La régulation de l'industrie pétrolière du Sénégal face au défi du paradoxe de l'abondance

B- Le rôle régulateur de l'Assemblée Nationale dans la signature des CRPP

Il a été précédemment mentionné que le régime pétrolier hybride sénégalais laissait une marge de manoeuvre conséquente au gouvernement dans la négociation des clauses contractuelles avec les compagnies pétrolières internationales. De ce fait, les CRPP étaient négociés de gré à gré sans contrôle préalable d'un organe compétent. L'inconvénient de ce régime réside donc dans l'absence de garde-fous qui seraient habilités à effectuer des contrôles à priori et à postériori des CRPP contractés entre l'Etat et les compagnies pétrolières.

En d'autres termes, dans un souci de transparence, impliquer l'Assemblée Nationale sénégalaise dans l'attribution des blocs pétroliers serait pertinent. En effet, elle aura le rôle d'acteur régulateur en s'assurant de la légalité des contrats pétroliers signés. Plus précisément, la nouvelle législation pétrolière devrait doter l'Assemblée nationale d'un pouvoir de contrôle et de ratification des contrats pétroliers. Par ailleurs, elle pourrait aussi la compétence de dénoncer d'éventuels contrats qui remettent en cause les intérêts nationaux.

L'Assemblée Nationale serait un acteur garantissant la transparence et l'impartialité des contrats pétroliers signés. En effet, c'est une institution qui représente l'intégralité du peuple sénégalais. Par conséquent, tous les contrats pétroliers y seront débattus publiquement et cela permettrait à la population d'avoir un accès plus direct aux informations contractuelles relatives aux blocs cédés et aux transactions y afférant, bien que les contrats pétroliers doivent obligatoirement être publiés au Journal Officiel²²².

222 Article 17 du code pétrolier de 1998

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Paragraphe second - La nécessité d'augmenter les revenus de l'État dans le partage de la production pétrolière

L'Etat du Sénégal, lorsqu'il contracte avec des compagnies pétrolières internationales dans le cadre d'un CRPP, reste majoritaire dans le partage des parts de production, dans la majorité des CRPP. Cependant, les CRPP devraient rapporter plus de gains supplémentaires à l'État (A), à la condition sine qua non que la nouvelle réforme pétrolière améliore les aspects économiques des CRPP (B).

A- L'exigence d'une augmentation de gains supplémentaires pour l'État dans les contrats pétroliers

Aujourd'hui, le Sénégal franchit un palier en passant du stade de pays cherchant à créer un cadre fiscal et économique pour attirer des investisseurs à un pays qui produira son pétrole prochainement. Par conséquent, l'État du Sénégal, à travers sa nouvelle loi pétrolière, devrait bénéficier d'une meilleure rente pétrolière lors du partage de la rente pétrolière. En effet, la législation en vigueur ne définit pas explicitement les clés de répartition de la production pétrolière. Par conséquent, les taux se négocient dans le cadre des CRPP et ceci peut éventuellement constituer un inconvénient pour l'État.

De ce fait, l'État, à travers son nouveau code pétrolier, devrait fixer explicitement le taux de la répartition de la rente issue du partage de production pétrolière ou gazière. En ce sens, l'Etat pourra inexorablement augmenter sa rente pétrolière et bien l'utiliser, tout en laissant les compagnies pétrolières le risque lié à l'exploration.

L'augmentation des gains de l'État semble primordiale, car « l'État du Sénégal fait face à un boom démographique accompagné d'aspirations de mieux-être de la part de sa population.

Il doit donc mobiliser le maximum de recettes financières internes pour éviter d'avoir des niveaux d'endettement trop élevés auprès de partenaires bilatéraux ou de bailleurs institutionnels internationaux »²²³.

223 NDAO, Fary. L'or noir du Sénégal : Comprendre l'industrie pétrolière et ses enjeux au Sénégal, Essais, 2018. p.162

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Enfin, des bonus de signature devraient être prévus par la nouvelle législation, bien qu'il y ait déjà des CRPP où des bonus de signature ont été relevés²²⁴. Ces bonus sont versés « directement au nom et au profit de l'État du Sénégal »²²⁵. Cependant, il convient de constater que la loi organique relative aux lois de finances²²⁶ prévoit que « toutes les dispositions fiscales et quasi fiscales ne peuvent en principe être instituées que par le législateur ».²²⁷ Or, le code pétrolier en vigueur et son décret d'application ne prévoient pas la possibilité à l'État de percevoir des bonus.

Par conséquent, le nouveau code pétrolier doit prévoir les types et les modalités de perception des bonus de signature, clarifier leur régime fiscal et enfin clarifier le rôle de la PETROSEN dans le recouvrement des bonus de signature²²⁸.

B- Une amélioration requise des aspects économiques des contrats de recherche et de partage de production

Dans le la législation pétrolière de 1998, notamment dans les CRPP, le partage de la rente pétrolière s'effectue en fonction des volumes de production. Cependant, le volume de production dépend fortement des cours aléatoires du baril. La chute du prix du baril affecte directement la production journalière et cela constituerait une perte financière considérable pour l'État. Ce critère de partage retenu par la législation pétrolière semble désuet face aux nouveaux enjeux financiers que représentent l'exploration et l'exploitation pétrolière.

Le principe du partage de production basé sur le Facteur R et retenu par le code pétrolier de 1998, mais non utilisé devrait être privilégié par la nouvelle législation pétrolière. Le Facteur R désigne le ratio déterminé qui sert de base au calcul de la part du Profit Oil revenant aux parties²²⁹. Ce mode de détermination de la part de production a l'avantage de prendre en compte les volumes de productions journalières, mais aussi le prix du baril. De plus, cela permettra à l'État de mieux surveiller les volumes de production, mais aussi de se doter d'organes administratifs capables de

224 Rapport de conciliation, ITIE, 2016, p.107

225 Ibidem

226 Loi 2001-09 du 15 octobre 2001 portant Loi Organique Relative aux Lois de Finances

227 Ibidem

228 Rapport de conciliation, ITIE, 2016, p.106-107

229 Contrat type de partage de production, exemple du Tchad, p.17, disponible sur : http://itie-tchad.org/wp-content/uploads/2018/01/Contrat type partage production.pdf

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contrôler les déclarations de paiements des compagnies pétrolières.

Déterminer la part réelle de l'Etat dans le partage de production par le biais du Facteur R, améliorera considérablement l'aspect économique des CRPP et augmentera les gains de l'État.

Pour améliorer les parts de l'État, la nouvelle législation pétrolière pourrait faire du principe du Facteur R un mode de détermination du partage de production obligatoire s'imposant à l'État et aux compagnies pétrolières.

En somme, le nouveau code pétrolier mériterait de reposer sur un régime fixe, plutôt que sur un régime hybride. En ce sens, il fixera à l'avance les modèles de contrats pétroliers et toutes les conditions relatives à l'amont pétrolier, à savoir les activités d'exploration et de production. De plus, ce régime pétrolier fixe a aussi le mérite de déterminer explicitement, les clés de répartition quant aux participations des compagnies pétrolières et de l'Etat, dans les travaux de recherche et d'exploitation.

La législation pétrolière en vigueur ne prévoit pas ces dispositions juridiques et renvoie souvent au Contrat type de partage et de production. Par conséquent, le droit pétrolier en vigueur confère à l'Etat, la faculté de fixer les clés de répartition relatives aux investissements et aux travaux. De ce fait, les clés de répartition peuvent varier selon les CRPP conclus.

Cependant, la régulation de l'industrie pétrolière ne saurait uniquement se limiter aux activités de l'amont pétrolier. La gestion et l'allocation des revenus issus de la rente pétrolière doivent aussi être encadrées et soumises à une réglementation rigoureuse pour protéger les générations actuelles et futures du paradoxe de l'abondance.

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Section 2 - L'impérieuse nécessité d'allouer les revenus pétroliers à un fonds souverain

La gestion des revenus issus du pétrole et du gaz constitue une étape fondamentale dans la gestion éthique et transparente des hydrocarbures. Les cas du Nigeria et du Tchad précédemment évoqués ont montré la nécessité d'instaurer un cadre réglementaire solide pouvant efficacement lutter contre le paradoxe de l'abondance. En effet, des revenus pétroliers mal gérés engendrent un risque lié au syndrome hollandais. En d'autres termes, si les recettes pétrolières ne sont pas utilisées de manière rationnelle et responsable, les générations actuelles et futures se retrouvent exposées à une éventuelle crise économique liée au cours aléatoire du prix du baril.

La protection des générations actuelles et futures n'était pas un objectif voulu par le législateur sénégalais ayant édicté le code pétrolier de 1998. Le nouveau contexte pétrolier exige que l'État sénégalais adopte une gestion responsable des revenus pétroliers en créant un fonds souverain pétrolier pour la protection des générations futures (paragraphe premier) et que ledit fonds soit encadré par le nouveau code pétrolier et réglementé par une loi d'orientation (paragraphe second).

Paragraphe premier - Une obligation de mise en oeuvre d'un fonds pétrolier pour les générations futures

La gestion rationnelle des hydrocarbures implique que l'État sénégalais alloue une partie de ses revenus pétroliers à son Fonds Souverain d'Investissements Stratégiques (FONSIS) (A). Cependant, la gestion de ce fonds devra être régulée par des organes de contrôle afin d'éviter une dépendance politique du fonds ; une telle dépendance ne garantirait pas la gestion transparente du fonds (B).

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