Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

Section 2 : Généralités sur le Programme de Transition Fiscale (PTF)

La mise en oeuvre du PTF permet à l'Union d'expérimenter une fiscalité nouvelle, mieux recentrée sur les objectifs de développement communautaire. Dans cette perspective et dans le contexte actuel d'intégration économique, les réformes fiscales visent à terme à «harmoniser dans la mesure du nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les législations des Etats membres et particulièrement le régime de fiscalité» afin d'assurer une croissance continue et soutenue.^27(*)

La première phase de ce vaste projet communautaire s'est concrétisée en 2000 avec la libéralisation des échanges intracommunautaires et l'adoption d'un tarif extérieur commun.^28(*) La seconde phase qui aboutira à l'harmonisation fiscale proprement dite a débuté depuis 1998, avec le programme d'harmonisation de la fiscalité indirecte des Etats membres de l'UEMOA, et s'est poursuivie en 2001 avec l'harmonisation de la taxation des produits pétroliers et l'harmonisation de l'acompte sur impôt assis sur les bénéfices au sein de l'UEMOA avant de continuer en 2006 avec le programme d'harmonisation de la fiscalité directe.^29(*) Ces différents projets favorisent l'éclosion d'activités économiques financières compétitives dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel.

La mise en place de l'Union douanière s'étant traduite par une rationalisation et une baisse des taux nominaux des droits de porte, cette baisse devrait s'accentuer du fait de l'incidence des accords commerciaux en cours de négociation et à venir.

Par ailleurs, la mise en oeuvre par les Etats des stratégies de lutte contre la pauvreté qui induisent des charges récurrentes importantes confère à la fiscalité intérieure dans un contexte difficile de mobilisation de ressource, un rôle prépondérant dans le financement du développement et des politiques sociales.

Sur la base de tout ce qui précède, des résultats spécifiques sont définis dans la mise en oeuvre du PTF (paragraphe II) Pour atteindre ces résultats, le PTF vise plusieurs domaines d'intervention (paragraphe I).

Paragraphe I : Domaines visés par le PTF

Pour la mise en oeuvre du PTF, quatre domaines principaux sont visés. Chaque domaine comprend un ensemble d'actions dont la mise oeuvre permettra d'atteindre des résultats spécifiques. Pour une meilleure présentation de ce travail, nous distinguerons d'une part les domaines visant l'optimisation économique directe (A) et les domaines visant l'optimisation des administrations fiscales et douanières (B).

A. Domaines visant l'optimisation économique directe

Les domaines visant l'optimisation économique directe concernent la consolidation du marché du marché commun (1) et le soutien à la croissance et au financement du développement (2).

1- Consolidation du marché commun

Le PTF doit à terme, faciliter l'approfondissement du marché commun. Cet approfondissement consistera en la suppression des entraves à la libre circulation des personnes et des biens et au renforcement des instruments de libéralisation des échanges intracommunautaires.

Au plan intérieur, il s'agit de mettre en place une fiscalité de droit commun mieux articulée à la fiscalité douanière, simple, cohérente et incitative. Elle doit avoir pour but, la promotion de la compétitivité et la croissance économique tout en permettant une plus grande mobilisation des recettes fiscales et une bonne allocation des ressources.

La mise en oeuvre du PTF permet enfin d'entamer le processus d'harmonisation des fiscalités directes intérieures, en appui à l'approche de l'Union en matière de libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux ainsi que le droit d'établissement.^30(*)

Pour la réalisation de ces objectifs, les mesures ci-après sont nécessaires.

a- Libéralisation des échanges intracommunautaires

Plusieurs actions sont envisagées dans ce cadre :

Il s'agit de la mise en oeuvre sans délai de mesures internes en vue de finaliser l'application des dispositions communautaires, particulièrement dans le domaine de la libéralisation des échanges intracommunautaires. Ces mesures sont retracées par l'Acte Additionnel N°04/96 du 10 mai 1996. Leurs appropriations et applications par les Etats membres devraient permettre un désarmement tarifaire total sur les produits du cru et de l'artisanat traditionnel depuis le 1^er juillet 1996 et pour les produits industriels agréés pour compter du 1^er janvier 2000.

En ce qui concerne la précision des critères de détermination de l'origine communautaire par les Etats membres conformément à l'article 76-a du Traité de l'Union, la Commission a entrepris une étude en vue de l'élaboration des règles d'origine définitives de l'Union. Il s'agira d'expliciter les conditions d'application du Protocole Additionnel N°III/2001 du 19 décembre 2001.^31(*)

Il s'agit en outre de la notification systématique à la Commission de l'UEMOA, par les Etats membres des décisions d'agrément et de l'élimination des barrières non tarifaires.

Quant à la réflexion sur l'opportunité de mettre en place un régime de libre pratique, il a donné lieu à un séminaire regroupant les dirigeants des administrations douanières des pays de l'UEMOA. A cet effet, un cadre de concertation a été mis en place pour étudier et décider des termes de références à soumettre au consultant.

Enfin, dans les actions visant la suppression des exonérations, exemptions et autres aides fiscales, génératrices de distorsions de concurrence dans le marché commun  et l'application des mesures complémentaires d'accompagnement à l'Union douanière, en particulier l'Union a élaboré des recommandations et a invité les Etats à prendre des mesures internes en vue de leurs mises en oeuvre.

b- Tarif Extérieur Commun (TEC)

Avant l'adoption du TEC, les systèmes tarifaires en vigueur dans bon nombre de pays de l'Union étaient basés sur une prolifération des taxes. Ceci tendait à compliquer la tâche de l'administration des douanes et constituait un fort encouragement à la fraude.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF, il convient d'abord, d'éliminer toutes les mesures tarifaires non conformes au TEC, de mettre ensuite en place un dispositif complémentaire définitif en remplacement des mécanismes actuels (Taxe Conjoncturelle à l'Importation et Taxe Dégressive de Protection) pour la sauvegarde des filières sensibles.^32(*)Il faut enfin de prendre en compte les contraintes de la zone en matière budgétaire, fiscale et commerciale dans les engagements tarifaires au cours des négociations commerciales futures.

c- Approfondissement de l'harmonisation des fiscalités intérieures indirectes

La fiscalité intérieure indirecte comprend essentiellement la TVA et les droits d'accises sur les activités intérieures. Il s'avère crucial dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF d'engager des actions dans le sens d'une harmonisation des différents impôts intérieurs indirects. Ainsi, il est envisagé :

· une élimination des exonérations, exemptions et autres aides fiscales entrainant notamment des distorsions de concurrence ainsi qu'une concertation à l'initiative de la Commission de l'UEMOA avec les partenaires au développement en vue d'une élimination des exonérations applicables aux projets financés sur ressources extérieures ;

· Un élargissement de l'assiette par une fiscalisation des activités informelles en vue de relever le taux de pression fiscale, notamment le ratio TVA/PIB et le rendement des droits d'accises ;

· Un réexamen des Directives relatives aux droits d'accises en tenant compte de la spécificité de chaque Etat pour la définition de la liste et pour l'amélioration du rendement fiscal.

d- Harmonisation de la fiscalité directe

Le but de la transition fiscale est de parvenir à une harmonisation des législations fiscales tout en améliorant la cohérence des systèmes internes de taxation et le rendement des différents impôts. Il parait opportun pour arriver à cette fin dans le cadre de la consolidation du marché commun de l'UEMOA, d'éliminer toutes les entraves au bon fonctionnement du marché dont notamment les effets d'ordre fiscal liées à la libre circulation des personnes, des biens et des capitaux. La décision N°16/2006/CM/UEMOA portant adoption du programme d'harmonisation de la fiscalité directe au sein de l'UEMOA a été prise dans ce sens.

Il est à remarquer qu'en général, les pays de l'Union à l'exception de la Guinée-Bissau ont hérité d'un dispositif fiscal fortement inspiré du système français. Cependant, des divergences relatives à la politique d'incitation fiscale, à l'investissement, à l'assiette et à la liquidation des impôts directs sont relevées.

Il convient dans le cadre d'une harmonisation des fiscalités, d'évaluer en premier lieu, le niveau du taux marginal effectif d'imposition du capital et des revenus du capital, du travail et de l'épargne et d'entretenir une étude sur la fiscalité des valeurs mobilières.

En second lieu, il est envisagé la mise en place d'outils de mesure du niveau de fiscalité optimale qui concilie l'impératif de mobilisation des ressources publiques et l'exigence d'un environnement propice à l'investissement et à la croissance économique.

Enfin, une évaluation du régime fiscal des services, y compris les nouveaux instruments financiers (banque, assurance, crédit-bail, capital-risque, transfert d'argent, affacturage, organisme de placement collectif en valeurs mobilières) s'impose ainsi que la signature de convention multilatérale de non double imposition et d'assistance réciproque entre les Etats.

e- Amélioration de l'environnement fiscal et douanier

Les actions inscrites dans le cadre du PTF en vue d'améliorer l'environnement fiscal reposent sur la lutte contre la fraude et la corruption, l'adoption d'un code de bonne conduite, la promotion du civisme fiscal, la simplification des procédures, la mise en place d'une fiscalité adaptée aux petites entreprises et la recherche par les Etats d'une relation de confiance entre l'administration et les contribuables.

2- Soutien à la croissance et au financement du développement

On entend par croissance économique, l'augmentation du produit national brut sur une certaine période. Une croissance forte et soutenue étalée sur une longue période crée des conditions de bien-être général c'est-à-dire le développement. Les chemins de la croissance sont multiples et divergents. Mais, plusieurs économistes s'accordent sur le rôle prépondérant de «l'investissement». Or, c'est le financement des investissements qui demeure le problème majeur dans la recherche des voies de croissance dans les pays de l'UEMOA.

Selon les experts de l'Union, les actions du PTF doivent favoriser la formation d'une épargne interne pour le financement des investissements. Les mesures envisagées doivent donc permettre une protection de certaines filières sensibles et répondre aux nouveaux besoins de financement des programmes communautaires.

Dans cette perspective, il est envisagé :

- l'adoption d'un Code communautaire des investissements. Ce Code doit tenir compte des acquis du TEC et de la législation communautaire de la concurrence ;

- l'élimination progressive des régimes dérogatoires en vue de mettre en place un dispositif de droit commun incitatif ;

- la mise en place d'une fiscalité allégée au profit de la petite épargne, du micro crédit et du secteur informel notamment dans le cadre des Centres de Gestion Agréés (CGA) ;

- la mise en place d'une fiscalité communautaire pour soutenir le Fonds d'Aide à l'Intégration Régionale (FAIR) afin de faciliter le financement de l'aménagement de territoire.

* ²⁷ Article 4, du Traité de l'UEMOA.

* ²⁸Règlement N°04/2010/CM/UEMOA portant modification de l'annexe du Règlement N°08/2007/CM/UEMOA du 06 avril 2007 portant adoption de la nomenclature tarifaire du TEC sur la base du Règlement N°02/97/CM/UEMOA portant adoption du TEC de l'UEMOA.

* ²⁹ Décision N°01/98/CM/UEMOA du 03 juillet 1998 portant adoption du programme d'harmonisation de la fiscalité indirecte.

Décision N°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998 portant harmonisation de la taxation des produits pétroliers au sein de l'UEMOA.

Directive N°07/2001/CM/UEMOA du 26 novembre 2001 portant régime harmonisé de l'acompte sur impôt assis sur les bénéfices au sein de l'UEMOA.

Décision N°16/2006/CM/UEMOA du 16 décembre 2006 portant adoption du programme d'harmonisation de la fiscalité directe au sein de l'UEMOA.

* ³⁰Article 4-c du Traité de l'UEMOA.

* ³¹Le Protocole Additionnel N°III/2001 repose principalement sur le critère de classification tarifaire et propose un taux de valeur ajouté communautaire de 30? sans précision des critères de détermination de l'origine communautaire.

* ³² La TCI est une taxe ad valorem destinée à lutter contre les variations erratiques des prix mondiaux de certains produits, et à contrecarrer les pratiques déloyales à l'importation.

La TDP est une taxe ad valorem, temporaire et dégressive créée pour compenser les baisses importantes de protection tarifaire liées à la mise en place du TEC.