La politique communautaire d'accès au marché dans le domaine du transport ferroviaire

1.1. Les conditions d'accès à la répartition des capacités

1.1.1. Le document de référence de réseau

Une nouveauté de la directive 2001/14 est l'obligation pour les gestionnaires d'infrastructure de publier un document de référence de réseau. Afin d'assurer la transparence et un accès non discriminatoire aux réseaux ferroviaires pour toutes les entreprises ferroviaires, il doit contenir toutes les informations requises pour exercer ces droits.^315(*) Outre que les caractéristiques de l'infrastructure mise à la disposition des entreprises ferroviaires, il doit contenir les informations précisant les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire concernée.^316(*) Il doit contribuer à la mise en oeuvre efficace de la libéralisation ferroviaire. Une entreprise ferroviaire y trouve toutes les informations nécessaires en vue de se ménager un cadre commercial destiné aux services ferroviaires. Ca lui permet de procéder à une planification efficace. ^317(*)

En France, c'est le RFF qui élabore le document de référence de réseau qui contient notamment les conditions d'accès au réseau ferré français, les règles de répartition des sillons, les délais et les modalités de présentation des candidatures, les principes de tarification ainsi que la consistance et les caractéristiques de l'infrastructure ferroviaire française. Avant de le publier, le RFF doit soumettre son projet à l'avis du ministre chargé des transports, organismes nationaux des usagers et mission de contrôle des activités ferroviaires instaurée par le décret. Le RFF s'occupe de la mise à jour du document.^318(*)

1.1.2. Les candidats autorisés

En vertu du droit communautaire, ce sont les entreprises ferroviaires et regroupements internationaux qui peuvent bénéficier du droit d'accès à l'infrastructure ferroviaire des Etats membres. La directive 2001/14 précise les entreprises ferroviaires ou des regroupements internationaux des entreprises ferroviaires titulaires d'une licence ont le droit d'introduire des demandes visant à obtenir des capacités d'infrastructure auprès les autorités compétentes.^319(*) Les autorités de répartition des capacités sont obligées de satisfaire leurs demandes dans les limites des dispositions de la directive. Toutefois, la possibilité de demander des capacités de l'infrastructure n'est pas réservée aux seules entreprises ferroviaires. La Directive laisse aux Etats la possibilité d'octroyer un droit à toute personne physique ou morale ou à toute entité ayant des raisons commerciales ou de service public d'acquérir des capacités de l'infrastructure pour l'exploitation d'un service ferroviaire.^320(*) Cette possibilité donnerait un accès direct au processus de répartition des capacités aux acheteurs de services ferroviaires tels que les autorités publiques, les chargeurs, les transitaires ou les opérateurs de transports combinés.^321(*) Dans cette hypothèse, un industriel pourrait réserver lui-même des sillons pour acheminer ses produits qui ensuite louerait les services d'une entreprise ferroviaire licenciée pour effectuer le transport en assurant le service de traction.^322(*) Cette situation ne serait considérée comme un transfert interdit par l'article 13 de la Directive 2001/14.

Mais, la France n'a pas voulu d'utiliser cette possibilité se contentant d'une vision étroite des candidats autorisés.^323(*) En vertu du droit français, seul les entreprises ferroviaires établies dans un Etat membre et les regroupements internationaux ont un droit d'accès au réseau ferré français en vue d'exploiter différents services de transport ferroviaire.^324(*) Ces entités ainsi que le gestionnaire d'infrastructure ou l'organisme de répartition des capacités d'infrastructure d'un Etat membre ainsi qu'un groupement de plusieurs gestionnaires d'infrastructure d'autres Etats membres de l'UE peuvent présenter des demandes des sillons auprès du RFF. En cas de transfert des sillons obtenus auprès le RFF par une entreprise à un autre demandeur, la précédente perd le droit de présenter une nouvelle demande de sillons.^325(*)

Les candidats acceptés doivent tout d'abord être titulaire d'une licence d'entreprise ferroviaire délivré par le ministre chargé des transports ou l'autorité compétente d'un Etat membre. Ensuite, ils doivent présenter un certificat de sécurité délivré par le ministre chargé des transports de l'Etat membre dont l'infrastructure est empruntée pour les services envisagés et lignes empruntées.^326(*)

1.1.3. La licence d'entreprise ferroviaire

La licence d'entreprise ferroviaire est obtenue auprès des Etats membres qui désignent un organisme responsable de la délivrance des licences. La procédure et les conditions d'obtention d'une licence ferroviaire sont encadrées par la Directive 95/18 du 19 juin 1995 concernant les licences des entreprises ferroviaires.^327(*) Cette directive a été modifiée à deux reprises. La première modification est intervenue dans le cadre du premier paquet ferroviaire par la Directive 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires.^328(*) La dernière modification concernant les exigences de capacité professionnelle vient d'être adopté dans le cadre du deuxième paquet ferroviaire.^329(*)

Le but d'instauration d'une licence d'exploitation pour les entreprises ferroviaires est de garantir une application uniforme et non discriminatoire des droits d'accès aux infrastructures ferroviaires dans toute la Communauté européenne.^330(*) L'instauration d'un régime de licences commun est nécessaire pour garantir que toutes les entreprises ferroviaires satisfont à tout moment à certaines exigences en matière d'honorabilité, de capacité financière et de capacité professionnelle, afin de protéger la clientèle et les tiers, et qu'elles fournissent des services fiables et adéquats offrant un niveau de sécurité élevé.^331(*)

La licence d'entreprise ferroviaire est une autorisation accordée par l'Etat membre à une entreprise à laquelle la qualité d'entreprise ferroviaire est reconnue.^332(*) Elle permet justifier que l'entreprise concernée satisfait à tout moment à certaines exigences en matière d'honorabilité, de capacité financière et de capacité professionnelle pour exploiter les services de transport ferroviaire.

La licence d'entreprise ferroviaire est délivrée par l'organisme compétent désigné à cet effet par l'Etat. Cet organisme ne doit pas effectuer lui-même aucune prestation de services de transport ferroviaire et il doit être indépendant des organismes ou des entreprises qui font des prestations de cette nature.^333(*)

Pour obtenir une licence, l'entreprise ferroviaire concernée doit satisfaire quatre exigences^334(*) :

Tout d'abord, l'entreprise ferroviaire doit remplir les conditions d'honorabilité. Elle doit prouver qu'elle n'a jamais fait l'objet d'une condamnation pénale grave ou d'une procédure de faillite. Elle ne doit pas être condamnée dans le passé pour des infractions graves dans le domaine de la législation spécifique applicable au transport ou dans le domaine des obligations découlant du droit social, droit du travail ou de réglementation douanière.

Ensuite, elle doit satisfaire les exigences en matière de capacité financière en prouvant qu'elle peut faire face à ses obligations réelles et potentielles, évaluées sur la base d'hypothèses réalistes pour une période de douze mois.

Elle doit aussi prouver ses capacités professionnelles. Cette exigence est satisfaite quand l'entreprise sera en mesure de prouver qu'elle peut apporter les connaissances et l'expérience nécessaires à un contrôle opérationnel, une surveillance « sûre et efficace » sur les opérations spécifiées dans la licence, que les personnels de sécurité, le personnel, le matériel roulant, l'organisation sont en mesure d'apporter un haut niveau de sécurité.^335(*)

Enfin, elle doit être suffisamment assurée ou avoir pris des dispositions équivalentes pour couvrir, en application des législations nationales et internationales, sa responsabilité civile en cas d'accidents, notamment en ce qui concerne les passagers, les bagages, le fret, le courrier et les tiers. La licence reste valable aussi longtemps que l'entreprise remplit ses conditions. Dans le cas contraire elle peut se voir retirer sa licence par l'autorité compétente. En outre, l'autorité responsable des licences peut effectuer le réexamen de sa licence à intervalles réguliers, de cinq ans au maximum. Toutefois, si l'entreprise cesse ces activités pendant six mois ou n'effectue aucune activité ferroviaire six mois après la délivrance d'une licence, l'autorité responsable peut prescrire une nouvelle demande d'agrément de la licence ou même sa suspension.

En outre, les entreprises titulaires d'une licence ferroviaire doivent se plier au respect des exigences en matière technique, opérationnelle, ou de sécurité ainsi que des dispositions relatives à la santé, sécurité, conditions sociales ou protection des consommateurs en vertu des législations nationales compatibles avec le droit communautaire.

La licence délivrée par un Etat membre est valable dans le territoire de tous les autres Etats membres.

En France, c'est le ministre des Transports qui chargé de délivrer les licences d'entreprise ferroviaire.^336(*) Le respect des critères capacités professionnelle, financière et d'honorabilité ainsi que de la condition de la couverture des risques est requis.^337(*) Il effectue leur réexamen tous les quatre ans et il a le pouvoir de les retirer en cas de doute sérieux sur le respect par l'entreprise concernée des conditions de l'obtention de la licence.^338(*)

1.1.4. Le certificat de sécurité

La deuxième condition préalable à la présentation d'une demande de sillons est d'être muni d'un certificat de sécurité obtenu dans le pays d'exercice de l'activité. En vertu de la directive 91/440/CEE modifiée par la directive 2001/12/CEE, les Etats membres doivent veiller à ce que des normes et règles de sécurité soient fixées, à ce que le matériel roulant et les entreprises ferroviaires soient certifiés en conséquence, et à ce que les accidents fassent l'objet d'enquêtes. Ils doivent confier ces tâches à des entités ou entreprises qui ne sont pas elles-mêmes fournisseurs de services de transport ferroviaire et qui sont indépendantes de toute entité ou entreprise fournissant de tels services, de manière à ce qu'un accès équitable et non discriminatoire à l'infrastructure soit garanti.^339(*)

En France, c'est le ministre chargé des transports qui délivre les certificats de sécurité. Les entreprises ferroviaires doivent répondre aux exigences de l'aptitude physique et professionnelle et de la formation du personnel affecté aux fonctions de sécurité sur le réseau ferré français. Elles doivent respecter la réglementation de sécurité ainsi que les règles techniques et de maintenance applicables sur le réseau ferré français. Le ministre chargé des transports délivre le octroi le certificat de sécurité après avis du RFF qui est émis au vu d'un rapport technique préparé par la SNCF. La SNCF doit assurer l'indépendance fonctionnelle de son service responsable des rapports techniques. C'est toujours la SNCF qui contrôle le respect des exigences de sécurité sur le réseau ferré français par les entreprises ferroviaires.

Elle peut même prendre la décision d'immobiliser un convoi à titre conservatoire en cas d'un risque grave et imminent. ^340(*) Les critiques relatives à la conformité des dispositions du décret 2003-194 sur le rôle de la SNCF avec l'esprit de la directive 91/440, notamment, son article 7§ 2 ont été mentionné ci-dessus.^341(*)
Il faut noter que, contrairement à la licence d'entreprise ferroviaire qui est valable dans toute la Communauté, le certificat de sécurité n'est valable que sur le territoire de l'Etat qui l'a délivré. Toutefois, l'obligation d'obtenir les certificats de sécurité auprès plusieurs Etats dont les territoires sont traversés pendant un trajet est susceptible de créer quelques situations inconvénients. Les normes de sécurité peuvent varier considérablement d'un pays membre à l'autre. Ce facteur ajouté aux barrières bureaucratiques peut freiner l'exercice efficace des droits d'accès par les entreprises ferroviaires. Pour surmonter ce problème, une harmonisation communautaire des normes de sécurité a été envisagée par les autorités communautaires.^342(*)

L'absence des règles communes et la présence des règles, approches et cultures différentes en matière de sécurité, il était devenu difficile pour les entreprises ferroviaires de surmonter les entraves techniques et mettre en place des services internationaux ferroviaires.^343(*)

Les réflexions sur ce sujet ont abouti à l'adoption d'une directive sur la sécurité dans le cadre du deuxième paquet ferroviaire. La directive 2004/49/Ce du Parlement Européen et du Conseil du 29 Avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires et modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires, ainsi que la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (directive sur la sécurité ferroviaire)^344(*) est adopté en vue de répondre aux objectifs construite sur deux axes : d'une part, l'identification claire des responsabilités publiques aux niveaux national et européen, et d'autre part, la mise en place d'un cadre de travail commun permettant d'élaborer progressivement des règles européennes.^345(*)

Cette directive, qui doit être transposé en droits internes des Etats membres le 26 avril 2006 au plus tard, prévoit l'instauration d'une autorité de sécurité nationale dans chaque Etat membre. Outre que les nombreuses activités relatives à la sécurité, notamment, en vue d'établir des règles européennes communes, elle est chargée de certification des entreprises ferroviaires.^346(*) Les nouveautés par rapport au système instauré par la directive 2001/14 et les mesures d'application, sont nombreuses. Notamment, le certificat de sécurité délivré par une autorité de sécurité selon la procédure et les conditions prévues par la même directive, doit préciser le type et la portée des activités ferroviaires couvertes. Le certificat de sécurité comporte deux parties, l'une générale et l'autre, spécifique au territoire. Le but final est d'établir un certificat de sécurité unique, valable partout au sein de la Communauté. La première partie une certification confirmant l'acceptation du système de gestion de sécurité de l'entreprise ferroviaire commun pour tout le territoire communautaire. La deuxième partie de certificat comprend une certification confirmant l'acceptation des dispositions prises par l'entreprise ferroviaire en vue de satisfaire aux exigences spécifiques nécessaires pour une exploitation sûre du réseau concerné. Les exigences peuvent porter sur l'application des STI et des règles de sécurité nationales, l'acceptation des certificats du personnel et l'autorisation de mettre en service le matériel roulant utilisé par l'entreprise ferroviaire. Cette certification est délivrée par l'autorité de sécurité de l'État membre où l'entreprise ferroviaire établit ses activités. Ce certificat est valable dans toute la Communauté pour effectuer les activités ferroviaires équivalentes.^347(*)

Une autre nouveauté, désormais, les gestionnaires de l'infrastructure sont aussi tenue d'obtenir auprès l'autorité de sécurité nationale, un agrément de sécurité afin d'être habilités à gérer et à exploiter une infrastructure ferroviaire.^348(*)

Si ce sont les regroupements internationaux qui soumettent des demandes des capacités, ils sont soumis aux mêmes obligations qu'une entreprise ferroviaire, sauf si toutes les entreprises ferroviaires qui les composent satisfont déjà à ces obligations.^349(*)

Toute entreprise ferroviaire ou tout regroupement international qui remplissent ces conditions peuvent exercer le droit d'accès aux infrastructures ferroviaires des Etats membres de l'UE dans les limites des dispositions juridiques pertinents.

1.1.5. Les demandes des capacités

Tout d'abord ils doivent soumettre les demandes des capacités d'infrastructure auprès des autorités responsables de répartition des capacités d'infrastructure.

Le document de référence du Réseau Ferré de France précise que chaque demande d'accès à l'infrastructure ferroviaire contrôlé par le RFF doit être accompagné d'une licence d'entreprise ferroviaire délivré en France ou dans un autre Etat membre de l'UE, d'un certificat de sécurité valable pour les services, pour le matériel roulant et les lignes du réseau ferré national pour lesquelles il a été délivré, d'une attestation d'assurance, d'une liste des sections élémentaires du réseau ferré français auxquelles l'entreprise ferroviaire souhaite accéder et pour lesquelles elle dispose du certificat de sécurité visé ci-dessus ainsi que d'une liste du matériel roulant qu'elle souhaite utiliser. Elle doit définir la nature des services de transport qu'elle souhaite assurer.^350(*)

Outre qu'un accès à l'infrastructure ferroviaire, l'entreprise ferroviaire peut bénéficier d'un certain nombre des services et installations nécessaires dont elle a besoin pour effectuer une opération de transport. Les dispositions juridiques distinguent des éléments de quatre types: accès aux vois (sillons), utilisation des services, fourniture des services dans les installations et achat des biens de consommation.^351(*) La Directive 2001/14 définit le contenu de ces éléments tels que l'utilisation des branchements et aiguilles du réseau, l'utilisation du système d'alimentation électrique pour le courant de traction, l'accès aux infrastructures d'approvisionnement en combustible, aux gares de voyageurs, leurs bâtiments et les autres infrastructures, aux terminaux de marchandises, aux gares de triage ou de remisage ainsi que les prestations complémentaires telles que le courant de traction, le préchauffage des voitures ou la fourniture du combustible.^352(*)

1.1.6. L'accord-cadre

A l'issue de l'instruction de la demande, le candidat peut être autorisé d'utiliser des capacités demandées sous forme des sillons pour une durée maximale correspondant à une seule période de l'horaire de service. Cette disposition abolit les droits d'antériorité (Grandfather's rights). Désormais, les demandes de capacités ne peuvent pas être refusées sous prétexte qu'à la période concernée, aucune capacité n'est plus disponible, l'entreprise ferroviaire titulaire s'étant réservé tous les sillons.^353(*) Tous les opérateurs sont placés sur un pied d'égalité.^354(*)

Cependant, une entreprise ferroviaire consentant un investissement pluriannuel pour un certain service peut conclure un accord cadre avec le gestionnaire de façon à avoir la garantie que, pour une capacité donnée, il sera en mesure d'utiliser ce servie au cours de plusieurs périodes de validité des horaires consécutives.^355(*) Pour une durée dépassant une seule période de validité de l'horaire de service, les relations entre l'entreprise ferroviaire et le gestionnaire de l'infrastructure peuvent faire l'objet d'un accord-cadre.^356(*)

L'accord-cadre a pour objet de préciser les caractéristiques des capacités d'infrastructure ferroviaire, notamment les temps de parcours, le positionnement horaire, le volume et la qualité des sillons correspondant aux besoins de demandeur et que le gestionnaire de l'infrastructure accepte de lui attribuer.^357(*) Il définit les droits et les obligations de l'entreprise ferroviaire et d u gestionnaire de l'infrastructure en ce qui concerne les capacités d'infrastructure à répartir ainsi que la tarification à appliquer sur une durée dépassant une seule période de validité de l'horaire de service.^358(*)

L'accord-cadre ne précise pas un sillon dans les détails mais réserve une certaine capacité de façon plus générique afin de répondre aux besoins commerciaux légitimes de candidat.

Il doit pouvoir être modifié ou limité afin d'assurer une meilleure utilisation de l'infrastructure ferroviaire. Toutefois, cette modification peut comporter des sanctions pertinentes.

En principe, un accord-cadre peut être conclu pour une durée de cinq ans. Les parties peuvent conclure un accord pour une durée plus courte ou plus longue dans des cas spécifiques. Notamment, il peut être conclu pour une durée excédant cinq ans en cas d'existence de contrats commerciaux, d'investissements particuliers ou de risques. Exceptionnellement, un accord-cadre d'une durée supérieure à dix ans peut être accepté dans le cas, notamment, des investissements très importants et à long terme et lorsqu'ils font l'objet d'engagements contractuels.

L'existence d'un accord-cadre pour une partie de l'infrastructure ne fait pas obstacle à son utilisation par d'autres candidats ou services.

En vertu du droit français, l'entreprise ferroviaire qui a conclu un accord-cadre n'est pas dispensée de soumettre les demandes de sillons selon les modalités prévues par les dispositions juridiques applicables.^359(*)

* ³¹⁵ Considérant 5 de la Directive 2001/14 précitée.

* ³¹⁶ Article 3 de la Directive 2001/14 précitée.

* ³¹⁷ Scherp, J., op.cit., p. 2.

* ³¹⁸ Article 17 du décret 2003-194 précité.

* ³¹⁹ Articles 2 et 16 de la Directive 2001/14 précitée.

* ³²⁰ Article 2 de la Directive 2001/14 précitée.

* ³²¹ Considérant 9 de la Directive 2001/14 précitée.

* ³²² Limousin, P. et Cantier, B., op.cit.

* ³²³ Gauthier, L., op.ciot., p. 1442 ; v. aussi le note ° 14, Limousin, P. et Cantier, B., op.cit.

* ³²⁴ Article 2 du décret 2003-194 précité.

* ³²⁵ Article 19 du décret 2003-194 précité.

* ³²⁶ Article 4 du décret 2003-194 précité.

* ³²⁷ JOCE n° L 143 du 27 juin 1995, pp. 70-74.

* ³²⁸ JOCE n° 75 du 15 mars 2001, pp.26-28.

* ³²⁹ Directive 2004/49 du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires et modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires, ainsi que la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (directive sur la sécurité ferroviaire), JOUE n° L 164 du 30 avril 2004. Les Etats membres ont jusqu'au le 26 avril 2006 pour transposer les dispositions de la présente directive.

* ³³⁰ Considérant 4 de la directive 95/18 précitée.

* ³³¹ Considérant 2 de la directive 2001/13 précitée.

* ³³² Article 2 de la directive 95/18 précitée.

* ³³³ Article 3 de la directive 2001/13 précitée.

* ³³⁴ Articles 5 à 9 de la Directive 95/18 modifiée par la directive 2001/13 précitées.

* ³³⁵ La nouvelle directive 2004/49 modifiant la Directive 95/18 remplace l'article 8 par le texte suivant : « Les exigences en matière de capacité professionnelle sont satisfaites lorsqu'une entreprise ferroviaire qui demande la licence a ou aura une organisation de gestion qui possède les connaissances et/ou l'expérience nécessaires pour exercer un contrôle opérationnel et une surveillance sûrs et efficaces en ce qui concerne le type d'opérations spécifiées dans la licence ».

* ³³⁶ Article 10 du décret 2003-194 précité.

* ³³⁷ Ibid, articles 5 à 9.

* ³³⁸ Ibid, article 12.

* ³³⁹ Article 7§ 2 de la directive 91/440 précitée.

* ³⁴⁰ Articles 14 à 16 du décret 2003-194 précité.

* ³⁴¹ v. aussi, Gauthier, L., op.cit., p. 1443.

* ³⁴² Maier, M., op.cit., p. 5.

* ³⁴³ Considérant 1 de la Directive 2001/49 dite «directive sur la sécurité ferroviaire ».  

* ³⁴⁴ JOUE n° L 164 du 30 avril 2004, p. 44.

* ³⁴⁵ Silla, O., Le second paquet ferroviaire : vers une régulation européenne des chemins de fer, RMCUE, n° 461, septembre 2002, pp. 516-522.

* ³⁴⁶ Chapitre III de la Directive 2004/49 précitée.

* ³⁴⁷ Article 10 de la directive 2004/49 sur la sécurité ferroviaire.

* ³⁴⁸ Article 11 de la directive 2004/49 précitée.

* ³⁴⁹ Article 4 du décret 2003-194 précité.

* ³⁵⁰ Document de Référence de Réseau de RFF, 2003, pp. 11-13.

* ³⁵¹ Scherp, J., op.cit., p.5.

* ³⁵² Annexe II de la Directive 2001/14 précitée.

* ³⁵³ Scherp, J., op.cit., p.5.

* ³⁵⁴ Silla, O., Le second paquet ferroviaire : vers une régulation européenne des chemins de fer, RMCUE, n° 461, septembre 2002, pp. 516-522.

* ³⁵⁵ Ibid.

* ³⁵⁶ Article 13 de la directive 2001/14 précitée.

* ³⁵⁷ Article 17 de la Directive 2001/14 précité ; Article 20 du décret 2003-194 précité.

* ³⁵⁸ Document de Référence de Réseau de RFF, p. 13.

* ³⁵⁹ Article 20 §5 du décret 2003-194 précité.