Partie 2. L'adhésion de l'Union à la
Convention : la solution à une protection efficace des droits de l'Homme
des citoyens de l'Union ?
L'adhésion de l'Union à la Convention permettra
une soumission des actes de l'Union à un contrôle externe.
Cependant, cette adhésion n'est pas sans poser des difficultés
sur l'aménagement de la Convention [Titre 1] et ne résoudra qu'en
partie les interférences entre les deux ordres normatifs, conventionnels
et communautaires [Titre 2].
Titre 1. La conclusion de l'accord d'adhésion :
la difficulté de prendre en compte les particularités relatives
à l'Union
La Convention devra être adaptée pour permettre
l'adhésion d'une organisation sui generis et non d'un Etat
[Chapitre 1]. L'accord d'adhésion qui sera conclu devra notamment
stipuler les modalités de la prise en compte de l'Union dans le
système conventionnel [Chapitre 2].
Chapitre 1. Une révision nécessaire de la
Convention
L'adhésion de l'Union à la Convention ne se fera
pas automatiquement et les Etats membres, tant de la Convention que de l'Union,
devront au préalable donner leur accord [Section 1]. Mais cet accord
devra également modifier certains termes ne pouvant s'adapter à
l'adhésion d'une organisation sui generis [Section 2].
61
Section 1. La signature de l'accord d'adhésion
par tous les Etats concernés
Conformément à la Convention de Vienne de 1969,
l'adhésion s'entend comme le consentement d'un État a être
lié par un traité337. Selon la définition
donnée par le Conseil de l'Europe, « l'adhésion est le
moyen habituel par lequel un État qui n'a pas participé à
la négociation d'un traité et ne l'a pas signé peut
ultérieurement consentir à être lié par ses
dispositions »338.
L'adhésion de l'Union à la Convention a
été prévue au sein du protocole n°14339 de
2004, qui est entré en vigueur le 1er juin 2010. L'article 59
§2 de la Convention ne précise pas les modalités de
l'adhésion, laissant libre le choix de l'instrument, entre un protocole
d'amendement ou un traité d'adhésion. Quel que soit le choix qui
sera effectué, une procédure de ratification des modifications
nécessaires devra de nouveau être réalisée. Bien que
ces modifications n'affectent pas les obligations des Etats parties mais ne
visent qu'à permettre une application de la Convention à l'Union,
organisation sui generis, des obstacles à cette nouvelle
ratification pourraient surgir et ralentir le processus d'adhésion.
L'Union ayant également obtenu la personnalité
juridique et l'article 6 §2 TUE prévoyant expressément que
l'Union adhère à la Convention, cette adhésion peut
définitivement être scellée.
Le Comité directeur pour les droits de l'Homme propose
d'effectuer un amendement global à la Convention par la voie d'un
protocole, pour prendre en compte les différentes modifications
nécessaires à l'adhésion de l'Union. Cependant, dans le
domaine de la participation de l'Union au budget de la Cour de Strasbourg, le
Comité propose un accord séparé qui ne lierait que l'Union
et le Conseil de l'Europe340.
Mais ce protocole devra être signé par tous les
Etats parties à la Convention avant de ne pouvoir entrer en vigueur.
L'on a constaté, avec le protocole n°14, que la signature d'un
protocole peut prendre plusieurs années et être bloquée par
un État partie.
337 Article 2 §1 b) de la Convention de Vienne de 1969
338 Site Internet du Conseil de l'Europe
339 Protocole n°14 (STE 194), entré en vigueur le 1
juin 2010
340 Conseil de l'Europe, Strasbourg, 28 juin 2002,
DG-II(2002)006 [CDDH(2002)010 Addendum 2], Etude des questions juridiques
et techniques d'une éventuelle adhésion des CE/de l'UE à
la Convention européenne des droits de l'Homme, Rapport
adopté par le Comité directeur pour les Droits de l'Homme, p.4
62
« En théorie »341, une
« clause d'acceptation tacite » pourrait être envisagée
dans le cas d'espèce pour permettre une adhésion plus rapide de
l'Union. Cette clause permet une entrée en vigueur automatique,
après un certain délai, si aucune Haute Partie ne pose
d'objection. Mais cette pratique de l'acceptation tacite d'une réforme
s'utilise traditionnellement pour des domaines techniques. Ainsi, elle a
été utilisée en 1998 concernant la
télévision transfrontière. Elle a cependant
créé des problèmes au niveau national342.
L'adhésion de l'Union à la Convention est loin de ne poser des
interrogations qu'au sein de l'Union. En effet, la Russie, qui a tardé
à signer le protocole n°14, émettait des réserves
quant à la possibilité pour l'Union d'adhérer, notamment
dû au fait qu'un juge, de la nationalité d'un des Etats membres,
devrait être élu. « L'entrée en vigueur d'un tel
instrument sans le consentement exprès de toutes les Parties à
être liées serait sans précédent, et par
conséquent insusceptible d'être considérée comme
adéquate ou acceptable par les Hautes Parties Contractantes à la
Convention »343.
Mais, à la conclusion d'un protocole d'amendement
pourrait être substituée la conclusion d'un traité
d'adhésion entre l'Union et tous les Etats parties à la
Convention. Cette démarche suivrait celle de l'Union lors de
l'adhésion d'un nouvel État. Le traité pourrait
également contenir les amendements à la Convention
nécessaires à son bon fonctionnement après
l'adhésion de l'Union, ce qui permettrait de n'effectuer qu'une seule
démarche pour réaliser l'adhésion, au lieu de
l'élaboration du protocole d'amendement suivi d'un accord
d'adhésion.
Un protocole d'amendement devra être pris pour que la
Convention puisse être appliquée à l'Union. Ce dernier
s'appliquera après la signature de toutes les Hautes Parties. Nous
pouvons supposer que la signature des vingt-sept Etats membres sera acquise.
Mais qu'en est-il des Etats tiers à l'Union ? En effet, le protocole
n°14 de la Convention n'a été ratifié que
tardivement, la Russie ayant eu quelques réticences.
Le traité de Lisbonne prévoit
expressément l'adhésion de l'Union à la Convention. «
Cette obligation de résultat atteste de l'importance que les Etats
membres de l'UE accordent à l'adhésion. Toutefois, cette
considération peut être tempérée par l'analyse des
modalités
341 supra note 340, DG-II(2002)006, p.5
342 ibid, p.13
343 ibid, p.5
63
procédurales et des conditions posées
à l'adhésion, qui la rendent complexe »344.
Ainsi, des obstacles à l'adhésion demeurent.
Conformément à l'article 216 §1 TFUE ;
« L'Union peut conclure un accord avec un ou
plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les
traités le prévoient ou lorsque la conclusion d'un accord, soit
est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de
l'Union, l'un des objectifs visés par les traités, soit est
prévue dans un acte juridique contraignant de l'Union, soit encore est
susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la
portée. »
C'est le choix du traité d'adhésion qui a
été effectué, au détriment d'un protocole
d'amendement à la Convention. Cette procédure a plusieurs
avantages,
« l'Union sera liée directement par toutes les
dispositions du traité d'adhésion ; elle repose sur une seule
procédure alors que la ratification ou l'approbation initiale d'un
protocole d'amendement suppose ensuite l'adhésion de l'Union ; un
traité d'adhésion permettra de présenter plus clairement
les dispositions inhérentes à l'adhésion de l'Union
»345.
En effet, la lettre même du traité de Lisbonne
rend cette adhésion soumise à une procédure difficile,
même si classique, de tout accord international.
Contrairement au Traité établissant une
Constitution pour l'Europe, la procédure de ratification de l'accord
d'adhésion à la Convention a été durci, suivant les
dispositions de l'article 218 §8 al 2 TUE correspondant à la
procédure ordinaire de ratification qui est cependant plus
périlleuse.
La procédure simplifiée aurait permis de ne pas
passer par la ratification de tous les Etats membres. L'on peut
s'étonner que ce choix n'ait pas été retenu puisque
l'adhésion de l'Union à la Convention est un renforcement des
droits de l'Homme au sein de l'Union et que la Charte et la jurisprudence de la
Cour de Luxembourg reconnaissent déjà ces droits. « Mais
il s'agit de réformes plus techniques que politiques
»346 et une ratification par chacun des Etats est
préférable.
L'article 218 TUE dispose spécifiquement que le
Parlement européen doit donner son approbation à la conclusion
d'un accord d'adhésion à la Convention347. Il est
à noter que « dès
344 KAUFF-GAZIN, Fabienne, Les droits fondamentaux dans le
traité de Lisbonne : un bilan contrasté, Europe,
n°7, juillet 2008, dossier 5
345 DOLLAT Patrick, Droit européen et droit de
l'Union européenne, 2ème édition, 2007,
Sirey, édition Dalloz, 475p, point 1125
346 ibid., point 613
347 article 218 §6 a) ii) TFUE
64
l'origine [début des années 90]
cette perspective a bénéficié du soutien du Parlement
européen et de la Commission mais elle suscitait l'opposition du Conseil
de l'Union »348.
De plus, le Conseil devra se prononcer à
l'unanimité349. « S'agit-il d'un verrou
procédural réel ? »350. Comme lors de chaque
accord, il est certain que des Etats chercheront à disposer de
dérogations ou à faire valoir leur point de vue. Rappelons que la
Charte, qui avait été pourtant acceptée par tous les Etats
membres en 2000, a fait l'objet d'un nouveau protocole après
l'échec du Traité établissant une Constitution pour
l'Union. Il n'est donc pas exclu que, malgré la ratification du
Traité de Lisbonne, des Etats fassent part de réticences. «
Toutefois, cette situation reste théoriquement improbable,
l'unanimité ne change a priori pas grand-chose puisque les
Etats membres de l'Union seront appelés de toute façon à
approuver cet accord en aval, conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives comme le prévoit l'article 218§8
alinéa 2 du TFUE »351. Ce point de vue est
partagé par le professeur Florence Benoit-Rohmer352.
En effet, il est précisé que « la
décision portant conclusion de cet accord entre en vigueur après
son approbation par les Etats membres, conformément à leurs
règles constitutionnelles respectives »353. Ce
point risque donc d'être le plus délicat. Les ratifications
antérieures ont montré les difficultés pour les Etats de
signer des accords qui avaient déjà l'appui communautaire. La
signature des deux derniers traités le démontre. Le Traité
établissant une Constitution pour l'Europe a dû être
abandonné après le rejet des populations françaises et
néerlandaises en 2005. Le traité de Lisbonne est également
entré difficilement en vigueur après le refus irlandais et n'a pu
aboutir qu'après un second référendum. Bien que
l'adhésion de l'Union à la Convention semble beaucoup moins
problématique qu'un traité modificatif des compétences de
l'Union, un échec peut être envisageable. En effet, l'accord devra
passer par des procédures diverses, conformément aux droits
nationaux. Il devra ainsi obtenir la faveur des citoyens irlandais par un
référendum, mais majoritairement, ce sera aux Parlements
nationaux de voter.
L'on peut noter cependant que les Etats semblent prêts
à une adhésion puisque le traité de Lisbonne est
entré en vigueur. Pourtant des réticences avaient eu lieu, et
sont toujours présentes.
348 supra note 345., DOLLAT, point 1123
349 article 218 §8 TFUE
350 supra note 344, KAUFF-GAZIN
351 supra note 344, KAUFF-GAZIN
352 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe,
Adhésion de l'Union européenne/Communauté
européenne à la Convention européenne des Droits de
l'Homme, doc.11533, 18 mars 2008, 38p, p.21
353 article 218 §8 TFUE
65
Ainsi, « certains Etats membres de l'Union font la
sourde oreille aux appels réitérés, y compris au sein de
l'Union, en faveur d'une adhésion rapide de la Communauté, voire
de l'Union elle-même, à la Convention »354.
« On sait très bien que certains Etats membres sont fermement
opposés à cette possibilité »355 et
la mise en place de cette procédure « leur ouvre un droit de
veto »356. Ces nouvelles modalités pour la
signature de l'accord d'adhésion ont conduit à remettre en cause
la volonté des Etats membres de soumettre l'Union à un
contrôle externe.
« Si, pour une fois, le traité accorde tant
d'importance aux Etats c'est tout simplement - tout en faisant semblant de
respecter les apparences - pour retarder le moment où le système
juridique de l'Union devra subir le contrôle d'un système
juridique extérieur : celui du droit européen des droits
357
de l'homme ».
En outre, la Cour de Luxembourg pourra toujours être
saisie pour avis par « un État membre, le Parlement
européen, le Conseil ou la Commission »358. «
De plus, si l'avis de la Cour n'était pas sollicité, celle-ci
aurait encore le pouvoir d'annuler la décision de conclusion de l'accord
»359.
Le contrôle de l'accord par la Cour de Luxembourg «
tend à éviter les inconvénients d'une contradiction
entre l'accord et le traité constitutif par un examen préalable
»360. Cependant, l'adhésion de l'Union à la
Convention étant prévue par le Traité, il est difficile
d'imaginer un refus de la Cour de Luxembourg.
Notons que dans le cadre de l'avis 2/94, la Cour de Luxembourg
avait examinée la compatibilité de l'accord avec les
traités communautaires, notamment par rapport aux compétences de
l'Union, avant même l'ouverture des négociations car l'objet et
les effets institutionnels de cet accord d'adhésion de l'Union à
la Convention étaient connus361. La Cour de Luxembourg avait
alors relevé une inadéquation de l'adhésion de l'Union
avec la Convention par rapport à la lettre des traités.
354 BULTRINI, Antonio, La responsabilité des Etats
membres de l'Union européenne pour les violations de la Convention
européenne des droits de l'Homme imputables au système
communautaire, Revue trimestrielle de droit de l'Homme, 2002, p5-43,
p6
355 ibid, p6-7
356 GAUTRON Jean-Claude, Droit européen, mementos
Dalloz, Dalloz, 13ème édition, 2009, 337p, p.51
357 PECHEUL, Armel, Le traité de Lisbonne - La
Constitution malgré nous ?, édition Cujas, 2008, 155p,
p.113-114
358 article 218 §11 TFUE
359 supra note 345, DOLLAT, point 606.
Référence à l'arrêt de la CJCE du 9 août 1994,
France c/ Commission, aff. C-327/91
360 RIDEAU, Joël, Droit institutionnel de l'Union
européenne et des Communautés européennes, LGDJ,
5ème édition, 2006, 1281p, p.736
361 NEFRAMI, Elestheria, Fascicule 192 : Accords
internationaux, JurisClasseur Europe Traité, mise à jour
29 mars 2007, point 127
66
En cas de saisine de la Cour de Luxembourg dans notre cas
d'espèce, la Cour ne pourrait se retrancher, comme en 1996,
derrière l'incompétence de l'Union pour signer un tel accord.
Premièrement, l'Union a aujourd'hui la personnalité juridique.
Deuxièmement, le fait que l'adhésion de l'Union soit
prévue au sein même du Traité démontre la
volonté des Etats membres de faire adhérer l'Union à la
Convention. Cependant, il est à souligner que la Cour de Luxembourg,
lors de son contrôle, s'attache à préserver l'autonomie de
l'ordre juridique communautaire362. Les questions sur ce point
pourraient poser des difficultés. En cas d'avis négatif de la
Cour de Luxembourg, la procédure normale est une révision des
Traités. Mais si le refus est lié à l'autonomie juridique
communautaire, la modification des Traités risque de n'être qu'une
procédure vaine puisque les Traités ont déjà pris
des précautions en vue de protéger ce point. Cependant, l'accord
lui même peut être modifié, conformément à
l'article 218 §11 TFUE.
Bien entendu, une fois signés, « les accords
internationaux conclus [...] avec des Etats tiers ou des organisations
internationales, constituent une source à part entière du droit
communautaire »363. La Convention aura alors une place
supérieure au droit dérivé communautaire. La Convention
sera donc au dessus des normes nationales car appartenant au droit de
l'Union364. Pour sa part, la Charte fait partie du droit primaire de
l'Union. Mais lorsque l'Union sera partie à la Convention, la Cour de
Luxembourg, conformément à l'article 1 de la Convention, devra
appliquer la Convention et se conformer à la jurisprudence de la Cour de
Strasbourg365. Ainsi, l'article 216 §2 TFUE rappelle que «
les accords conclus par l'Union lient les institutions de l'Union et les
Etats membres ». Conformément à la jurisprudence de la
Cour de Luxembourg dans son arrêt Haegeman 366,
« la responsabilité de la Communauté [aujourd'hui
de l'Union] peut être engagée pour violation de leurs
dispositions »367.
L'arrêt Haegeman de la Cour de Luxembourg a
notamment précisé que « les dispositions de l'accord
forment partie intégrante, à partir de l'entrée en vigueur
de celui-ci, de l'ordre juridique communautaire ». De plus, «
les accords internationaux ne bénéficient pas d'une
présomption d'effet direct, ce principe étant intimement
lié au caractère propre du système
362 supra note 361, NEFRAMI, point 130
363 supra note 345, DOLLAT, point 623
364 GERKRATH, Jorg, Les principes généraux du
droit ont-ils encore un avenir en tant qu'instruments de protection des droits
fondamentaux dans l'Union européenne ?, Revue des affaires
européennes, 1 janvier 2006, n°1, p.31-43, p.41
365 ibid., p.42
366 CJCE, 30 avril 1974, Haegeman, aff. 131/73, Rec.
459
367 op.cit., DOLLAT, point 623
67
juridique communautaire »368.
Cependant, la Cour de Luxembourg « accepte (également) de
reconnaître l'effet direct des dispositions d'un accord international, si
les dispositions visées sont reprises dans un acte communautaire
produisant, par nature, un tel effet »369. La Charte
reprenant les droits énoncés dans la Convention, l'on peut
envisager que la Cour de Luxembourg donnera un effet direct aux dispositions de
l'accord d'adhésion à la Convention.
« Néanmoins, l'accord ne sera opposable aux
justiciables qu'à partir de la date de sa publication au Journal
officiel de l'Union, l'obligation de publication étant définie
par le règlement intérieur du Conseil du 31 mai 1999, et non
directement par les traités »370.
Il est à noter que bien que des accords conclus
antérieurement par les Etats membres ont pu être rattachés
par la suite au droit de l'Union par le juge de la Cour de Luxembourg, il
« a toujours refusé la thèse de la succession de la
Communauté à la convention européenne des droits de
l'homme »371.
Mais la Convention n'est plus composée que d'un seul
texte. Ainsi, le Parlement européen recommande que l'Union adhère
aux protocoles additionnels de la Convention lorsque ces derniers portent sur
des droits « qui correspondent à la Charte des droits
fondamentaux (n°1, 4, 6, 7, 12 et 13), et ceci indépendamment de
leur ratification par les Etats membres de l'Union
»372.
« L'adhésion de l'Union à la CEDH
constitue un premier pas essentiel qui devrait ensuite être
complété par l'adhésion de l'Union à, entre autres,
la Charte sociale européenne, signée à Turin le 18 octobre
1961 et révisée à Strasbourg le 3 mai 1996, en
cohérence avec les acquis déjà consacrés dans la
Charte des droits fondamentaux ainsi que dans la législation sociale de
l'Union »373.
Sur ce point, l'avis de la Commission des libertés
civiles, de la justice et des affaires intérieures, tout comme celui de
la Commission des affaires étrangères, diffère puisqu'il
indique que seuls les protocoles ratifiés par tous les Etats membres
doivent également être ratifiés par
368 supra note 345, DOLLAT, point 693
369 ibid., point 694
370 ibid. ,point 624
371 ibid., point 627
372 Parlement européen, Document de séance
sur les aspects institutionnels de l'adhésion de l'Union
européenne à la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l'Homme et des libertés fondamentales, 6 mai 2010,
A70144/2010, 2009/2241(INI), 21p, p.5
373 ibid., p.10
68
l'Union. Il invite cependant les Etats membres à signer
tous les protocoles reconnaissant des droits inscrits dans la
Charte374.
En effet, la ratification de la Convention par l'Union ne doit
pas être un moyen détourné, par le biais de l'application
directe du droit de l'Union, pour intégrer dans le droit interne des
Etats membres des dispositions de la Convention qu'ils n'ont pas
ratifiées375.
Cependant, ces protocoles et autres restrictions ne concernent
que le droit interne des Etats membres. L'adhésion de l'Union à
la Convention « ne produirait d'effet juridique que dans la mesure
où le droit de l'Union est concerné »376.
Aucune barrière normative ne limite aujourd'hui
l'adhésion de l'Union à la Convention. Tant le droit primaire de
l'Union que la Convention permettent une telle adhésion. Cependant, le
traité de Lisbonne et le protocole n°14 ne résolvent pas
tous les problèmes dûs à l'adhésion d'une
entité telle que l'Union à la Convention qui fut
élaborée pour être appliquée à des Etats
souverains et non à une institution sui generis.
Dans ce cadre, la difficulté est de trouver les
modalités pour prendre en compte l'Union au sein de la Cour de
Strasbourg et du Comité des Ministres.
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