionnel qui consacre politiquement le fait métropolitain. Les trente ou quarante dernières années illustrent les vicissitudes en la matière et la France présente une situation qui est dans la moyenne européenne, avec un Etat et des collectivités locales jaloux de leurs prérogatives et peu disposés à réorganiser le système politico-institutionnel 24(*)».

La remise à l'agenda politique de la question métropolitaine n'interviendra qu'au début des années 90, soit une décennie après l'adoption des lois de la décentralisation qui ont montré leurs forces et faiblesses en ce qui concerne la gestion des grandes aires urbaines et la capacité des communes, surtout de petite taille avec des ressources faibles à faire face au coût important de la gestion des services publics et équipements locaux et de la mise en place de projets de développements locaux efficients. Cette période, qui peut être considérée comme « l'âge d'or » de l'intercommunalité en France, sera caractérisée par des réformes qui s'étaleront jusqu'à la fin des années 90 pour à la fois accompagner le processus d'urbanisation en forte croissance et simplifier l'intercommunalité afin d'inciter les communes à adhérer aux structures de coopération intercommunale.

La première étape de cette évolution sera marquée par l'adoption de la loi « administration territoriale de la République 25(*)», dite loi ATR, par laquelle l'Etat réaffirme « des velléités de politiques métropolitaines 26(*)». Cette loi votée en 1992, à la fin de la première décennie de l'Acte I de la décentralisation, innove sur le plan intercommunal et urbain, en créant de nouvelles structures de coopération intercommunale prenant en compte justement le fait urbain. Les communautés de villes et les communautés de communes issues de cette loi constituent un tournant dans la vocation originelle de l'intercommunalité en la transformant « en une intercommunalité dite de projet parce que les compétences alloués à ces deux types de structures exigent que les municipalités coopèrent afin de définir en commun des projets engageant l'avenir de leurs territoires 27(*)». L'enjeu principal de cette loi sur le plan institutionnel est relatif à la dissociation du fait urbain et du fait rural par la création de ces deux structures ; les communautés de communes étant réservées au monde rural et aux agglomérations de moins de 20.000 habitants, et les communautés de villes aux agglomérations de plus grande envergure. Cependant, ce nouvel outil institué pour accompagner le développement urbain subira un « échec cuisant 28(*)», marqué par le fait que seulement cinq (05) communautés de ville verront le jour, et pis encore, dans des agglomérations de taille très moyenne. Tout le contraire des communautés de communes, qui elles, rencontrèrent plus de succès dans les zones rurales.

Prenant donc la mesure de cet échec, le législateur a poursuivi son oeuvre d'institutionnalisation de l'intercommunalité urbaine, vers la fin des années 90, avec notamment deux lois qui constitueront un tournant majeur dans le développement institutionnel de l'intercommunalité et du fait métropolitain en France. Il s'agit notamment de la Loi d'orientation et du développement durable du territoire 29(*) dite « loi Voynet » et surtout de la loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale dite « loi Chevènement 30(*)» qui retiendra plus notre attention. En effet, cette loi comme son nom l'indique, va opérer une véritable refonte du paysage intercommunal, dont on critiquait la complexité et le manque de lisibilité en ne retenant que trois (03) formules31(*) d'Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) destinées à « devenir le référent fonctionnel de la métropole », en englobant les aires urbaines32(*).

Les communautés urbaines,33(*) dont le statut a été modifié, et les communautés d'agglomération34(*) issues de cette loi se substituent aux communautés de ville et districts urbains et s'adressent au monde urbain avec des compétences renforcées notamment en matière d'aménagement de l'espace. On vante souvent le succès de la loi Chevènement, du fait qu' elle avait permis d'instituer un cadre adapté au développement urbain, et surtout quantitativement elle a permis de couvrir presque la totalité des aires urbaines françaises d'EPCI à fiscalité propre. Cependant, le succès qualitatif de cette loi est souvent présenté comme mitigé, du fait que la plupart des EPCI créées ne présentaient pas un bon niveau d'intégration, du fait des réticences des communes à leur transférer les compétences nécessaires. Il était même dénoncé sur le plan de l'équilibre territorial « un émiettement de l'intercommunalité à fiscalité propre, voire un nouveau désordre intercommunal qui succède au précédent, mais sous une autre forme 35(*)».

En ce qui concerne la prise en compte du fait métropolitain, on considérait quelques années plus tard que si l'ensemble des dispositifs législatifs mis en place a « permis la constitution d'un réseau de villes moyennes et de métropoles régionales (...) 36(*)», ils n'ont pas permis aux villes françaises de combler leur retard afin de « peser dans la concurrence européenne et mondiale à laquelle se livrent aujourd'hui les grandes agglomérations37(*) ». Une nouvelle refonte du système s'imposait dès lors pour créer un nouveau cadre institutionnel plus adapté aux grandes villes.

Dès lors, les commissions et comité d'études vont naître aussi bien du côté gouvernemental que du côté des élus nationaux pour se pencher sur les nouveaux enjeux de l'organisation territoriale française, devant déboucher sur une réforme des collectivités territoriales prenant justement en compte la problématique métropolitaine. Les rapports38(*) produits par ces différents commissions et comités ont souligné entre autres l'illisibilité de l'organisation territoriale française du fait de la multiplicité des acteurs de gestion des services publics locaux, l'enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités et les groupements communaux, mais aussi l'éternel problème de compétitivité des villes françaises et du manque de pertinence des périmètres des EPCI pour répondre au principal enjeu d'élaboration « des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité 39(*)». Sur la base de ces différents rapports, et surtout du rapport du « Comité Balladur40(*)» mis en place par le gouvernement, une réforme d'ensemble des collectivités territoriales va être engagée avec comme axes principaux l'achèvement de la carte intercommunale en vue de rationaliser les périmètres allant toujours dans le sens de la simplification du paysage intercommunal et la création d'un cadre institutionnel adapté aux grandes aires urbaines.

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui concrétisa cette réforme sur le plan législatif va donc consacrer l'institutionnalisation de la métropole envisagée dans les différents rapports notamment dans le rapport du Comité Balladur. Le débat tournait autour du mode de création, du statut à conférer à cette nouvelle entité métropolitaine ainsi que du sort des communes membres. Le Comité Balladur  proposait une réforme ambitieuse basée sur la création par la loi de onze (11) métropoles41(*) érigées en « collectivité locale de plein exercice, dotée de la clause de compétence générale et de l'autonomie financière, au sein desquelles les actuelles communes membres continueraient d'exister sous la forme de personnes morales de droit public 42(*)» auxquelles seraient « dévolues telle ou telle compétence de proximité... 43(*)». Cependant, les propositions de ce comité, qui auraient pu constituer une grande révolution dans la politique urbaine de l'Etat et dans l'organisation territoriale de la France, n'ont que très partiellement inspiré le gouvernement et le législateur. En effet, si la loi du 16 décembre 2010 consacre la « spécificité institutionnelle » des grandes agglomérations françaises, elle se montra très frileuse en ce qui concerne le statut et le mode de création des métropoles. Suite à de nombreuses frondes des élus et des associations d'élus tant nationaux que locaux, la loi n'ira pas dans le sens des propositions du comité. Elle dispose en substance que « la métropole est un établissement public de coopération intercommunal regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion (...)44(*) ». Au-delà de cette définition qui consacre le statut d'EPCI de la métropole, la loi fixe le seuil démographique requis pour constituer une métropole à 500.000 habitants selon le mode de création classique des EPCI, à savoir le volontariat des communes.

A l'analyse, on considérait que la frilosité du législateur faisait de « la métropole de 2010, un EPCI à fiscalité propre voué à l'échec 45(*)». Ces craintes d'échec, dont le professeur Gérard Marcou46(*) a largement fait cas seront confirmées par le fait qu'on s'est rendu compte à l'heure du bilan que seule une métropole a pu voir le jour, en l'occurrence celle de Nice47(*), alors que le gouvernement en espérait au moins une dizaine.

Face à cet échec de la métropole de 2010 il s'avérait nécessaire de changer de logique par rapport à l'institution des métropoles en France. Avec l'alternance politique de 2012 au sommet de l'Etat, le nouveau gouvernement a inscrit la réforme des territoires pour passer à « l'Acte III de la décentralisation48(*)» parmi les axes prioritaires de son programme de modernisation de l'action publique (MAP) qui succéda à la défunte révision générale des politiques publiques (RGPP) du précédent gouvernement. Ce nouveau projet de réforme territorial dont les régions et les métropoles constituent les deux principaux piliers évoqués par le gouvernement, repose sur un triple défi à savoir : « simplifier l'action publique territoriale, la rendre plus efficace et moins coûteuse 49(*)».

Ce projet s'est matérialisé avec l'adoption par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2013, de la loi sur la modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi mapam », promulguée par le Président de la République le 27 janvier 2014, après une décision favorable du Conseil Constitutionnel saisi par les députés de l'opposition. Cette loi, qui intervient après l'échec retentissant de celle du 16 décembre 2010 en ce qui concerne l'institution des métropoles, et dans un contexte politique différent, a voulu tirer les leçons des échecs précédents pour donner aux métropoles un statut juridique à la hauteur des enjeux auxquels elles sont appelées à répondre.

Au-delà de l'intitulé autoritaire et retentissant de son titre II, « l'affirmation des métropoles » qui constitue pour le professeur Michel Verpeaux « le morceau de bravoure de la loi 50(*)», elle innove en instituant quatre types de métropoles avec des statuts différents à savoir la métropole de Lyon, « collectivité territoriale à statut particulier  au sens de l'article 72 de la Constitution51(*)» ; la métropole de Paris52(*) ; la métropole d'Aix-Marseille53(*) et les métropoles54(*) dites de « droit commun55(*)». S'agissant de cette dernière catégorie qui retiendra particulièrement notre attention, la loi mapam a comblé l'une des lacunes de la loi du 16 décembre 2010 en décidant par « voie d'autorité », comme le proposait d'ailleurs le Comité Balladur, de la transformation « à compter du 1er janvier 2015 en métropole « des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques de plus de 500 000 habitants56(*)».

Mais, dès lors qu'on se souvient du précédent créé sur ce plan avec l'institution des métropoles d'équilibre par la loi du 31 décembre 1966, sans que cela ait eu le succès escompté, peut-on vraiment considérer le seul fait d'affirmer les métropoles par la loi comme un acte de bravoure dans la mesure où il ne s'agit pas d'une originalité en ce sens ? Exit le statut de collectivité territoriale, les métropoles de 2014 demeurent donc des EPCI à l'instar de la métropole de 2010, et viennent alourdir une organisation territoriale déjà très complexe et un paysage intercommunal hétéroclite. Neuf (09) EPCI 57(*) seront transformés par décret en métropole à partir du 1er janvier 2015 au regard des dispositions de l'article 5217-1 CGCT, qui par ailleurs, complète la définition de la métropole issue de la loi du 16 décembre 2010. La nouvelle définition consacrée par la loi mapam considère la métropole comme « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation ».

Nous nous proposons donc d'analyser cette loi à la lumière d'une des communautés visées à savoir la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole, dite « La Métro ». Le but de nos recherches consiste à analyser l'impact de la loi mapam sur cette communauté et les conditions de mise en oeuvre de cette loi sur son territoire à partir du 1er janvier 2015. Nous nous intéresserons donc principalement aux enjeux juridiques et institutionnels de la transformation de cette communauté d'agglomération en métropole. Cette transformation constitue un nouveau tournant dans l'histoire de cette communauté qui aura gravi tous les échelons de l'intégration intercommunale, hormis celui de communauté urbaine, du moins officiellement. En effet, ses prémices remontent en 1966 avec la création du Syndicat Intercommunal d'Études des Problèmes d'Urbanisme de la Région Grenobloise (SIEPURG) par vingt-et-trois (23) communes58(*). Le SIEPURG s'est doté en 1968 d'un organe de réalisation d'équipements lourds à savoir le Syndicat Intercommunal de Réalisation de la Région Grenobloise (SIRG). Ces deux institutions seront refondues en une seule en 1973 avec la création du Syndicat Intercommunal d'Études, de programmation et d'aménagement de la Région Grenobloise (SIEPARG) avec les 23 mêmes communes couvrant une population de 360?000 habitants59(*). La communauté des communes60(*), qui prendra en 1996 le nom de « Grenoble-Alpes Métropole » se substitua en 1994 au SIEPARG dans la dynamique de la loi ATR. L'actuelle communauté d'agglomération61(*) qui se transformera en métropole à partir du 1er janvier 2015 avait succédé à la communauté de communes en 2000 sur la base de la Loi Chevènement. La transformation en métropole, qui n'était d'ailleurs pas envisagée en 2010 à cause du seuil démographique élevé a été rendu possible par l'abaissement de ce seuil issu de la loi mapam, et constituera donc une évolution majeure pour La Métro. Cette évolution sera marquée par plusieurs changements dont la rationalisation de la carte intercommunale qui a débouché déjà au 1er janvier 2014 sur la constitution d'un nouveau territoire métropolitain62(*) dont nous parlerons un peu plus loin dans ce document.

Dès lors, il s'avère important de s'interroger sur les nouveaux enjeux qui se présentent à La Métro avec ce changement de statut. Il s'agit concrètement de se demander : Quelle est la pertinence du périmètre du nouveau territoire métropolitain ? Quelle est la portée réelle du statut de métropole « de droit commun » en ce qui concerne les compétences et le régime juridique conférés à La Métro et de façon générale aux autres communautés ? Quel sera l'impact de la loi mapam sur l'organisation et le fonctionnement de La Métro à partir du 1er janvier 2015 ? Quels changements apportera le passage au statut de métropole dans la mise en oeuvre de l'action publique locale sur le territoire de l'agglomération grenobloise dans une logique de proximité avec les citoyens ? Il se pose en gros le problème de l'application de la loi mapam dans l'agglomération grenobloise.

En effet, forte de ce nouveau statut de métropole, La Métro s'est vue conférer par la loi, de nouvelles compétences obligatoires transférées des communes, ainsi que du département et des compétences en matière économique transférées de la Région et qui viennent compléter la liste des compétences qu'elle exerçait avant et qui lui seront acquises à la date de la transformation en métropole. De même, la loi prévoit la possibilité pour La Métro de solliciter des transferts de compétences de la part des autres collectivités territoriales à savoir le département et la Région ainsi que de l'Etat et ces nouveaux transferts devront intervenir par convention avec les collectivités concernées. Ce nouveau statut implique donc pour La métro, beaucoup de changements relatifs notamment à la manière d'administrer son nouveau territoire qui, par ailleurs, s'est élargi depuis le 1er janvier 2014 avec la fusion de La métro avec les Communautés de communes du Sud-grenoblois63(*) et du Balcon sud Chartreuse64(*) conformément au schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) et en prélude à la détermination par l'Etat du périmètre de la nouvelle métropole. Cet élargissement du périmètre de La métro suscite donc beaucoup d'interrogations quant à la manière dont les nouveaux territoires intégrés, pour la plupart des communes rurales et montagnardes, se sentiront concernés par les enjeux métropolitains et comment leurs spécificités territoriales pourront être prises en compte dans l'élaboration et la mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine. De même, la nouvelle métropole de Grenoble sera avec ses homologues de Rennes et de Rouen, les seules communautés d'agglomération à acquérir ce statut de métropole, les autres étant toutes des communautés urbaines, exerçant déjà la majeure partie des compétences métropolitaines, ce qui amène à s'interroger sur la portée des nouvelles compétences que cette métropole aura à exercer par rapport à celles exercées par une communauté urbaine et sur ces relations avec les autres collectivités territoriales en ce qui concerne l'articulation et la mise en oeuvre des compétences. Ensuite, l'acquisition du statut de métropole aura des impacts sur la mise en oeuvre de l'action publique locale sur le territoire de la métropole et appellera à une réorganisation de l'administration dans une optique de simplification avec la coordination des politiques publiques et de mutualisation des moyens et des services des communes membres. Elle devra donc développer des pôles d'activité plus proches des administrés et associer ces derniers à l'élaboration des politiques publiques à travers un renouveau de la démocratie participative.

Il s'agira de partir de l'existant, dans la mesure où la transformation en métropole ne fait pas table-rase des acquis de la communauté d'agglomération, mais consolide plutôt ses acquis en les renforçant notamment, comme nous le verrons. En partant donc de l'existant, nous nous projetteront dans le futur très proche à la lumière des dispositions de la loi mapam et des propos recueillis dans le cadre d'une série d'entretien que nous avons mené avec certains acteurs locaux ainsi que des analyses faites par la doctrine par rapport à la loi mapam et au statut des métropoles en France. Grosso modo, ces analyses qui s'appuient sur les échecs répétés des anciennes formules d'institutionnalisation du fait métropolitain, notamment sur l'échec de la loi du 16 décembre 2010, soulignent que la loi mapam constitue une avancée majeure en ce qui concerne l'institution des métropoles mais restent très peu convaincues par le statut et le régime juridique de ces dernières. En effet, si la loi mapam s'est montrée plus ambitieuse que sa devancière en allant dans le sens de la proposition n°8 du rapport du comité Balladur, avec la création d'office des premières métropoles, elle n'a pas poussé trop loin cette ambition, se contentant de reconduire le statut d'EPCI à l'exception notable de la métropole de Lyon qualifiée expressément de « collectivité locale à statut particulier ». S'agit-il d'une expérimentation préalable à l'évolution du statut des métropoles ? Dans un contexte permanent de réforme territoriale, cette hypothèse paraît plausible, d'autant plus que le gouvernement a manifesté son intention de recentrer l'action publique locale sur le couple métropoles/Régions, identifié comme échelon pertinent de conduite des politiques publiques locales. Il est donc souvent évoqué la question de la survie de l'échelon communal mais surtout du département sur le territoire de la métropole.

Quel ancrage pourra avoir la métropole sur un territoire local où les collectivités locales existantes restent sur la défensive ? Quel rôle jouera l'échelon communal à l'intérieur de la métropole ? Le département et la Région pourront-ils s'entendre avec la métropole pour opérer les transferts de compétences nécessaires à l'effectivité du statut de métropole ? Quelle forme prendra l'administration métropolitaine pour être plus proche des administrés ? Quelle sera la place des citoyens dans la gouvernance métropolitaine ? Il s'agit là de la synthèse des questions que nous avons abordées avec nos interlocuteurs et dont les réponses nous ont permis d'orienter l'objet de nos recherches.

Nous avions voulu dans notre démarche, rencontrer le plus d'acteurs possible, mais nous nous sommes heurtés à l'agenda local très chargé du premier semestre 2014, marqué par les échéances électorales du mois de mars 2014 dont la préparation a mobilisé les acteurs pendant le premier trimestre de cette année, puis l'installation des conseils municipaux et communautaire au cours du second trimestre. Nous avons donc pu rencontrer des techniciens65(*), un élu66(*) et une personnalité de la société de la société civile organisée67(*), dont les propos, que nous avons fidèlement transcris et joints en annexe nous ont servi de cadre d'analyse dans ce document.

Des résultats de notre démarche, destinée à trouver des éléments qui nous permettront de répondre aux interrogations posées, il ressort que les enjeux qui se présentent à La Métro à l'heure de sa transformation en métropole sont relatifs à la recherche de l'équilibre territorial et de cohérence institutionnelle (Ière partie) pour la mise en oeuvre des compétences, qui doit être simplifiée et menée dans une logique de proximité avec les citoyens (IIème partie) pour plus d'efficacité.

PREMIERE PARTIE

D'UNE COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION, EPCI FAIBLEMENT INTEGRE, A UNE METROPOLE « DE DROIT COMMUN » : ENJEUX D'EQUILIBRE TERRITORIAL ET DE COHERENCE INSTITUTIONNELLE

Passer d'une forme d'EPCI peu intégrée à la forme la plus intégrée d'EPCI avec toutes ces implications, tel sera le défi qui se présente à La Métro. En effet, l'enjeu métropolitain est beaucoup plus important pour La Métro et les deux autres communautés d'agglomération qui figurent sur la liste des futures métropoles, que pour les communautés urbaines dont le statut est peu différent, voire, comme nous le verrons, similaire à celui des métropoles dites de « droit commun ».

Il faut rappeler que La Métro se préparait à se transformer en communauté urbaine avant qu'apparaissent les prémices de la préparation de la loi mapam, qui en diminuant le seuil d'habitants requis pour la création des métropoles à 400.000 habitants, a obligé La Métro à changer de fusil d'épaule et à se battre pour obtenir le statut de métropole.

Ce statut désormais acquis avec la loi mapam, même s'il faudra attendre le décret prononçant la transformation, La Métro doit désormais faire face aux enjeux d'équilibre territorial à la suite de l'agrandissement de son territoire qui présente de multiples facettes (Chapitre 1er). Toutefois, le manque de cohérence institutionnelle entre le statut de métropole et celui de communauté urbaine et les réalités locales, nous conduisent à nous interroger sur la portée réelle de ce statut de métropole de La Métro, qui ne serait en pratique qu'une communauté urbaine améliorée (Chapitre 2).

* 1 Cité par PERBEN (Dominique), Imaginer les métropoles d'avenir, Rapport d'information, Assemblée nationale, janvier 2008, P.3

* 2 ANTIER (Gilles),Les stratégies des grandes métropoles : enjeux, pouvoirs, aménagement, Editions Armand Colin, Paris, 2005, P.7

* 3 LEFEVRE (Christian), Gouverner les métropoles, LGDJ lextenso éd., coll. Politiques locales, 2009, P. 35

* 4 PROTIERE (Guillaume), « Le statut des métropoles en France », in Revue Est-Europa, 2, 2012, 289-309

* 5 Ibid

* 6 CAILLOSSE (Jacques), « La ville, le droit et la redistribution des territoires administratifs », in Politiques et management public, vol. 13, n°03, septembre 1995, P.89, cité par PROTIERE (Guillaume), op.cit.

* 7 Loi du 22 mars 1890 autorisant la création des syndicats de communes pour gérer des services publics débordant des limites territoriales des communes

* 8Manuel du comité européen sur la démocratie locale et régionale, 2008

* 9 DEFFIGIER (Clotilde), « Intercommunalité et territorialisation de l'action publique en Europe », in Revue française d'administration publique, 2007/1 n° 121-122, p. 79-98. DOI : 10.3917/rfap.121.0079

* 10 Ordonnance n°59-29 du 05 janvier 1959 tendant à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations

* 11 Les compétences obligatoires des districts urbains étaient relatives au logement, incendie et secours et les services précédemment assurés par les syndicats de communes associant les mêmes communes.

* 12 Loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, JORF du 12 juillet 1964, P. 6204

* 13 Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, JORF du 04 janvier 1967, P.99

* 14 Dunkerque en 1968, Creusot-Monceau en 1970, Cherbourg et Le Mans en 1972 et Brest en 1973.

* 15 COLARD (Daniel), « Une structure supra-communal pour les grandes villes : les communautés urbaines », in AJDA, 1967, P.449 cité par PORTIERE (Guillaume), op.cit.

* 16 Loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles, JORF du 12 juillet 1970, P. 6539

* 17 Loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, JORF du 14 juillet 1983, P.2179

* 18 En 1976, Olivier Guichard (1920-2004), du nom d'un ancien homme politique français, avait été chargé par le Président de la République Valéry Giscard d'Estaing de diriger la commission de développement des responsabilités locales pour se pencher sur les réformes de la décentralisation et de l'intercommunalité

* 19 KERROUCHE (Eric), « Bilan de l'intercommunalité à la française dans une perspective européenne », in Revue française d'administration publique, n° 141, 2012, p. 37-53

* 20 Création des métropoles d'équilibre en 1966, Loi Marcellin tendant à la fusion autoritaire des communes en 1971 et Rapport Guichard de 1976 sur le renforcement de l'intercommunalité

* 21 Lois Deffere de 1982 et 1983

* 22 LEFEVRE (Christian), op.cit., P. 9

* 23 Ibid

* 24 Ibid, P.37

* 25 Loi d'orientation n° 92-125 du 06 février 1992, JORF n° 33 du 08 février 1992, P.2064

* 26 LEFEVRE (Christian), op.cit., P.10

* 27 Ibid, P.37

* 28 POTIERE (Guillaume), op.cit.

* 29 Loi n° 99-553 du 25 juin 1999, JORF du 29 juin 1999, P. 9515

* 30 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, JORF du 13 juillet 1999, P. 10361

* 31 Communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes

* 32 Au sens de l'INSEE, une aire urbaine se définit comme un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave constitué par un pôle urbain qui rassemble au moins 5000 emplois et par des communes rurales et des unités urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi, travaille dans le pôle où les communes attirées par celui-ci.

* 33 Pour les grandes agglomérations de plus de 500.000 habitants.

* 34 Pour les agglomérations de taille moyenne avec une population comprise entre 200.000 et 500.000 habitants.

* 35 Rapport d'évaluation réalisé par le Sénateur G. Dallier en 2006, P.28, cité par LEFEVRE (Christian), op.cit., P.40

* 36 PROTIERE (Guillaume), op.cit.

* 37 Ibid

* 38 Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale établie par mission sénatoriale présidée par Claude Belot (2008-2009) ; Rapport d'information « Faire confiance à l'intelligence territoriale » fait au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présentée par Yves Kattinger et Jacqueline Gourault (2008-2009), etc...

* 39 Exposé des motifs du projet de loi de réforme des collectivités territoriale

* 40 BALLADUR (Edouard), Il est temps de décider, Paris, La documentation française, 2009

* 41 Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes

* 42BALLADUR (Edouard), op.cit. P.77

* 43 Ibid.

* 44 Article L.5217-1

* 45 MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* 46 MARCOU (Gérard), « Les métropoles ont-elles une chance ? », in JCP Adm, 26 juillet 2010, n°30

* 47 Métropole de Nice-Côte-d '-Azur, créée le 31 décembre 2011 avec la fusion de la Communauté urbaine de Nice-Côte-d'- Azur avec les communautés des communes de La Tinée, des stations du Mercantour et de Vésubie-Mercantour et la commune de La-Tour

* 48 Discours d'investiture du Président de la République, le 15 mai 2012

* 49 MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* 50 VERPEAUX (Michel), Commentaire de la décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014, in AJDA 2014 Page 188, cité par KADA (Nicolas), « Les métropoles : vers un droit (peu) commun ? », in AJDA 2014, P.619

* 51Art. L. 3611-1. - Il est créé une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, dénommée « Métropole de Lyon », en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, du département du Rhône

* 52Art. L. 5732-1. - Il est institué à compte du 1er janvier 2016 un établissement public dénommé : « Métropole de Paris » composé de la ville de Paris et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris.

* 53 « Art. L. 5218-1. - I. - Par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 5217-1, il est créé au 1er janvier 2015 une métropole dénommée métropole d'Aix-Marseille-Provence .... »

* 54« Art. L. 5217-1. - La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation.

* 55 Appellation attribuée par la doctrine

* 56Art. L. 5217-1 2e al.

* 57 la métropole de Nice, les communautés urbaines de Lille, Bordeaux, Strasbourg, Toulouse, Nantes, et les communautés d'agglomération de Grenoble, Rennes et Rouen

* 58 Source : www.lametro.fr/396-la-metro-en-chiffres-et-en-date.htlm

* 59 Source : Ibid

* 60 Source : Ibid

* 61 Source : op.cit.

* 62 Voir Carte de La Métro, Annexe VI

* 63 16 communes

* 64 5 communes

* 65 VIGNON (Thierry), Directeur Général des Services du Conseil Général de l'Isère ; DUFRESNE (Cyril), Chargé de mission « métropole » à La Métro et ex-Directeur Général des Services de la communauté des communes du Sud grenoblois et DROGUE (Pierre-Yves), Directeur Général des Services de la Commune de Seyssinet-Pariset

* 66 ESCARON (Dominique), Maire du Sappey-en-Chartreuse

* 67 POUYET (Catherine), Présidente du Conseil de développement de La Métro

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