Problématique de la mise en oeuvre de la décentralisation financière en République Démocratique du Congo

2.2.2.1. Décapitalisation des entreprises du portefeuille de l'Etat

Concernant l'exécution des recettes budgétaires, la tendance à élargir l'assiette fiscale sans répondant proportionnel dans le secteur productif, est singulièrement prononcée en 2001 avec la fixation par l'Etat des sommes forfaitaires que les entreprises publiques devaient acquitter au titre de contributions spéciales au Trésor. Depuis 2002, les contributions spéciales se sont muées en avances sur dividendes. Sur les 19 entreprises ayant fait leur versement en 2002, 10 n'ont pas établi d'états financiers, 5 ont des états financiers indiquant que l'exercice s'est clôturé en perte alors que les avances sur dividendes ont été importantes, 4 entreprises disposant d'états financiers avec des résultats positifs ont payé des avances sans proportion avec les bénéfices⁷⁶.

Pour preuve, Cohydro a des résultats positifs de 27,6 millions et a payé 122 millions à titre d'avances, Ogefrem a des résultats positifs de 7,8 millions et a payé 27,2 millions, ONT a des résultats positifs de 7,8 millions et a payé 0,8 millions. La Cour conclut que « le système des avances sur dividendes, tel qu'il est pratiqué, a un impact négatif sur le cadre macroéconomique du pays par l'opacité qu'il engendre, dans la mesure où la plupart de ces entreprises n'ont pas d'états financiers, et par la décapitalisation des entreprises publiques qu'il entraîne » 77.

En entamant ainsi la base productive globale par la décapitalisation des entreprises publiques, cette pratique a pour conséquence de restreindre à terme et sensiblement la portée économique des effets externes attendus desdites entreprises et de réduire, par ricochet, la richesse nationale ainsi que l'assiette fiscale de l'Etat et des entités décentralisées. Ce qui constitue un handicap sérieux à la mise en oeuvre réussie de la décentralisation financière.

⁷⁶ De Saint Moulin, L. (2006) ; « Observations de la Cour des Comptes sur les comptes de l'Etat pour les exercices 1997, 1998, 2001, 2002 et 2003 » ; Congo-Afrique ; n° 401, janvier 2006 ; P 33.

⁷⁷ De Saint Moulin, L. (2006) ; op.cit ; P 32

2.2.2.2. Imperfections en matière d'allocation des ressources et déficit de contrôle

Les observations de la Cour des Comptes sur les comptes de l'Etat pour quelques exercices budgétaires, indiquent que certains cas de dépassements budgétaires et de détournement des deniers publics retenus à titre exemplatif suffisent pour témoigner d'une certaine manière des difficultés de l'Etat à conduire les finances publiques en fonction de la décentralisation.

Dans l'exécution des dépenses courantes, la Cour des comptes constate pour l'exercice 2003 un niveau fort élevé de crédits restés disponibles et annulés (101,6 milliards) contrastant avec l'ampleur de l'exécution de dépenses non prévues au budget ou en dépassement sur les prévisions (100,5 milliards) sans qu'aucune modification ou rectification n'ait été apportée à, la loi budgétaire 2003.

La même Cour relève que « les paiements n'ayant pas fait l'objet d'ordonnancement de façon formelle représentent en 2003 41% du total des paiements, contre 53,2% en 2002 et 31% en 2001 », tandis que «14 projets non approuvés ont été exécutés 2003 à hauteur de 59,8% de l'ensemble des paiements faits au titre des dépenses en capital»⁷⁸.

Comme si ces données ne suffisaient pas pour nous édifier sur la mégestion publique, la Direction de la Reddition des Comptes du Ministère des Finances a publié comme repris au tableau ci-dessous les chiffres sur le dépassement budgétaire imputé à l'espace présidentiel 79. Ce dépassement est de l'ordre de 115% en moyenne et se situe dans la fourchette de 36 à 242% des dépenses autorisées ...

⁷⁸ Ibid; P 3

⁷⁹ De Saint Moulin, L. (2006) ; op.cit ; P 35

Tableau II.13 : Etat des dépassements budgétaires de l'espace présidentiel pour l'exercice budgétaire 2006 (janvier à décembre)

COMPOSANTE	% DEPASSEMENT BUDGETAIRE
Présidence de la République	91%
Vice-Présidence en charge de la Politique, Défense et Sécurité	99%
Vice-Présidence en charge des Questions Economiques et Financières	242%
Vice-Présidence en charge des Questions Socio- culturelles	109%
Vice-Présidence en charge de la Reconstruction	36%

Source : Ministère des Finances ; Direction de la Reddition des Comptes ; données tirées de Obotela (N) ; (2006) ; « Afrique -actualités, novembre 2005 », Congo-Afrique, n° 401 ; janvier 2006 ; P. 62

Les détournements des deniers publics ont été légion au cours de la période sous-revue, alors qu'en contribuant à l'effritement des moyens d'intervention de l'Etat, ils réduisent les chances de réalisation effective de la décentralisation au plan financier. A titre illustratif, au cours d'un point de presse animé en date du 5 novembre 2005, le Président de la Cour des Comptes et l'Inspecteur Général des Finances ont fait part à l'opinion publique du détournement d'un montant de 28 millions de dollars américains à la Direction Générale de l'Impôt. Environ 2 semaines après, la presse a fait état du démantèlement du réseau de malfaiteurs ayant été à la base d'un détournement de 3 millions de dollars américains à la Banque Centrale⁸⁰.

L'enlisement de la décentralisation financière est davantage exacerbé par le déficit de contrôle et de sanctions exemplaires en cas de dérapages. L'exemple des contrats léonins dans le secteur minier est éloquent à ce sujet.

En effet, le rapport de 2007 sur la revisitation des contrats miniers conclus par les pouvoirs publics et les entreprises entre 1997 et 2006 n'a jusqu'ici fait l'objet d'aucune sanction à l'endroit des décideurs publics ayant facilité de loin ou de prêt leur conclusion tandis que l'on ignore à ce jour la suite réservée aux résultats dudit rapport pour ce qui est des cas de résiliation (22,95%) ou de renégociation (77,05%), sachant que c'est à la faveur du contrôle et du suivi, seulement, que l'Etat peut valablement évaluer les pertes subies et proposer des réparations ou des compensations conséquentes⁸¹.

Par ailleurs, la rétention de l'information de la part de certains mandataires publics et de leurs partenaires⁸² devrait davantage justifier le besoin de contrôle et de suivi pour garantir les intérêts de l'Etat et, par ricochet, la capacité de ce dernier à procéder aux transferts financiers décentralisés en faveur des provinces et ETD.

Au regard de tout ce qui précède, il convient d'envisager des stratégies à même de favoriser le redressement et l'efficacité de la décentralisation financière en RDC.

⁸¹ Ministère des Mines, (2009), op.cit. PP 7-226 ⁸²Ibid ; P. 5

CHAPITRE II : REDRESSEMENT DE LA DECENTRALISATION FINANCIERE EN RDC, JUSTIFICATION ET ASPIRATIONS

Pour permettre aux provinces et ETD de se relever financièrement et de contribuer efficacement à la maximisation du surplus collectif en RDC, par « l'augmentation de l'accessibilité et de la qualité des services publics »⁸³, il importe que des stratégies appropriées y soient mises en oeuvre. C'est dans ce cadre que nous proposons dans les lignes qui suivent une approche adaptée aux réalités de ce pays.

Pour ce faire, nous allons, dans un premier temps, justifier l'adoption de ladite approche (Section I) et, dans un deuxième temps, en formuler les stratégies en termes d'actions concrètes à mener (Section II).

SECTION I : CONTEXTE JUSTIFICATIF D'UNE NOUVELLE APPROCHE

L'expérience spécifique de la RDC ainsi que les enjeux de l'heure justifient le recours à une approche du redressement de la décentralisation financière fondée sur deux leviers complémentaires, à savoir : d'une part, le changement des mentalités⁸⁴ dans le chef des acteurs et, d'autre part, la soutenabilité budgétaire de la réforme décentralisatrice.