Les défis de la protection de l'eau et le droit international de l'environnement

Section 2 : Une protection consacrant les principes fondateurs du droit de l'environnement

En vue de mieux protéger les ressources en eau, certains principes ont été élaborés. Les uns ont été consacrés par les diverses conventions (paragraphe 1), les autres résultent de la coutume et de la jurisprudence. (Paragraphe2)

Paragraphe 1 : Les principes consacrés par les conventions

Il s'agit d'une part d'indiquer les principes et d'autre part de voir leur mise en oeuvre.

A. Les principes

La convention d'Helsinki dans sa première partie, récapitule les dispositions applicables à toutes les Parties à la convention, soit les membres de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe.

Les normes régissant les cours d'eau internationaux édictées par les règles d'Helsinki et par la Convention de New York, applicables aux eaux souterraines non liées à un fleuve international, comportent essentiellement quatre principes auxquelles tout État sur le territoire duquel se trouvent des eaux internationales doit se soumettre. Il y a tout d'abord l'obligation de ne pas causer un préjudice sensible (1), vient ensuite l'interdiction de polluer les eaux fluviales internationales (2), puis l'utilisation raisonnable et équitable (3) et enfin l'obligation de coopérer (4).

1. L'obligation de ne pas causer un préjudice sensible.

Selon le droit international, tout État a l'obligation de s'abstenir de nuire aux autres. Ce préjudice doit être sensible, c'est-à-dire d'une certaine importance et non une incommodité mineure^42(*). Par exemple, le droit international interdit la modification du cours d'un fleuve, de son débit, du volume de ses eaux ou de la qualité de celles-ci de manière propre à causer un préjudice sensible. Cette obligation de ne pas porter de préjudice sensible est devenue une norme de droit international général^43(*). Elle est matérialisée dans la Convention de New York par l'article 7 intitulé « Obligation de ne pas causer de dommages significatifs » et qui dispose : « lorsqu'ils utilisent un cours d'eau international sur leur territoire, les États du cours d'eau prennent toutes les mesures appropriées pour ne pas causer de dommages significatifs aux autres États du cours d'eau ». On sait, par exemple, qu'Israël détourne les eaux du Jourdain à hauteur de 75% avant que celles-ci n'atteignent la Cisjordanie^44(*) et qu'en raison de l'importance de ces prélèvements opérés en amont, le Jourdain, n'est qu'un mince filet d'eau au sortir du Lac de Tibériade.

2. L'interdiction de polluer les eaux fluviales internationales.

Selon l'article 9 des règles d'Helsinki, la pollution des eaux fluviales signifie toute modification nocive dans la composition, le contenu ou les qualités naturelles des eaux d'un bassin hydrographique due à une activité humaine. La Convention de New York reprend cette même définition à l'article 21 alinéa 1 du texte. Dans cette convention, l'interdiction de polluer est énoncée plus comme une obligation d'abstention que comme une interdiction de faire quelque chose. Les États co-riverains d'un cours d'eau international doivent s'abstenir de polluer celui-ci en préservant et en protégeant les écosystèmes des cours d'eau internationaux (article 20 de la Convention de New York).

Parfois la pollution n'est pas due à l'introduction dans l'eau d'éléments nocifs mais à des ouvrages hydrauliques qui, en modifiant la vitesse de l'eau, provoque une augmentation des sédiments que charrie le fleuve.

Cette règle a été affirmée par le principe 21 de la Déclaration de la Conférence de Stockholm qui dispose que « les États ont le droit souverain d'exploiter leurs propres ressources » mais «  ils ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à l'environnement dans d'autres États ou dans des régions ne relevant d'aucune juridiction nationale »^45(*).

Certains auteurs soutiennent que l'interdiction de causer des dommages significatifs se réfèrent à une obligation générale de « due diligence » selon laquelle les États ont le devoir de protéger, à l'intérieur du territoire, les droits des autres États^46(*). On peut également rapprocher cette interdiction de polluer aux relations de bon voisinage entre les États qui trouve son origine dans la maxime latine sic utere tuo ut dienum non laedas^47(*)( ^*) et qui signifie l'obligation pour un État de ne pas abuser de ses droits.

3. L'utilisation équitable et raisonnable de l'eau.

Selon le principe d'utilisation équitable et raisonnable de l'eau, les États doivent utiliser les cours d'eau internationaux de façon telle d'obtenir un maximum de bénéfices avec un minimum d'inconvénients et agissent de telle sorte que chacun des participants puisse satisfaire ses besoins de manière compatible avec celle des autres. Cette norme est considérée comme une norme de droit international coutumier tant son importance est grande quant à la gestion des eaux internationales^48(*).

Cette règle a d'abord été énoncée par les règles d'Helsinki de 1966 dans son article 4. Celui-ci énonce: «Each basin state is entitled, within its territory, to a reasonable and equitable share in the beneficial uses of the waters of an international drainage basin»^49(*). La Conférence de

Stockholm sur l'environnement de 1972 mentionne la règle de l'utilisation équitable dans une de ses recommandations. Ainsi elle recommande que «les avantages nets résultant d'activités menées dans des régions hydrologiques communes à plusieurs pays doivent être répartis équitablement entre les pays en cause »^{121( *)}. Cette règle a été reprise et consacrée par la Convention de New York de 1997 dans son article 5 qui dispose :

 1. Les États du cours d'eau utilisent sur leurs territoires respectifs le cours d'eau international de manière équitable et raisonnable. En particulier, un cours d'eau international sera utilisé et mis en valeur par les États du cours d'eau en vue de parvenir à l'utilisation et aux avantages optimaux et durables -compte tenu des intérêts des États du cours d'eau concernées- compatibles avec les exigences d'une protection adéquate du cours d'eau.

2. Les États du cours d'eau participent à l'utilisation, à la mise en valeur et à la protection d'un cours d'eau international de manière équitable et raisonnable. Cette participation comporte à la fois le droit d'utiliser le cours d'eau et le devoir de coopérer à sa protection et à sa mise en valeur, comme prévu dans les présents articles.

La distribution des eaux entre États co-riverains doit être faite de façon telle que chacun d'eux puisse satisfaire ses besoins en eau sans porter préjudice aux autres. Il ne s'agit pas de faire une distribution mathématique égale pour tous les co-riverains mais que cette distribution se réalise selon les besoins de chaque État.

Le concept de l'utilisation équitable et raisonnable est directement inspiré de la théorie de la souveraineté territoriale limitée que nous avons développée un peu plus haut^{( *)}. Il cherche à concilier le droit souverain des États à utiliser les eaux situées sur leur territoire avec l'obligation de ne pas exercer cette souveraineté de manière préjudiciable à un autre. Elle s'oppose donc à la doctrine Harmon qui fait référence à la souveraineté absolue et qui donne à l'État un droit absolu pour utiliser l'eau de son territoire comme bon lui semble^{( *)}. C'est pourtant la doctrine que semble avoir adopté Israël quant à la façon dont elle gère et utilise l'eau mise à sa disposition. Selon la Banque mondiale, 90% de l'eau de la Cisjordanie est utilisée au profit d'Israël, les Palestiniens ne disposant que des 10% restants. Ainsi Israël

4. Le devoir de coopérer et l'obligation de notification.

Afin qu'un État soit en mesure de déterminer si une exploitation ou un ouvrage projeté par un pays voisin aura des conséquences préjudiciables pour lui, ou s'il implique une utilisation équitable et raisonnable de la ressource, il doit connaître son projet. Il est donc indispensable, pour satisfaire cette exigence, que les États traversés par un cours d'eau international communiquent les mesures projetées susceptibles d'avoir des effets négatifs sur les États concernés, ainsi que d'échanger les données et les informations sur l'utilisation du cours d'eau. L'importance de la coopération entre les États en matière de gestion des eaux a été déclarée par la CIJ dans l'affaire Gabcìkovo-Nagymaros qui affirme « le rétablissement du régime conjoint reflétera aussi de façon optimale le concept d'une utilisation conjointe des ressources en eau partagées pour atteindre les différents objectifs mentionnées dans le traité et, conformément au paragraphe 2 de l'article 5 de la Convention de New York (...) ».

L'article 8 de la Convention de New York établit une obligation générale de coopération à la charge des États, en disposant que « les États du cours d'eau coopèrent sur la base de l'égalité souveraine, de l'intégrité territoriale, de l'avantage mutuel et de la bonne foi en vue de parvenir à l'utilisation optimale et à la protection adéquate du cours d'eau internationale ». Il semblerait toutefois que l'approvisionnement en eau soit un des rares secteurs pour lequel la coopération entre Israël et la Palestine ait survécu à l'Intifada actuelle^50(*).

Plusieurs autres principes ont été consacrés par les conventions.

Il s'agit de l'évaluation préalable de l'impact sur l'environnement d'activités potentiellement dommageables, du principe que les dommages à l'environnement doivent être réparés.

L'objectif visé est l'incitation des parties à la conclusion d'accords bilatéraux et multilatéraux en vue d'élaborer des politiques, des programmes et des stratégies harmonisés, applicables à tout ou partie des bassins hydrographiques concernés pour écarter ou réduire les risques de pollution et protéger l'environnement. Par exemple, la France est déjà Partie à de nombreux accords de ce type, qui la lient à tous les Etats frontaliers avec lesquels elle gère en commun les eaux de fleuves frontières et de lacs.

Le principe de précaution : impliquant de ne pas différer l'arrêt du rejet de substances dangereuses -" toxiques, cancérigènes, mutagènes, tératogènes ou bio accumulatives "- au motif que le lien de causalité entre ces substances et le dommage infligé au milieu aquatique ne serait pas scientifiquement prouvé ;

Le principe de prévention : Enfin, la convention préconise, entre Etats parties, une coopération sur une base bilatérale ou multilatérale dans la recherche-développement sur les techniques efficaces de prévention, de maîtrise et de réduction de l'impact transfrontières. Cette coopération passe également par l'échange d'informations

La préservation des ressources en eau sur le long terme, au profit de la génération actuelle et des générations future.

B. Mise en oeuvre

Les Parties à la convention d'Helsinki se réunissent au moins une fois tous les trois ans. Entre cet intervalle, des réunions extraordinaires peuvent avoir lieu, si les parties le décident lors d'une réunion ordinaire ou si l'une d'entre elles le demande par écrit, et que cette demande est appuyée, dans les six mois qui suivent son dépôt, par au moins un tiers des Parties.

C'est le secrétaire exécutif de la Commission économique pour l'Europe qui convoque, prépare les réunions et transmet aux participants les rapports et les études élaborés en application de la convention.

Ces réunions ont pour objet de permettre le suivi de l'application de la convention et notamment :

- l'examen des politiques et des méthodes suivies en matière de protection et d'utilisation des eaux transfrontières ;

- l'échange des enseignements recueillis par application des accords bilatéraux et multilatéraux sur la protection et l'utilisation des eaux transfrontières ;

- le recours aux organes de la CEE (Commission économique pour l'Europe) sur les questions liées aux domaines couverts par la convention ;

- l'examen des propositions d'amendement.

Chaque partie dispose d'une voix. Les organisations d'intégration économique régionale -l'Union européenne, en particulier-, disposant d'un nombre de voix égal au nombre de leurs Etats membres. L'Union européenne n'exerce pas son droit de vote si ses Etats membres exercent le leur et inversement. L'existence ou non de normes communautaires sur tel ou tel aspect de la protection de l'eau sera, en application du principe de subsidiarité, le critère d'exercice de son droit par la Commission.

Lors de la première réunion des Parties, celles-ci adopteront un règlement financier qui déterminera la clef de répartition des participations des Etats membres. La quote-part de la France à ce budget de fonctionnement s'imputera sur les contributions obligatoires de notre pays à l'ONU. Les dépenses d'investissement ou d'intervention nécessitées par la mise en oeuvre de la convention feront autant que possible, appel à des financements multilatéraux -Banque Mondiale ou BERD par exemple.

La convention d'Helsinki indique aux parties la procédure à adopter pour le règlement des différends

L'article 22 de la convention relatif à la procédure de réglementation des différends prévoit qu'en cas de litige entre Parties sur l'interprétation ou l'application de la convention, la négociation doit prévaloir, ou toute autre méthode de règlement des différends qu'elles jugent acceptable.

Chaque partie peut en outre, lors de la signature ou lors de la ratification de la convention, de son adhésion ou ultérieurement, préciser qu'au cas où les formules précédentes n'aboutiraient pas, elle accepte de considérer comme obligatoire l'un des deux autres modes de règlement suivants :

- la soumission des différends à la Cour internationale de justice (CIJ),

- l'arbitrage, dont l'annexe IV précise la procédure.

Si les parties au différend ont accepté les deux moyens de règlement ci-dessus et à moins qu'elles n'en conviennent autrement, le différend ne peut être soumis qu'à la CIJ.

Comme le précise l'annexe IV de la convention, le tribunal arbitral est composé de trois membres. Chaque partie nomme un arbitre et les arbitres ainsi nommés désignent le troisième, qui ne peut être ressortissant des parties au conflit et qui fera fonction de président.

Les décisions du tribunal arbitral sont prises à la majorité de ses membres. Il peut recommander des mesures conservatoires à la demande d'une des parties. Sa sentence est définitive et obligatoire pour toutes les parties au différend.

Notons cependant qu'Il n'existe aucune décision relative à la pollution des fleuves internationaux dans la jurisprudence internationale. Néanmoins, on fait parfois référence, par analogie, dans cette matière à l'arbitrage sur la Fonderie de Trial^51(*). Cette sentence s'occupe d'un cas de pollution transfrontalière, mais il est intéressant de souligner que le Tribunal a marqué expressément une analogie entre la pollution de l'air et celle des eaux fluviales et qu'il a pris sa décision sur la base de certains précédents juridiques internes relatifs à cette matière. La sentence a appliqué à la pollution atmosphérique la règle générale qui prescrit qu'un État ne peut agir à l'intérieur de ses frontières de façon à causer des effets préjudiciables sensibles à l'État voisin. De plus, l'avis consultatif de la Cour Internationale de Justice relatif à la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires déclare que « l'obligation générale qu'ont les États de veiller à ce que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle respectent l'environnement dans d'autres États fait maintenant partie du corps de règles du droit international de l'environnement »^52(*).

L'importance de la règle de l'utilisation équitable et raisonnable a été affirmée dans l'arrêt de la Cour internationale de justice dans l'arrêt Gabcìkovo-Nagymaros où la Cour a cité l'article 5 de la Convention de New York. La Cour a considéré que « la Tchécoslovaquie, en prenant unilatéralement le contrôle d'une ressource partagée, et en privant la Hongrie de son droit à une part équitable et raisonnable des ressources naturelles du Danube (...) n'a pas respecté la proportionnalité exigée par le droit international ».

* ⁴² Julio A. Barberis, «  bilan de recherches de la section de la langue française du centre d'étude et de recherche de l'Académie » dans Académie de droit international de la Haye, centre d'études et de recherches de droit interntional et de relations internationales, Droit des Obligations des pays riverains des fleuves internarionaux, la Haye, Martinus Nijhoff, 1990 P 32

* ⁴³ Ibid P.34

* ⁴⁴ Abdel Rahman Tamini, Palestine, la question de l'ea», 2003, en ligne: H2o.net<www.net >

* ⁴⁵ La règle de l'utilisation non dommageable du territoire est rprise par le principe 2 de la déclaration de Rio.Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement,Rio 1992, Doc A/CONF.15/Rev.1

* ⁴⁶ Stephen C. Mc Caffrey, The Law of International Water Courses-Non Navigational Uses Oxford University Press, Oxford 2001, P365-370

* ⁴⁷ Maro Tignino, L'eau dans le processus de paixau Proche Orient. Op. Cit. Page 14

* ⁴⁸ Julio A. Barberis, Op. Cit. 1990, P. 38

* ⁴⁹ Helsinki Rules, supra note 97

* ⁵⁰ http://memoireonline/11/17/695 limite-application-ressource-naturelle

* ⁵¹ United States of America C. canada (1941), Recueil des sentences arbitrales, 1905 (Arbitrales/Charles Warren,Robert A. E. Greenshields,Jan Frans Hostie)

* ⁵² Liceité de la menace ou d'emploi d'armes nucléiaire, Avis consultatif du 8 Juillet 1996, Recueil CIJ 1996, P.242 Paragraphe 29