Le cadre règlementaire de la publicité extérieure, des enseignes et pré- enseignes au Burundi

UNIVERSITE DU LAC TANGANYIKA

FACULTE DE DROIT

Mémoire présenté et défendu publiquement en vue de l'obtention du grade de licencié en Droit

Bujumbura, mars 2011

LE CADRE REGLEMENTAIRE DE LA PUBLICITE EXTERIEURE, DES ENSEIGNES ET PRE ENSEIGNES AU BURUNDI

par :

Jean Claude NDUWIMANA

et

Pie NKENGURUTSE

REPUBLIQUE DU BURUNDI

Sous la direction de :

M. Egide MANIRAKIZA

Docteur en Droit

A mes père et mère;

A tous les autres parents et alliés;

A tous ceux qui me sont chers.

Je dédie ce mémoire

Jean-Claude NDUWIMANA

A mon regretté père;

A ma chère mère;

A la famille Siméon KIRABISHA;

A tous les autres parents et alliés.

Je dédie ce mémoire

Pie NKENGURUTSE

REMERCIEMENTS

Avant de soumettre le travail à la portée du lecteur, nous avons le plaisir d'exprimer nos sentiments de gratitude à toutes les personnes qui ont contribué à sa réalisation.

Nous pensons d'abord à tous les enseignants depuis l'école primaire jusqu'à l'université pour la formation tant intellectuelle qu'humaine qu'ils nous ont inculquée. Nos égards vont spécialement à l'endroit de monsieur Egide MANIRAKIZA, directeur de ce mémoire qui, malgré ses multiples occupations, a spontanément accepté de diriger nos premiers pas de recherche. Sa rigueur scientifique et ses sages conseils nous ont été d'une utilité sans égale. Qu'il trouve ici, l'expression de notre sincère et profonde reconnaissance.

Nous remercions ensuite les services de la mairie de Bujumbura et des agences de publicité spécialement celui de Dolphin designs pour les informations qu'ils nous ont gentiment fournies.

Qu'enfin nos parents et amis qui, de près ou de loin, ont contribué d'une manière ou d'une autre, à l'aboutissement de ce travail, trouvent ici la fierté et l'expression de notre profonde gratitude.

A tous et à chacun, nous réitérons nos remerciements.

Les auteurs

LES PRINCIPAUX SIGLES, ABREVIATIONS ET SYMBOLES

% : Pour cent

§ : paragraphe

AG : Assemblée Générale

Al. : Alinéa

Art. : Article

BOB : Bulletin Officiel du Burundi

BORU : Bulletin Officiel du Rwanda-Urundi

Cf. : Confer

CMDE : Commission Mondiale sur l'Environnement et le Développement

DUDH : Déclaration Universelle des Droits de l'Homme

Ed. : Edition

Etc. : Et cetera

Fac. : Faculté

FSEA : Faculté des Sciences Economiques et Administratives

http : Hyper Text Transfert Protocole

Ibidem : Même auteur, même ouvrage, même page

Idem : Même auteur, même ouvrage

Infra : Plus loin après

LGDJ : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

n° : Numéro

NLC : No Limit Cooperation

ONU : Organisation des Nations Unies

op. cit. : Opere citato (ouvrage déjà cité)

ORU : Ordonnance du Rwanda-Urundi

p. : page

pp. : de la page...à la page

PUF : Presses Universitaires de France

Supra : Plus loin avant

T. : Tome

ULT : Université du Lac Tanganyika

v. : Voir

TABLE DES MATIERES

DEDICACES................................................................................i

REMERCIEMENTS.....................................................................ii

LES PRINCIPAUX SIGLES, ABREVIATIONS ET SYMBOLES..............iii

TABLE DES MATIERES...............................................................v

INTRODUCTION GENERALE........................................................1

CHAPITRE I. LES ASPECTS GENERAUX DE LA PUBLICITE

EXTERIEURE, DES ENSEIGNES ET
PRE ENSEIGNES.....................................................4

Section 1^ère. Approche théorique..................................................... ...4

§1. La publicité extérieure................................................................5

I. Notion.....................................................................................5

II. Les caractéristiques de la publicité extérieure......................................7

§2. Les enseignes ..........................................................................8

§3. Les pré enseignes......................................................................8

§4. Les repères conceptuels...............................................................9

I. L'annonce (publicitaire) ...............................................................9

II. La réclame (publicitaire) ...............................................................9

III. Le panneau d'affichage.............................................................10

IV. L'encart (publicitaire)...............................................................11

V. La campagne publicitaire............................................................11

Section 2^ème. La réalité de la publicité extérieure, des enseignes et

pré enseignes au Burundi...............................................12

§1. Les annonceurs.......................................................................13

I. Les personnes physiques..............................................................13

II. Les personnes morales ................................................................14

§.2. Les agences de publicité ...........................................................15

I . Définition et rôle des agences de publicité........................................15

a) L'agence de publicité est un organisme indépendant............................16

b) L'agence de la publicité est composée de spécialistes...........................16

c) L'agence de publicité conçoit, exécute et contrôle la publicité.................16

d) L'agence de publicité agit pour le compte d'un annonceur.....................17

II. Le cadre contractuel de la prestation de publicité ..................................17

a) La formation du contrat ..............................................................18

b) Les obligations de l'agence .........................................................19

c) Les obligations de l'annonceur ......................................................20

III. Les agences de publicité extérieure au Burundi ................................20

Section 3^ème. Le rôle de la publicité extérieure, des enseignes et
pré enseignes dans le développement économique et social.......22

§1.La publicité, réalité économique ...................................................22

§2. La publicité, une institution sociale ............................................ ...24

CHAPITRE.II. L'ETAT DES LIEUX DE LA REGLEMENTATION DE

LA PUBLICITE EXTERIEURE, DES ENSEIGNES

ET PRE ENSEIGNES AU BURUNDI ..........................25

Section 1^ère. Aspects théoriques .......................................................26

§1. Le pouvoir réglementaire des autorités publiques locales .....................26

§2. De la liberté d'expression au respect de la loi ................................. 28

I. La liberté d'expression, un droit consacré ..................................... ...28

II. Entre la liberté d'expression et l'« affichage sauvage » ..........................30

Section 2^ème. Aspects pratiques ...................................................... .31

§1. Position du problème ............................................................. . 31

§2. La situation de la réglementation en vigueur ....................................31

I. L'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure.... .....32

II. Les autorités publiques locales ................................................. ...33

A. Une loi peu connue ................................................................. .34

B. Une loi peu appliquée ...............................................................36

III. Les agences de publicité extérieure ...............................................37

A. Une loi peu connue des agents de publicité .......................................37

B. Une loi peu respectée ................................................................38

§3. Les forces et les faiblesses de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 ..........39

I. Le mérite de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 .................................39

II. Les lacunes de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 .............................40

A. L'absence des règles relatives aux contrats de louage d'emplacements des dispositifs publicitaires ..................................................................40

B. La matière réglementaire: ignorance ou confusion ?......................................41

C. L'établissement des responsabilités ..............................................42

CHAPITRE III. VERS UNE REFORME DE LA LOI EN VIGUEUR ..........45

Section 1^ère. Les solutions relatives à la loi en vigueur .............................45

§1. Des contrats de louage d'emplacement des dispositifs publicitaires.........45

§2. Des précisions sur la matière à légiférer..........................................46

§3. De l'établissement des responsabilités............................................46

Section 2^ème. Les facteurs à tenir en compte..........................................46

§1. La mutabilité des lois ...............................................................47

§2. Législation et contexte socio-économique .......................................49

§3. Législation et environnement......................................................52

§4.Un appel à la vulgarisation des lois ................................................55

CONCLUSION GENERALE .........................................................57

BIBLIOGRAPHIE ......................................................................59

ANNEXES.......................................................................................62

INTRODUCTION GENERALE

Parmi les obligations de l'Etat figure celle d'organiser, d'orienter et de contrôler certaines activités qui s'exercent sur son territoire dans le but d'assurer l'ordre et la tranquillité publics ainsi que les conditions de vie acceptables par les membres de la communauté.

En effet, l'exercice de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes est l'une de ces nombreuses activités. L'affichage extérieur doit être exercé en observant les règles qualitatives et quantitatives mises en place par les autorités habilitées pour réguler ce moyen d'information.

La finalité consiste dans la mise en oeuvre des droits reconnus aux destinataires de la publicité d'une part, et dans l'exécution de l'obligation qui incombe à l'Etat, d'autre part.

Du point de vue des obligations, l'Etat a le devoir de respecter et de faire respecter les droits et les intérêts attachés à certaines activités requérant la publicité.

Concernant les droits à faire valoir, il s'agit de la liberté reconnue à chacun d'exprimer et de diffuser informations et idées quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité.

Pour exécuter ces obligations, respecter et faire respecter ces droits, l'Etat doit mettre en place une réglementation contenant des dispositions contraignantes que les publicitaires doivent impérativement observer sous peine d'être poursuivis pour infraction à la loi.

Le Burundi, comme d'autres Etats, possède une réglementation en cette matière. Il s'agit de l'ORU n°6601/111du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure. Malgré sa vieillesse et ses lacunes, elle reste en vigueur parce que depuis lors, elle n'a jamais été revue.

Toutefois, cette loi reste pratiquement inconnue de certaines autorités publiques mêmes habilitées à prendre des mesures destinées à développer les règles posées par la loi en vue d'en assurer l'application et le respect. Les publicitaires se retrouvent ainsi, à plus forte raison, dans l'ignorance de cette règlementation. Ceci résulte d'une enquête que nous avons menée auprès des autorités administratives et des sociétés publicitaires (Dolphin designs et NLC) pour nous enquérir des réalités de la pratique de cette activité par rapport à sa régularité.

Le choix de ce sujet : «LE CADRE REGLEMENTAIRE DE LA PUBLICITE EXTERIEURE , DES ENSEIGNES ET PRE ENSEIGNES AU BURUNDI » a été dicté par le souci de montrer et de rappeler d'abord l'existence de cette règlementation, de déplorer ensuite le manque de respect de celle-ci par les publicitaires et de formuler enfin quelques solutions qui peuvent convenir à ce défi.

Comme nous venons de le dire, la publicité extérieure, les enseignes et les pré enseignes sont exercés par les publicitaires au Burundi, dans l'irrespect des règles posées par le législateur pour le contrôle de cette activité. Le problème se situe à deux niveaux :

· d'une part, l'ignorance de la loi par les autorités administratives locales et les publicitaires eux-mêmes ;

· d'autre part, les lacunes et les insuffisances qui ont toujours marqué l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 font état d'une situation réglementaire malsaine.

Pour réaliser ce travail, nous avons fait recours à deux techniques :

· la technique documentaire: les écrits ont prioritairement guidé nos recherches. Nous avons donc essayé de fouiller la doctrine même. Par ailleurs, les publications faites sur internet nous ont été d'une grande utilité. La législation française déjà avancée par rapport à la nôtre est également venue éclairer notre recherche.

· l'enquête: à côté de la doctrine, l'enquête que nous avons menée auprès des partenaires intéressés par la règlementation de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes nous a permis de nous enquérir de sa réalité pratique et règlementaire.

Le travail sera subdivisé en trois chapitres.

Dans le premier chapitre intitulé: les aspects généraux de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes, il sera question de définir et de déterminer les conditions de tous les aspects relatifs à la publicité extérieure, aux enseignes et aux pré enseignes.

Dans le second chapitre, nous parlerons de l'état des lieux de la réglementation de l'activité d'affichage extérieur au Burundi. Ainsi, nous essayerons de toucher certains aspects théoriques de la question, avant de nous rabattre sur le terrain de la pratique.

Le troisième et dernier chapitre sera consacré à une proposition de réforme de la loi réglementant l'activité d'affichage extérieur en donnant toutefois des pistes qui pourront grandement inspirer notre législateur.

Une conclusion générale clôturera notre travail.

CHAPITRE I. LES ASPECTS GENERAUX DE LA PUBLICITE

EXTERIEURE, DES ENSEIGNES ET PRE ENSEIGNES

Pour se sentir dans le bain de ce travail, notre lecteur aura certainement besoin de comprendre, au préalable les notions de la matière sujette à réglementation que sont la publicité extérieure, les enseignes et pré enseignes, laquelle réglementation sera analysée dans les développements ultérieurs.

Ainsi dans ce premier chapitre, nous parlerons, dans un premier temps (section 1^ère) de l'approche théorique des notions de publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes, mais également de certains concepts jugés nécessaires à la compréhension de ce travail.

Nous aborderons deuxièmement (section 2^ème) le point relatif à la réalité de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes au Burundi en parlant tour à tour des annonceurs, des agences de publicité et de leur situation au Burundi.

Troisièmement et dernièrement (section 3^ème), nous aurons à nous interroger sur le rôle que peuvent jouer la publicité extérieure, les enseignes et les pré enseignes dans le développement économique et social d'un pays.

SECTION 1ÈRE. APPROCHE THÉORIQUE

Avant d'aborder les notions de publicité extérieure, d'enseignes et de pré enseignes, il importe de commencer par évoquer en quelques lignes une notion mère, celle de publicité en général.

Selon le Petit Larousse illustré, la publicité est une activité ayant pour objet de faire connaître une marque, d'inciter le public à acheter un produit, à utiliser un service, etc. , ensemble de techniques employés à cet effet^1(*).

Quant à Nicholas KALDOR et SILVERMAN au début de leur ouvrage sur la publicité^2(*), celle-ci serait tout message oral ou écrit, ou tout procédé visant à diffuser une information en vue de développer directement ou indirectement la vente d'un produit ou d'un service régulièrement commercialisé^3(*).

La publicité prend plusieurs formes. Il existe des grands media publicitaires tels la presse écrite, la radio, la télévision, le cinéma, l'internet et l'affichage extérieur. Dans ce travail, c'est ce dernier qui va nous occuper, mais nous ne laisserons pas de côté les formes voisines que sont les enseignes et les pré enseignes.

§1. LA PUBLICITÉ EXTÉRIEURE

Avant de penser aux caractéristiques de la publicité extérieure, il serait logique de commencer par s'interroger sur ce que peut recouvrer la notion de publicité extérieure.

I. NOTION

La publicité extérieure est l'un des grands media publicitaires au même titre que la presse écrite, la télévision, la radio, internet et le cinéma (...). La publicité extérieure regroupe l'affichage, la publicité dans les transports publics, le mobilier urbain et publicité lumineuse ou événementielle. Elle se décline dans les univers très variés : rues, bus, métros, gares, aéroports, commerce de centre ville, parkings, centres commerciaux, toitures d'immeubles, etc. Elle se distingue en revanche des enseignes apposées sur les bâtiments pour indiquer l'activité qui s'y exerce^4(*).

La publicité dite «extérieure» fait partie de notre quotidien. Elle est une composante du paysage urbain. A ce titre, elle ne laisse pas indifférent. Source d'information et support commercial, elle met en jeu un large panel d'acteurs : économiques, paysagistes, aménagistes, associatifs, citoyens^5(*). Elle peut prendre les formes suivantes :

v l'affichage mural, c'est celui qui est posé sur les murs et les palissades. L'affichage peut lui-même se subdiviser en affichage urbain (villes et faubourgs) et en affichage rural.

v l'affichage urbain : s'effectue sur des emplacements choisis et réservés. Il présente une certaine sécurité aussi quant à la durée d'exposition des affiches que pour leur bonne conservation.

v il en va tout de même de l'affichage rural qui est mis en place soit par l'intermédiaire de l'afficheur municipal soit par canal d'entreprises d'affichage : de ce fait, la pose des affiches est incertaine, leur conservation très indéterminée et la qualité des emplacements très variable.

On peut estimer les surfaces affichables à 200000 m² à Paris et sa banlieue et à 1500000 m² en province.

Au Burundi, on n'a pas encore des chiffres estimables en ce qui concerne les surfaces affichables. Toutefois, les espaces les plus sollicités par les publicitaires sont des espaces publics c'est-à-dire les bords qui jonchent les grandes voies routières du pays. Il faut également signaler que les immeubles sont utilisés par les sociétés d'affichage comme espaces publicitaires^6(*).

L'affichage se pratique généralement par campagnes de façon à produire l'effet multiplicateur d'une forte densité de message. Les campagnes durent en général 15 jours ou un mois. Le prix d'un affichage comporte la réalisation de l'affichage, l'impression des affiches et le prix de l'affiche proprement dit^7(*).

v l'affichage routier : C'est celui que l'on voit le long des axes routières. Il s'opère soit par l'affichage mural le long des routes, soit surtout par des panneaux dont les formats sont de 8m², 12m², 16m², ce dernier format étant un maximum ^8(*).

v l'affichage sur les moyens de transport : il se fait sur les autobus et les métros. Cette forme d'affichage n'est pas encore connue au Burundi. Dans la ville de Paris par exemple :

-les autobus représentent un parc d'environ 3000 voitures. On peut les utiliser en extérieur (panneaux de fond, pendentifs métalliques).

-le métro comporte 341 stations et représente un trafic de 3300000 voyages quotidiens. Le métro peut s'afficher sur les quais, dans les couloirs et dans les voitures (...)^9(*).

II. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA PUBLICITÉ EXTÉRIEURE

La publicité extérieure comporte des caractéristiques qui la distinguent d'autres media publicitaires. Nous pouvons en relever quelques unes :

· C'est un moyen massif. Sa valeur procède (outre la qualité

déterminante de l'affiche) de sa densité.

· c'est un moyen violent : l'affiche qui se propose à l'indifférence d'un passant pressé ou distrait doit avant tout l'attirer et communiquer son message en une fraction de seconde. « C'est un coup de point dans l'oeil », dit SAVIGNAC qui ajoute que « l'affiche est aux beaux arts ce que le pancrace est aux bonnes manières ».

· cette violence et cette densité expliquent que la campagne d' affichage doit être brève.

· l'affichage n'est pas un moyen sélectif : il s'offre à tout passant.

· l'affichage est incomparable pour faire connaître un moyen nouveau. On ne l'emploie que rarement seul, mais en appui d'autres media^10(*).

A côté de la publicité extérieure, on ne doit pas oublier qu'il existe d'autres formes qui lui sont tout à fait semblables, mais qui gardent quand même sur elles quelques traits de démarcation. Il s'agit des enseignes et des pré enseignes.

§2. LES ENSEIGNES

Par définition, l'enseigne est toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à l'activité qui s'y exerce^11(*).

Il peut s'agir également de petits panneaux plantés à proximité des immeubles qui abritent les activités ou les biens habituellement sollicités par les consommateurs.

Cependant, le risque de les confondre avec les pré enseignes est grand.

§3. LES PRÉ ENSEIGNES

La pré enseigne est, toute inscription, formes ou images indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité commerciale^12(*).

Il existe une légère différence entre les enseignes et les pré enseignes. Si elles ont toutes le rôle d'indiquer et d'orienter les consommateurs de biens ou de services, elles se distinguent néanmoins par leurs emplacements. L'enseigne est apposée sur l'immeuble ou à proximité de celui-ci pour indiquer l'activité qui s'y exerce, alors que la pré enseigne est installée sur une voie routière pour indiquer la proximité de cet immeuble.

Les enseignes et pré enseignes diffèrent de la publicité extérieure (publicité proprement dite : panneaux de 12 m² ^13(*)).

En effet, alors que les panneaux publicitaires, les réclames, les annonces ou les affiches publicitaires sont des dispositifs éloquents relativement à l'activité de l'annonceur ou à ce que ce dernier a voulu réellement faire connaître, les enseignes et les pré enseignes n'ont qu'un contenu indicatif ou d'orientation.

Pour plus de compréhension, certains concepts couramment usités dans le langage publicitaire méritent d'être également relevés.

§4. LES REPÈRES CONCEPTUELS

I. L'ANNONCE (PUBLICITAIRE)

Il s'agit d'un avis par lequel on fait savoir quelque chose au public et en partie, message publicitaire en faveur d'un produit inséré dans les journaux, dit à la radio ou monté à la télévision^14(*).

II. LA RÉCLAME (PUBLICITAIRE)

C'est un petit article d'un journal faisant l'éloge d'un produit ^15(*).

Du seul point de vue terminologique, les concepts ci-haut définis paraissent beaucoup proches de la notion de publicité elle-même.

Certes, il apparaît que si les deux termes d'annonce et de réclame ont un certain sens commun, chacun est accompagné d'une frange émotionnelle originale qui lui confère une portée particulière.

Or, si la publicité dans son acception classique constitue l'ensemble des moyens employés pour faire connaître et apprécier les produits proposés à la vente, l'annonce et la réclame ne représentent que ces moyens.

Ainsi, l'annonce est le procédé publicitaire qui, par sa présentation concentrée, documentée, précise, rationnelle et avant tout suggestive est en mesure de renseigner sur la publicité objective ou fictive de produits ou de services et de déterminer la décision plus ou moins différée du percepteur de sorte que l'annonce ne représente en fait que le support par l'intermédiaire duquel la publicité agit. Expression quotidienne d'un projet économique plus vaste, l'annonce constitue le message, vecteur des intentions publicitaires.

Réclame, plus ancien qu'annonce puisque signalé déjà dans le Dictionnaire de l'Académie de 1792 dans son sens actuel est un terme concret signifiant la mise en oeuvre des procédés en vue d'attirer l'attention sur une idée, un service, un produit ou un individu et ce, généralement dans un but intéressé. Dans le langage populaire, le terme s'est abâtardi jusqu'à désigner une annonce dans une publication, un catalogue, une affiche.

Ayant ainsi perdu tout sens technique, il n'est que peu utilisé d'autant qu'il s'entache d'une nuance péjorative très sensible marqué depuis la fin 19^è siècle et qui va, s'accentuant sans cesse.

Remarquons donc, que s'il s'agit d'une réclame particulière, le terme peut tout simplement être employé comme synonyme d'annonce et si l'on veut parler de la réclame dans son sens le plus général, on désignera la publicité. On peut donc utiliser comme synonymes les termes de publicité et de réclame, comme définissant l'activité globale de l'industrie publicitaire, activité se traduisant par la publication d'annonces commandées par un annonceur^16(*).

III. LE PANNEAU D'AFFICHAGE

Elément plan de bois, de métal, etc., portant des indications, des inscriptions ou destiné à en porter^17(*).

Aujourd'hui avec le développement du secteur de la publicité par affichage consécutif au développement économique, on constate qu'il reste peu de panneaux en bois. Toutefois dans certains pays en développement, on remarque encore le recours à une publicité avec des supports en bois. C'est l'exemple du Burundi.

IV. L'ENCART (PUBLICITAIRE)

Ce terme est moins usité dans le langage publicitaire. Il peut cependant être défini comme suit :

· de «Encarter» c'est un imprimé publicitaire inséré dans un support de presse^18(*).

· le lexique d'information- communication quant à lui définit l'encart comme une feuille volante ou cahier généralement publicitaire, introduit dans un journal ou dans toute autre périodique, pour être diffusé en même temps que lui auprès de ses lecteurs^19(*).

V. LA CAMPAGNE PUBLICITAIRE

La campagne publicitaire est un ensemble d'actions mises en oeuvre par un ou plusieurs publicitaires pour faire connaître et faire valoir auprès d'un public déterminé, un produit, un service ou l'activité d'un annonceur. La campagne peut porter sur une période ou une zone géographique donnée^20(*).

Les concepts que nous venons de définir diffèrent ,mais recouvrent une même réalité et se retrouvent dans un même champ lexical ou conceptuel : la publicité. On remarque aussi que les uns concernent la publicité extérieure proprement dite tandis que d'autres concernent d'autres media publicitaires comme la radio et la télévision. Toutefois, les uns sont aussi valables pour plusieurs media. A titre d'exemple, annonce, réclame et campagne publicitaire sont utilisés par la radio, la télévision, mais aussi l'affichage extérieur.

Nous serons donc amenés à utiliser ces concepts qui sont couramment usités dans le langage publicitaire.

SECTION 2ÈME. LA RÉALITÉ DE LA PUBLICITÉ EXTÉRIEURE, DES ENSEIGNES ET DES

PRÉ ENSEIGNES AU BURUNDI

Au Burundi comme ailleurs, l'entreprise moderne doit aménager des structures et des stratégies qui font maintenir pour elle une meilleure production et une clientèle nombreuse et constante .

A l'âge économique où nous vivons, le lancement ou le soutien d'un produit suppose, de la part de l'entreprise, à côté des investissements considérables, le lancement des campagnes de publicité, promotion importante. Les budgets se chiffrent par millions de francs et le sort de ces millions repose sur le fait qu'une annonce aura su parler au consommateur le langage qu'il convient ou au contraire, lui aura tenu un langage sans intérêt pour lui. En d'autres termes, une grande partie se joue sur le plan psychologique^21(*).

Les enseignes et les pré enseignes, nous l'avons dit, se distinguent de la publicité extérieure en ce sens qu'elles indiquent respectivement l'immeuble et la proximité de l'immeuble relativement à l'activité qui s'y exerce. Cet immeuble sera le plus souvent le siège social d'une société, son agence ou sa succursale détachée pour fournir des produits ou des services suivant son objet social. C'est une façon d'orienter le consommateur de ces services.

L'exercice de la publicité extérieure est une réalité au Burundi. Elle met en jeu des partenaires privilégiés dans ce secteur d'activité. Elle naît d'une relation contractuelle entre les entreprises désireuses de faire connaître aux clients (consommateurs) leurs produits ou services : les annonceurs, et les agences de publicité qui sont des sociétés professionnelles d'affichage dont la prestation est la conception, l'exécution et le contrôle de la publicité.

Signalons cependant qu'au Burundi, une bonne partie des annonceurs recoure à des afficheurs non professionnels, surtout à travers les enseignes, pré enseignes ou panonceaux.

Les annonceurs et les agences de publicité participent donc concurremment à la réalisation d'une publicité extérieure. Avant d'aborder la notion d'agence de publicité, commençons par celle d'annonceur.

§1. LES ANNONCEURS

Les annonceurs sont, au Burundi comme dans d'autres pays, des personnes physiques ou des personnes morales (sociétés commerciales ou civiles, des syndicats et des associations) qui recourent à la publicité extérieure comme moyen promotionnel pour se faire connaître de leurs clients.

Nous parlerons donc successivement des personnes physiques et des personnes morales comme annonceurs au Burundi.

II. LES PERSONNES PHYSIQUES

La capacité physique^22(*) reconnue par la loi aux personnes physiques confère à ces dernières l'aptitude d'exercice du commerce et d'autres activités nécessitant une intervention promotionnelle : la publicité.

Dans l'exercice du commerce par exemple, la personne physique requérant beaucoup plus cette forme de publicité aura certainement besoin de faire éloge de ses produits ou services auprès de sa clientèle potentielle.

Au Burundi, les personnes physiques qui font recours à la publicité de leurs produits ou services par affichage sont nombreux, la liste peut être longue. Il s'agit souvent de petits métiers comme la cordonnerie, la soudure, la menuiserie, la peinture, la vente de divers articles boutiquiers, les services de secrétariat public et fourniture des produits connexes, la mécanique automobile, la photographie, les salons de beauté, le courtage, la commission, etc. ^23(*).

Il s'agit des personnes qui utilisent de maigres capitaux et c'est pourquoi, le plus souvent, la publicité se limitera à l'indication des endroits où ils travaillent, et à l'orientation de la clientèle via les enseignes et les pré enseignes dont les motifs vantent rarement la qualité des produits ou des prestations fournies.

III. LES PERSONNES MORALES

L'aptitude à être sujet de droits et d'obligations est d'abord conférée aux hommes ou personnes physiques, mais elle est aussi attribuée à des groupements considérés comme sujets de droit, distincts des membres qui les composent^24(*). Ce sont des personnes morales.

Dans la perspective de mettre en oeuvre et de promouvoir leur objet social, les personnes morales recourent à un moyen promotionnel très important qu'est la publicité.

Au Burundi, les personnes morales qui recourent à la publicité extérieure sont des sociétés commerciales ou civiles, les syndicats et les associations. La plupart de celles-ci sont concentrées dans la ville de Bujumbura. Le fait que ces personnes morales sont peu nombreuses à l'intérieur du pays par rapport à la ville de Bujumbura, justifie aussi par conséquent, le fait que la publicité extérieure y est peu pratiquée.

En effet, puisque les annonceurs contractent avec les agences de publicité (professionnels d'affichage) pour la réalisation de celle-ci, ces derniers ont, parmi ses rôles, celui d'intermédiaire en négoce. Cela signifie qu'ils agissent dans l'achat des espaces publicitaires dans les mass media^25(*).

L'achat de ces espaces est stratégique. Il tient compte des réalités de la clientèle (consommateurs) relativement au produit ou au service à offrir. A titre d'exemple, la publicité d'une institution bancaire devra se soucier beaucoup plus des milieux des hommes d'affaires qui ont besoin des épargnes ou des crédits.

Contrairement aux personnes physiques qui font une publicité rudimentaire à cause de leurs maigres capitaux, les personnes morales recourent à des sociétés professionnelles en publicité. Ces dernières utilisent des techniques plus développées.

§2. LES AGENCES DE PUBLICITÉ

Les agences de publicité sont de création récente. Les premières sont nées il y a à peine 100 ans aux Etats-Unis. En France, elles se sont développées après la guerre de 1914-1918. Elles dérivent du courtage de publicité, les courtiers ayant été peu et peu amenés à remplir l' espace qu'ils voudraient en rédigeant les textes des annonces et en faisant faire les affiches pour les palissades qu' ils louaient. Cette origine historique explique encore certains des traits de la publicité d'aujourd'hui.^26(*)

I . DÉFINITION ET RÔLE DES AGENCES DE PUBLICITÉ

Une agence de publicité est une organisation commerciale indépendante ; composée de créateurs et de techniciens ; dont l'objet est de concevoir, d'exécuter et de contrôler la publicité et de la placer dans les supports publicitaires ; pour le compte d'entreprise qui cherchent à trouver des clients pour leurs biens et services^27(*).

Pour mieux définir l'agence de publicité, reprenons les termes de cette définition :

a) L'agence de publicité est un organisme indépendant

L'agence de publicité étant un conseil doit être libre de recommander ce qu'elle estime le meilleur. Le talent, l'expérience et la valeur technique de ses collaborateurs seraient réduits à néant sans cette indépendance. Celle-ci doit exister aussi bien à l'égard des clients qu'à celui des supports^28(*).

L'indépendance à l'égard des clients est nécessaire pour que le point de vue exprimé par l'agence ne soit pas influencé par des considérations ou des expressions d'ordre interne. Elle l'est également pour qu'il soit possible de bénéficier de l'expérience qu'elle a acquise dans d'autres domaines.

L'indépendance à l'égard des supports est une nécessité évidente si l'on veut que le conseil et le service soient donnés dans l'intérêt de l'annonceur et celui du support.

b) L'agence de la publicité est composée de spécialistes

Les corps de métiers utilisés par une agence de publicité sont multiples : rédacteurs, maquettistes, metteurs en page, artistes, gestionnaires, spécialistes de media, de l'étude des marchés, de la promotion des ventes (...).

c) L'agence de publicité conçoit, exécute et contrôle la

publicité

L'agence est chargée de l'élaboration du plan de publicité dans tous ses aspects (...). C'est un point qui la différencie des autres techniciens de la publicité dont l'intervention est plus partielle.

d) L'agence de publicité agit pour le compte d'un

annonceur

Elle est un commerçant puisqu' elle est facturée par le fournisseur et qu' elle refacture à ses clients annonceurs. Elle traite en son propre nom, mais elle agit, non pour elle-même mais pour le compte d'un annonceur dont elle est le conseil.

En France, l'agence de publicité est titulaire d'une carte accréditive délivrée par la confédération de la publicité française. Elle est délivrée sur demande à condition de justifier de la gestion d'un certain nombre de budgets. Elle n'a aucun caractère légal obligatoire. Son but est de prouver la compétence et l'indépendance professionnelles^29(*).

Les agences de publicité peuvent avoir trois rôles qu'elles combinent ou cumulent en fonction des besoins de l'annonceur :

Ø un rôle de conseil en communication ;

Ø un rôle de créateur ;

Ø un rôle d'intermédiaire en négoce.

Concernant le rôle de conseil en communication, les agences procèdent avec l'annonceur à la définition de sa stratégie de communication tandis que l'exercice du rôle de créateur se manifeste quand les agences fabriquent les messages, produisent les affiches ou les supports. Les agences agissent comme intermédiaires en négoce quand elles achètent des espaces publicitaires dans les mass media^30(*).

II. LE CADRE CONTRACTUEL DE LA PRESTATION DE PUBLICITÉ

Deux éléments caractérisent le contrat entre annonceur et l'agence de publicité :

Ø La diversité des services offerts qui vont de l'étude éventuelle des produits ou services, de l'annonceur jusqu'au règlement des factures ;

Ø La rémunération sous forme de commission versée par les supports sur le montant des ordres transmis. La qualité des prestations retenues empêche de conférer à ce contrat une nature unique.

En réalité, l'agent est amené à adopter des fonctions différentes selon les catégories de fournisseurs :

Ø l'agent peut se borner à rapprocher les deux parties sans participer à l'opération. Il agit alors en qualité de courtier.

Ø l'agent peut aussi négocier et traiter lui-même l'opération avec les supports en vertu d'un pouvoir de représentation accordé par le client.

Ø l'agent peut intervenir en qualité de commissionnaire. Il est un intermédiaire qui reçoit pour son propre compte les ordres de la clientèle et les fait exécuter en traitant à son tour avec les supports. L'agence assume, de ce fait une responsabilité financière totale vis-à-vis des tiers.

Ø il peut intervenir aussi en qualité de mandataire. Dans ce cas, il négocie pour l'annonceur sans assumer d'obligations personnelles. Les engagements pris par l'agence à l'égard des tiers sont transmissibles à l'annonceur qui est solidaire en cas de défaillance de l'agence.

Ø l'agent peut enfin prendre la qualité d'entrepreneur lorsqu'il s'engage à effectuer lui-même un certain nombre de services publicitaires ^31(*).

La pratique montre que la situation des agences en publicité est souvent hybride. Elle relève, sous l'influence de la commission, du courtage ou du mandat et pour les prestations de services fournis, du contrat d'entreprise.

a) La formation du contrat

Le contrat agence-annonceur se forme, comme tout contrat de droit commun, par l'accord de volontés des parties : l'annonceur et l'agent de publicité. L'objet du contrat est, en général défini à l'issu des négociations au cours desquelles l'annonceur demande à l'agent que lui soient présentés des projets et des devis de l'opération.

Logiquement, aucune campagne publicitaire ne pourra être exécutée si elle n'a pas, au préalable été acceptée par l'annonceur dans ses différents éléments : dépenses à engager, textes et illustrations d'annonces^32(*).

Au cours de son existence, le contrat agence-annonceur va développer trois séries d'effets : il crée des obligations à charge de l'agence et de l'annonceur. Il opère également de l'agence à l'annonceur un transfert de droits d'auteur qu'elle a réalisés sur le motif publicitaire^33(*).

b) Les obligations de l'agence

L'obligation essentielle de prestation de service qui pèse sur l'agent de publicité recouvre un ensemble de services particuliers dont le contenu possible est précisément le suivant :

· étude de produis ou services et de leur marché ;

· étude de la concurrence ;

· préparation du message publicitaire ;

· exécution, notamment par la diffusion du message publicitaire ;

· suivie des campagnes de publicité ;

· contrôle et règlement des factures.

Cette liste n'est pas exhaustive, mais révèle les fonctions principales assurées par les agents de publicité. Leur mise en oeuvre se résume en deux phases.

La phase de préparation est de plus en plus orientée vers le commerce tandis que la phase de diffusion aura une ampleur et une fréquence conditionnée par la nature du medium transmettant le message. Dans chaque cas, l'annonceur devra préciser le service qu'il attend de l'agent. La clarification, à ce niveau, réduit les malentendus éventuels qui se posent parfois au moment du payement. L'agent est également soumis à un devoir de discrétion. La détermination et la réalisation d'une campagne de publicité impliquent pour l'agence la mise à la disposition d'un minimum de renseignements concernant l'entreprise cliente. L'emploi de ces renseignements devra être discret. Pendant tout le temps où les documents appartenant ou concernant l'annonceur seront en la possession de l'agent, celui-ci en sera responsable et les considèrera comme confidentiels ainsi que tous les renseignements et pièces concernant la société de l'annonceur, ses produits ou services ou sa publicité^34(*).

c) Les obligations de l'annonceur

Au titre des engagements de l'annonceur, le contrat-type met à charge de l'annonceur une obligation de renseignement et de payement. L'obligation de renseignement consiste de la part de l'annonceur (entreprise cliente) à mettre à la disposition de l'agent de publicité tous les éléments qu'il lui sera possible de fournir à ce dernier et qui sont nécessaires à la connaissance des produits ou services prévus dans le contrat. La communication des renseignements faux ou inexacts peut être génératrice d'une publicité mensongère susceptible d'entraîner la responsabilité de l'agence en tant que complice^35(*).

L'obligation de payement à charge de l'annonceur constitue la contrepartie de l'action publicitaire réalisée. Le prix déterminé dans le contrat comprend apparemment deux éléments correspondant aux deux fonctions assurées par l'agence.

III. LES AGENCES DE PUBLICITÉ EXTÉRIEURE AU BURUNDI

Au niveau international, on rapporte que les premières agences de publicité sont nées, il y a à peine 100 ans, celles qui ont opté pour la publicité extérieure sont apparues au Burundi dans les années 2000. On peut expliquer cela par le fait que partout au monde, le développement de la publicité a toujours été parallèle avec celui des affaires, du commerce et de l'industrie. Chez nous, ce développement a connu une allure trop faible. Les particuliers intervenaient individuellement pour rendre des services aux entreprises alors que les seules agences en ont la spécialité.

Ainsi, en ce qui concerne toujours ces agences au Burundi, Dolphin designs, un des départements du GROUPE LADAK a commencé à opérer chez nous en 2004^36(*) dans le secteur de l'affichage publicitaire. Cela ne dit pourtant pas qu'avant son arrivée, il n' y avait pas de publicité extérieure. Celle-ci était faite par des non professionnels qui ne possèdent pas les attributs et les qualités d'une agence de publicité.

A côté de Dolphin designs, on peut encore citer Panafrican Adversiting, Alliance Media, PROFIX, IPGDE, NLC, ... .

Ces quatre premières ont opté pour la seule publicité courante par panneaux avec des motifs inanimés. Dolphin designs, à côté de cette dernière option avec laquelle elle avait débuté, vient de rejoindre NLC qui, lui, a commencé en avril 2010^37(*) avec la publicité lumineuse électronique par des spots télévisés et présentés sur des écrans géants installés dans des milieux jugés stratégiques pour les annonces. C'est ce qu'on a aussi appelé « Publivision ».

Cette forme de publicité trop répandue dans les pays industrialisés, vient de s'installer très récemment dans la ville de Bujumbura, mais selon toujours les propos du responsable du service marketing chez NLC, on compte arriver dans d'autres villes du pays^38(*). La publicité lumineuse se limitait en effet uniquement aux enseignes et pré enseignes lumineuses, il y a de cela quelques années.

Signalons en terminant que Dolphin designs est l'auteur de plus de 50% des panneaux installés dans le pays en ignorant, du moins, ceux des particuliers non professionnels^39(*).

SECTION 3ÈME. LE RÔLE DE LA PUBLICITÉ EXTÉRIEURE, DES ENSEIGNES ET PRÉ

ENSEIGNES DANS LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET

SOCIAL

Le rôle de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes dans le développement économique et social est incontestable. Tout comme cette activité est, elle-même basée sur le fonctionnement de la machine économique, elle est aussi une institution sociale qui pèse sur les individus.

§1.LA PUBLICITÉ, RÉALITÉ ÉCONOMIQUE40(*)

Avant l'apparition du capitalisme, la publicité pouvait se limiter à cette forme sommaire qu'était la criée ou l'appel lancé aux chalands par le marchand installé derrière son comptoir ou sur le marché, derrière son étal. Il n'en fallait pas davantage pour écouler la marchandise produite en faible quantité.

L'économie d'expansion propre à notre société a complètement bouleversé cet état de chose ; elle a introduit, dans la vie économique, un dynamisme dont la publicité n'est qu'un aspect fragmentaire, certes, mais des plus saisissants.

Il s'agit donc d'étudier la publicité en tant que réalité économique. Même dans cette optique déterminée, la publicité est complexe et mal précisée. Sur un plan monétaire, c'est une dépense pour celui qui l'utilise. C'est une recette pour l'agence de publicité, pour les media. Sur un plan réel, c'est un produit fabriqué par les publicitaires qui le vendent à l'annonceur. Mais en fait, à ce point de vue, l'annonceur n'est qu'un intermédiaire. C'est finalement le consommateur qui paie le produit publicitaire en achetant, et c'est lui qui consomme le produit publicitaire en subissant ou en refusant l'incitation qui lui est proposée.

On peut cependant envisager une troisième optique beaucoup plus économique et globale de la publicité : en considérant que cette dépense particulière de l'entreprise est un investissement et que pour le consommateur, il s'agit d'une épargne, plus ou moins forcée, cette épargne permet de financer l'essentiel de l'infrastructure de l'information, information à la fois du producteur et du consommateur sur leurs aspirations.

Dépenses-Recettes, Production-Consommation, Investissement-Epargne, quelle que soit l'optique, la publicité est une réalité économique maintenant omniprésente dans les pays occidentaux développés.

De toute manière, quelle que soit la conception que l'on puisse en avoir, la publicité a pour mission de tracer un chemin entre deux pôles qui s'ignorent, le producteur et le consommateur.(...).

Dans la réalisation d'une publicité, il existe, outre le producteur (annonceur) et le consommateur (client), le publicitaire qui s'intercale entre les deux.

Situé, en effet au coeur du système, le publicitaire (l'agence) n'a pas le pouvoir de décision : c'est l'annonceur, et en dernier ressort le consommateur qui le détiennent. Son rôle est d'être médiateur entre ces deux pôles et le catalyseur qui accélère les échanges.

Mais par là même, le publicitaire jouit d'une position privilégiée pour porter un jugement perspicace sur le système dans lequel il s'intègre et sur les valeurs qui composent les sondages, les analyses de motivation d'une part, et les études sémiologiques de l'autre.  

Le publicitaire joue un rôle exaltant car il s'appuie sur une conviction profonde, celle de lutter contre l'anonymat d'une société passive et indifférenciée.

Le publicitaire croit à la qualité du produit qu'il soutient, il croit surtout à la qualité du jugement du consommateur auquel il s'adresse, sa tâche est de maintenir cette disponibilité et cette faculté de choix en état d'alerte permanent, de l'éveiller, de l'exciter et de l'irriter au besoin.

Séduire le consommateur ou provoquer l'achat, c'est en définitive arracher le consommateur au sommeil de l'indifférence : une action qui incombe au publicitaire.

§2. LA PUBLICITÉ, UNE INSTITUTION SOCIALE

Le consommateur désire retrouver sa propre image dans le produit qu'il consomme, pour cela même pourrait-on dire. La publicité doit donc répondre à une triple nécessité : satisfaire efficacement les besoins matériels du client par les qualités objectives du produit, combler symboliquement ses désirs profonds à l'image de marque et au modèle identificateur proposé, et enfin lui fournir les rationalités fictives indispensables à son équilibre conscient. Un bon produit est un produit dont la richesse symbolique, la valeur objective et le rassurant sérieux sont prouvés par l'annonce. Mais, l'élément essentiel de la stratégie suggestive est l'image de soi que la publicité propose à des fins d'identification.

En écho à ce stéréotype suggéré, il existe un autre modèle, le stéréotype du consommateur. Et, entre ces deux représentations idéalisées du même sujet peut exister, et de fait exister toujours, une différence: les deux images ne s'ajustent pas d'une manière parfaite. Dans la mesure où cette non-conformité ne peut être imputée, du mois en partie, au processus purement mécanique d'une conception défectueuse, il faut en rechercher les causes au niveau de l'interaction entre l'individu, le groupe, et cette institution sociale qu'est la publicité^41(*).

La publicité a donc un poids sur la société. En effet, homme ou femme, chaque client potentiel devient alors objet, contraint d'acheter pour se définir, et sujet stimulant la consommation de l'autre sexe. Ainsi, tout individu se trouve-t-il presque obligatoirement consommateur et moteur de consommation, sous peine de se voir privé de tout modèle, et rejeté en marge du groupe. Et si l'on a pris pour exemple l'important problème des stéréotypes masculins et féminins, et de leurs rapports, que la réclame contemporaine met particulièrement en cause, il n'est pas le seul enjeu de l'influence publicitaire. Le statut de l'enfant et de l'adolescent, leur passage au groupe adulte, les rôles professionnels, la hiérarchie sociale n'échappent plus aux suggestions publicitaires et ne sont pas moins importants dans le cadre social^42(*).

CHAPITRE.II. L'ETAT DES LIEUX DE LA REGLEMENTATION DE

LA PUBLICITE EXTERIEURE, DES ENSEIGNES

ET PRE ENSEIGNES AU BURUNDI

Au Burundi comme ailleurs dans d'autres pays, la pratique de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes est une réalité. Et comme pour d'autres domaines d'activités, l'Etat garde son devoir de réglementation /régulation^43(*), de suivie, de contrôle et parfois même de sanction pour maintenir l'ordre, la sécurité et la tranquillité publics.

Pour pouvoir remplir ce devoir, les autorités administratives de l'Etat ont été dotées d'un pouvoir conféré par la constitution de la République du Burundi du 18 mars 2005 en son art. 138 et par la loi n°1/02 du 25 janvier 2010 portant organisation de l'administration communale en son art. 26. C'est le pouvoir réglementaire mis en mouvement par l'édiction des règlements.

Ainsi, le présent chapitre va analyser la situation réglementaire de ce secteur d'activité qui est devenu aujourd'hui avec l'apogée de l'entreprise, le tremplin de la promotion des affaires.

Il traitera successivement des aspects théoriques et pratiques de la question.

Au niveau de la théorie (section 1^ère), nous parlerons du pouvoir règlementaire des autorités publiques locales qui sont chargées de l'exécution en aval des lois et règlements pris en amont par les autorités législatives et réglementaires. Nous essayerons également, par rapport à l'exercice de la publicité, de jeter un pont entre la liberté de chacun d'exprimer et de diffuser informations et idées quelle qu'en soit la nature (liberté reconnue par les textes pertinents tant nationaux qu'internationaux) et le respect de la loi.

Dans la pratique (section 2^ème), nous allons d'abord parler du problème relevé au niveau de la pratique publicitaire extérieure par rapport à sa régularité. Nous relèverons enfin les forces et les faiblesses de la législation relative à cette matière.

SECTION 1ÈRE. ASPECTS THÉORIQUES

L'exercice de la publicité doit être régie par une loi. Les autorités administratives quant à elles doivent, à tous les échelons, en assurer l'exécution et le contrôle. C'est donc à travers le pouvoir réglementaire que ces derniers agissent. Ainsi, l'exercice de cette publicité devrait observer les normes de la réglementation en cette matière. Avant de confronter la notion de liberté d'expression avec le respect de loi, parlons d'abord du pouvoir réglementaire des autorités publiques locales qui sont directement concernées par la régulation de l'activité d'affichage extérieur.

§1. LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES

Comme nous l'avons signalé (v. supra, p. 25) , les autorités publiques locales sont chargées d'exécuter en aval les lois et les règlements édictés en amont respectivement par les autorités législatives et réglementaires.

Nous n'avons pas voulu revenir sur les notions générales du pouvoir réglementaire pour la raison que l'exécution et le contrôle de la réglementation sur la publicité extérieure interpellent plus directement les autorités locales.

A côté donc du pouvoir dit «général» et «initial» exercé par les autorités centrales, il existe un pouvoir pas moins important sur le plan de l'exécution ou de l'application du pouvoir réglementaire : c'est le pouvoir réglementaire reconnu aux autorités locales. Ce pouvoir est subordonné et son champ d'application est restreint. Il reste résiduel et subsidiaire. Celui-ci, comme celui des autorités centrales, consacre non seulement le droit d'édicter des règles, mais aussi l'obligation d'exercer ce pouvoir.^44(*)

Cette question a une portée générale : elle intéresse aussi bien l'exercice du pouvoir réglementaire du maire de Bujumbura que celui du pouvoir réglementaire général. L'enjeu est simple : en cas d'obligation juridique de prendre des règlements, les refus (explicites ou implicites) sont entachés d'illégalité et annulables sur recours pour excès de pouvoir ; de plus, s'ils ont causé des préjudices, ils sont de nature à engager la responsabilité de la personne publique fautive. Enfin, l'annulation des refus peut être assortie de l'injonction formelle d'édicter les règlements, sous menace (le cas échéant) d'une astreinte^45(*).

Nous n'allons pas nous attarder sur ces notions simplement théoriques dans la mesure où notre étude s'intéresse plus à une analyse de l'aspect pratique de la question.

Les autorités locales ont donc l'obligation d'édicter des règlements nécessaires à l'application d'un texte: c'est-à-dire, notamment une loi ou un décret. Mais, concrètement, la question est principalement celle de l'édiction des règlements d'application des lois, qui souvent se font entendre longtemps.

Le retard à les prendre provoque des questions (orales ou écrites) adressées au gouvernement par les parlementaires, justement émus de voir les lois privées d'effectivité, faute de décrets d'application.

Ces règlements ne sont donc pas nécessairement des décrets. Il peut aussi s'agir d'autres actes de caractère réglementaire, d'arrêtés pris par les autorités subordonnées (vice-président),d'ordonnances (ministres), de décision (un maire) ; chacun ne pouvant bien évidemment agir que dans la limite de ses compétences notamment au plan territorial.

Au Burundi, les autorités locales auxquelles la loi confère la prérogative d'édicter des règlements d'application sont : les gouverneurs de province, le maire de la ville de Bujumbura, les administrateurs communaux (v. infra, p.34) ainsi que les autres autorités chargées de l'exécution des décisions prises à chaque niveau supérieure de la hiérarchie. Nous y reviendrons lorsque il sera question d'analyser cette réalité au Burundi et c'est là qu'on sentira suffisamment en quoi la prise des règlements d'application intéresse, à plus d'un égard notre travail.

§2. DE LA LIBERTÉ D'EXPRESSION AU RESPECT DE LA LOI

L'exercice de la liberté reconnue à tout individu d'exprimer et de diffuser information et idées doit être conditionné par le respect strict de la loi. Dans cette section, nous essayerons d'établir cette relation qui existe entre l'exercice de la liberté et la loi y relative.

I. LA LIBERTÉ D'EXPRESSION, UN DROIT CONSACRÉ

La liberté d'expression et d'opinion a été initialement reconnue à tout individu par les instruments des droits et des libertés fondamentaux du citoyen. Ces derniers sont répartis en instruments universels et en instruments régionaux.

La déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 (instrument universel) dispose en son art. 19 : 

« Tout individu a droit à la liberté d' expression et d' opinion, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et répandre, sans considération de frontière, les informations et les idées par quelque moyen d' expression que ce soit »^46(*).

Quant aux instruments régionaux, nous citerons la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, telle qu'amendée après le protocole n°11 (Rome, 04 novembre 1950). Cette convention, elle aussi, par déférence à l'esprit de la DUDH du 10 décembre 1948 dispose en son al. 1^er de l'art. 10 :

« Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées, sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques ou sans considération de frontières. (...) »^47(*).

A côté des instruments universels et régionaux, il existe des textes nationaux. A ce sujet, la constitution de la République du Burundi du 18 mars 2005 dispose en son art. 31 :

« La liberté d'expression est garantie. L'Etat respecte la liberté de religion, de pensée, de conscience et d'opinion »^48(*).

Appliqués à l'exercice de la publicité et soucieux de conserver la constitutionnalité des lois, ces textes consacrent la liberté d'expression et d'opinion. C'est ainsi que conformément à eux, les textes réglementaires en matière de publicité en général et d'affichage extérieure, d'enseignes et pré enseignes en particulier viennent en réguler l'exercice.

En effet déjà en France, le projet de loi soumis à la session de printemps 1979 pour la réforme de la réglementation en matière de publicité d'enseignes et pré-enseignes avait commencé, avant toute disposition par affirmer le droit de chacun d'exprimer et de diffuser informations et idées quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de pré enseignes conformément aux lois en vigueur.

Cette loi qui, par la suite a été promulguée le 29 décembre 1979 et codifiée aux art. L.581-1 à L.581-45 du code de l'environnement par l'ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000 disposait en son art. L.581-1 :

« Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de publicité, d'enseignes et de pré-enseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre »^49(*).

Au Burundi, l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure n'est pas explicitement revenue sur ce droit dans ses dispositions, mais à notre sens, elle l'a reconnu par l'édiction de cette ordonnance.

II. ENTRE LA LIBERTÉ D'EXPRESSION ET L'« AFFICHAGE SAUVAGE »

L'expression d'affichage sauvage a été définie par le lexique d'information-communication comme l'affichage effectué par les non-professionnels en dehors des panneaux normalement destinés à cet usage .L'expression est normalement utilisée pour désigner des affichages apposés, en période électorale, en dehors des panneaux électoraux officiels en principe seuls autorisés^50(*).

Cette expression fait donc allusion à une publicité qui a été conçue dans l'irrespect des règles qualitatives et quantitatives destinées à permettre la régulation et le contrôle de l'activité d'affichage.

En France, la législation dans ce domaine d'activité a fortement évoluée. Si nous remontons de la loi du 12 avril 1943 relative à la publicité par panneaux-réclames, par affiches et enseignes qui avait des restrictions en grande partie justifiées par l' intérêt de la sauvegarde de l'esthétique, on trouve que dans l'ensemble cette législation a été mal appliquée. Elle a été jugée à cette époque inadaptée à l'ampleur du phénomène publicitaire et incapable de faire face à l'affichage sauvage. On dénonçait la pollution qui constituait véritablement la prolifération de l'affichage et certains préfets, sensibilisés au problème d'environnement déploraient les moyens réglementaires totalement insuffisants dont ils disposaient et les grandes lacunes de la loi en vigueur^51(*).

Cette réalité a, par la suite suscité l'entreprise d'une réforme profonde de la loi du 12 avril 1943.

L'affichage sauvage est donc un phénomène qui est entraîné par l'exercice abusif de la liberté d'affichage en principe reconnue aux annonceurs. C'est ainsi que pour protéger la salubrité des villes, l'esthétique visuel, une bonne lecture des voies routières, l'environnement urbain dans son ensemble, ..., les autorités administratives centrales et locales posent des limitations à l'exercice de la liberté d'affichage à travers des textes réglementaires et des mesures prises par les autorités locales en développant des règles posées par des lois en vue d'en assurer l'application et le respect.

Au Burundi, cette compétence appartient au maire de la ville de Bujumbura, aux autorités provinciales comme les gouverneurs, aux autorités communales comme l'administrateur ainsi qu'aux agents des services chargés d'exécuter les décisions des autorités hiérarchiquement supérieures (v. infra, p.34).

SECTION 2ÈME. ASPECTS PRATIQUES

Dans cette section, nous allons d'abord parler de la problématique relevée au niveau de la régularité de l'exercice de l'affichage extérieure. Nous analyserons ensuite la situation de la réglementation en vigueur et nous terminerons enfin par montrer le mérite et les lacunes de cette dernière.

§1. POSITION DU PROBLÈME

La régularité de l'exercice de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes au Burundi souffre des problèmes qui peuvent être groupés en deux catégories.

En effet d'une part, la loi qui règlemente cette activité est peu connue du monde chargé normalement de la faire connaître aux autres, de la faire appliquer et de la faire respecter.

D'autre part, cette loi même inconnue porte en elle-même des lacunes qui nuiraient à l'effectivité de la régularité de cette activité.

§2. LA SITUATION DE LA RÉGLEMENTATION EN VIGUEUR

La régularité de l'exercice de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes met en jeu deux partenaires : les autorités publiques et les agences de publicité. Les premiers ont constitutionnellement reçu la tâche de garantir l'application et le respect des lois (sens large) tandis que les seconds ont pour tâche la conception, l'exécution et le contrôle de la publicité. Avant d'étudier la situation des uns et des autres par rapport à la loi en vigueur, il s'avère nécessaire d'évoquer au préalable cette loi.

I. L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN 1959 RELATIVE À LA PUBLICITÉ

EXTÉRIEURE

L'exercice de la publicité par affichage a été réglementé pour la première fois au Burundi par l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959. L' art.1^er de cette loi stipule :

«Sur l'ensemble du territoire du [Rwanda] Urundi, la construction de tout appareil destiné à recevoir la publicité extérieure ainsi que l' application de réclames, enseignes ou de tout signe graphique ou image à caractère publicitaire sont soumises aux règles indiquées ci-après»^52(*).

Outre la détermination du champ territorial d'application de cette ordonnance, l'art. 1^er précise, en effet la nature des dispositifs publicitaires destinés à être construits ou implantés.

A l'époque du l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, c'était la Belgique qui, de 1916 à 1962 avait relayé à l'Allemagne dans l'occupation coloniale, prenant ainsi les reines du pouvoir d'administration du territoire du Rwanda-Urundi. Ainsi la quasi-totalité du pouvoir législatif et réglementaire revenait à l'autorité de la puissance occupante, dont la Belgique. C'est ainsi que l'art. 30 de l'ordonnance-loi du 04 octobre 1943 sur l'organisation de la politique indigène du [Rwanda] Urundi précisait :

« Les pays, chefferies, sous chefferies sont administrés conformément aux coutumes sous réserve de ce que prévoit la présente ordonnance-loi et pour autant que les coutumes ne soient contraires ni aux règles de droit public ni aux dispositions législatives et réglementaires qui ont pour but de substituer d'autres règles à des coutumes indigènes »^53(*).

Il ressort de cet article que la puissance coloniale avait énormément remplacé le droit coutumier par des actes législatifs et réglementaires qu'elle édictait. C'est-à-dire que désormais le Mwami ne pouvait plus intervenir dans les matières que la puissance administrante avait jugé opportun de réglementer. Le pouvoir législatif coutumier n'est pas aboli, mais était relégué au second plan.

Cette situation a perduré jusqu' à l'indépendance du Burundi, mais depuis lors, le législateur burundais même indépendant n'a pas pu revoir une loi héritée des colonisateurs belges pour pouvoir l'adapter aux réalités socio-économiques du moment parce que le pays a évolué sous plusieurs aspects.

II. LES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES

Les autorités publiques locales ont un rôle majeur dans la mise en oeuvre, le contrôle et le respect des lois édictées par l'autorité législative en exécutant les règlements des autorités supérieures. Elles disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences (dans les limites de leurs circonscriptions). Elles peuvent, dès lors émettre des règlements locaux d'application des lois.

Selon Jacqueline MORAND-DEVILLER, dans son cours de droit administratif, les autorités délibérantes et exécutives des collectivités locales disposent du pouvoir de prendre, dans la limite de leurs attributions, des mesures réglementaires aussi bien qu'individuelles : exemples : délibération du conseil municipal approuvant un plan local d'urbanisme (décision réglementaire). (...)^54(*).

Chez nous et pour rappel, ces autorités sont le maire de la ville de Bujumbura, les gouverneurs de province, les administrateurs communaux, ainsi que des agents de service chargés de mettre en application les décisions prises au niveau hiérarchiquement supérieur. L'art. 26 de la loi n°1/02 du 25 janvier 2010 portant organisation de l'administration communale stipule :

«Dans sa commune, l'administrateur communal représente l'Etat. A ce titre, il est chargé de l'application des lois et règlements. Il exerce, dans les limites territoriales de son ressort, un pouvoir général de police. Il prend, à cet effet, toute mesure de police qu'il juge utile au maintien de l'ordre et de la sécurité publics»^55(*).

En ce qui concerne les compétences du gouverneur de province, l'art. 138 de la constitution de la République du Burundi précise :

« Le pouvoir exécutif est délégué au niveau provincial, à un gouverneur de province chargé de coordonner les services de l'administration oeuvrant dans la province. Le gouverneur de province, exerce, en outre, les pouvoirs que les lois et règlements lui attribuent »^56(*).

Le maire de la ville de Bujumbura, quant à lui, possède les mêmes compétences que celles du gouverneur de province. Il ressort de cette dernière disposition que les deux autorités possèdent les pouvoirs d'exécution des lois et règlements édictés par les autorités centrales.

Il revient, en effet aux personnels des services, à chaque niveau de la hiérarchie, de procéder à l'exécution de leurs obligations.

A. Une loi peu connue

Au Burundi, la pratique fait état d'une situation on ne peut plus déplorable. Certaines autorités administratives ignorent l'existence des lois et règlements qui concernent les matières d'attribution. Nous avions signalé que la première réglementation qu'a connu le domaine de la publicité extérieure date de l'époque coloniale et qu'elle reste en vigueur jusqu'aujourd'hui. C'est à travers l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 que l'administration coloniale belge avait réglementé ce domaine d'activité. Pourtant, cette loi reste inconnue des agents des services chargés de la faire appliquer et respecter. Le doigt est, ici dirigé vers les services de la mairie de Bujumbura et cela résulte d'une enquête que nous avons menée auprès de ces services.

En effet, dans un entretien que nous a accordé le chef du service de la publicité extérieure en mairie de Bujumbura, celui-ci affirme qu'il n'existe pas de loi réglementant cette matière et s'exprime en ces termes :

« Il n'existe pas de loi comme telle »^57(*).

Et lorsque nous lui posons la question de savoir si les agents de publicité ou les particuliers n'observent aucune règle en implantant leurs dispositifs publicitaires, il a rétorqué :

« Les agents de publicité ou les particuliers posent, le plus souvent, leurs panneaux publicitaires le long des grandes voies routières de la ville. Nous leur demandons simplement de respecter les câbles électriques et téléphoniques souterrains, les tuyaux d'eau ou d'évacuation ou encore les égouts pour ne pas les déterrer. Ils doivent également observer une distance raisonnable entre la voie routière et le panneau à installer »^58(*).

Nous avons remarqué, par là, qu'il ignorait l'existence de la vieille ordonnance du 17 juin 1959. C'est un peu curieux et , en tout état de cause, chacun pourrait être tenté d'en chercher les raisons. Comment être au travail sans outil de travail ? C'est inconcevable. Mais, il y a pire : être au travail sans être, tout au moins, au courant de l'existence de cet outil de travail. C'est un paradoxe. Et si malheureusement la situation est la même dans d'autres services, le désordre et l'insécurité seraient en passe d'être justifiés.

Cependant, si nous avons choisi la mairie de Bujumbura parmi les autres circonscriptions du pays, ce n'est pas parce que la publicité extérieure se pratique uniquement dans la capitale Bujumbura. Ce choix a été motivé par le fait que cette ville connaît une plus grande affluence publicitaire par rapport aux autres localités du pays. C'est pourquoi nous avons jugé qu'elle peut servir de bon repère pour cette étude.

B. Une loi peu appliquée

Partant du constat malheureux que nous venons de faire, celui de l'ignorance de l'existence de la réglementation sur la publicité extérieure par les agents des services chargés de l'appliquer, nous pouvons affirmer sans risque de nous tromper que cette dernière est mal appliquée pour ne pas dire non appliquée. La loi ne peut, a fortiori, trouver sa meilleure application que si elle est connue par les intéressés. C'est, en tout cas, un préalable ; un bon début à la connaissance de son contenu pour bien mener à son application.

Toutefois, la faible pression économique qu'a connu le pays depuis les années cinquante jusque même aujourd'hui a entraîné une faible pression publicitaire. Cela a fait qu'on n'enregistre pas de lourdes conséquences causées par les violations de l'ORU du 17 juin 1959. C'est pourquoi l'on ne sent pas encore beaucoup l'ampleur de l'ignorance et de l'inapplication de cette loi. Mais, les choses évoluant, nous pensons qu'il est grand temps de réagir.

Ce que nous avons encore constaté, c'est que c'est plus l'impôt retenu sur les opérations de cette activité d'affichage extérieur qui intéresse le plus ce service de la mairie. En effet, selon toujours le chef dudit service, à côté de cet impôt, il existe des conventions entre la mairie et les sociétés professionnelles d'affichage. Ces conventions consistent à définir les conditions et les modalités de l'exercice de cette activité en ce qui concerne surtout les contrats de louage d'emplacements publics des dispositifs publicitaires installés dans les domaines de l'Etat (v. infra, p. 40). Il s'agit, ici, d'un autre aspect juridique qui intéresse les parties à la réalisation de cette publicité qui n'a rien à avoir avec la régularité de cette activité qui est un autre aspect.

Nous savons, cependant que la machine fiscale doit être en marche pour que l'Etat soit à même d'honorer ses engagements notamment celui de faire fonctionner les services publics. Mais, le fisc est l'un parmi divers services de l'Etat. Les autorités publiques ne doivent donc pas prendre à la légère les lois et les règlements parce que ce sont eux qui protègent l'effectivité de ces services en garantissant l'ordre et la sécurité publics au profit de l'intérêt général.

III. LES AGENCES DE PUBLICITÉ EXTÉRIEURE

La réglementation de la publicité extérieure ne concerne pas uniquement les autorités locales chargées de l'appliquer. Elle intéresse également les agences de publicité qui sont des acteurs incontestés dans la production de cette publicité. C'est pourquoi nous avons aussi approché quelques unes d'entre elles pour nous enquérir des réalités de leur activité relativement à sa régularité.

A. Une loi peu connue des agents de publicité

Tout comme les autorités chargées de faire appliquer et respecter l'ordonnance de 1959 sur la publicité extérieure, et à plus forte raison, les agents de publicité sont dans l'ignorance de l'existence de cette loi. A ce sujet, nous avons visité la société Dolphin designs. Dans un entretien que nous avons eu avec un responsable du service Marketing, nous lui avons posé la même question : celle de savoir s'il existe une loi qui organise l'exercice de leur activité. Il a répondu :

« La loi existe, mais ce sont les autorités de la mairie qui la possèdent, parce que non seulement nous travaillons sur l'autorisation de la mairie, mais également c'est elle qui nous contrôle »^59(*).

A notre avis, cette réponse est peu convaincante, tout au moins en la confrontant avec celle du chargé de la publicité extérieure en mairie de Bujumbura. Par déduction, nous pouvons nous faire une idée de ce qui peut être vrai. En effet logiquement, les informations tirées de la mairie devraient être concordantes avec celles de Dolphin designs. Et ainsi nous avons conclu : si les agents de publicité connaissaient la loi, ils en auraient également sur eux, et comme à la mairie on dit que celle-ci n'existe pas, on peut dire que chez Dolphin designs aussi, on ne connaît pas l'ORU du 17 juin 1959.

B. Une loi peu respectée

La loi relative à la publicité extérieure au Burundi est très peu respectée par les agents de publicité qui oeuvrent dans le pays. Nous venons de constater que ceux-ci, comme les agents du service de la mairie chargés de contrôler l'exercice de cette activité croupissent dans l'ignorance de l'existence même de la réglementation y relative. Cela fait que les sociétés d'affichage ne la respectent pas lorsqu'elles construisent leurs panneaux d'affichage. En réalité et de part la logique des choses, ces sociétés ne peuvent pas respecter une loi inconnue de ceux qui sont investis garants de son application et de son respect.

Toutefois, sachant pertinemment que « nul n'est censé ignorer la loi », un tempérament à l'obligation de l'autorité habilitée de faire connaître les lois aux citoyens, les publicitaires ne peuvent bénéficier d'excuses. Ils ont l'obligation de connaître la loi et de la respecter.

Nous avons précisé, tout au long du chapitre premier que les auteurs de la publicité par affichage ne sont pas que les agences de publicité agissant par leur personnalité morale. Il existe aussi des particuliers (personnes physiques) qui interviennent individuellement pour rendre des services aux entreprises^60(*). Ils agissent également par leur nom propre. Donc, si nous avons choisi d'interroger l'une des agences de publicité, c'est parce que ce sont eux qui sont reconnus par la loi.

En définitive donc, sachant que la loi réglementant la publicité extérieure est en vigueur au Burundi, il y a de cela une cinquantaine d'années, et loin de vouloir mettre à l'épreuve les responsables des services locaux de la mairie de Bujumbura et ceux de Dolphin Designs, notre désir aura été simplement de nous enquérir de la réalité d'application des lois en général et des règlements en particulier dans le domaine précis de la publicité extérieure.

§3. LES FORCES ET LES FAIBLESSES DE L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN

1959

Nous avons dit que cette loi est vieille d'une cinquantaine d'années et qu'elle n'a jamais été revue jusqu'ici. Malgré cela, elle garde encore sa valeur aussi longtemps qu'elle n'est pas remplacée par une loi nouvelle.

Les colonisateurs avaient essayé de mettre en place une loi qui avait ses qualités et qui convenait à ses destinataires si on considère les besoins et les moyens de cette époque. Cependant, les imperfections ne pouvaient pas manquer.

Nous allons donc relever tour à tour ces qualités et ces imperfections.

I. LE MÉRITE DE L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN 1959

Même si le Burundi a marqué un certain pas dans l'amélioration des textes juridiques depuis le départ des colonisateurs, nous devons reconnaître que cette loi possède des qualités jusqu'ici incontestables. Parlons-en quelques unes :

v l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure consacre les caractères traditionnels d'une loi. Il s'agit, en effet d'une loi générale ou impersonnelle, mais aussi abstraite ;

v cette ordonnance consacre également la prise en compte des intérêts justifiés par la publicité par affichage telle la consécration du droit lié à la liberté de chacun de diffuser informations et idées quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité (v. supra, p. 28) ;

v le respect de l'intérêt général et du cadre de vie (par exemple, la distinction des zones de publicité autorisées de celles interdites à la publicité)^61(*) ;

II. LES LACUNES DE L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN 1959

A côté des qualités ci-haut relevés, des lacunes ne manquent pas.

A. L'absence des règles relatives aux contrats de louage

d'emplacements des dispositifs publicitaires

Dans l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959, le législateur a omis d'indiquer les règles concernant le contrat de louage d'emplacement privé ou public aux fins d'apposer une publicité ou d'installer une pré enseigne. Il n'a pas non plus précisé si, en cette matière, entre les agences de publicité ou les particuliers et les propriétaires d'espaces publicitaires, ce sont les règles de droit commun de bail qui vont jouer.

En France, la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes titre l'art. L 581-25 «Contrats de louage d'emplacement» dispose :

«Le contrat de louage d'emplacement privé aux fins d'apposer une publicité ou d'installer une pré enseigne se fait par écrit. Il est conclu pour une période qui ne peut excéder six mois à compter de sa signature. Il peut être renouvelé par tacite reconduction par périodes d'une durée maximale d'un an, sauf dénonciation par l'une des parties trois mois au moins avant son expiration.

Le preneur doit maintenir en permanence l'emplacement loué en bon état d'entretien. Faute d'exécution de cette obligation, et après mise en demeure, le bailleur peut obtenir, à l'expiration d'un délai d'un mois, du juge des référés, à son choix, soit l'exécution des travaux nécessaires, soit la résolution et la remise des lieux en bon état aux frais du preneur.

A défaut de payement du loyer, le contrat est résilié de plein droit au bénéfice du bailleur après mise en demeure de payer sans effet durant un mois.

Le preneur doit remettre l'emplacement loué dans son état antérieur dans les trois mois suivant l'expiration du contrat.

Le contrat doit comporter la reproduction des quatre alinéas précédents. Les dispositions du présent article sont d'ordre public»^62(*).

B. La matière réglementaire: ignorance ou confusion ?

Bien que, comme nous l'avons dit dans le chapitre premier, les enseignes et les pré enseignes diffèrent de la publicité proprement dite (panneaux de 12 m² et plus^63(*)), les réalités pratiques de construction, d'implantation ou d'emplacement de ces enseignes et pré enseignes sont les mêmes que celles de l'affichage proprement dit. Pour ce faire, nous pensons qu'elles devraient obéir à un même régime légal.

Si nous analysons, en effet l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959,nous remarquons que même si nous trouvons dans la loi des dispositions relatives aux enseignes, le législateur belge s'est gardé ou a omis de faire cette précision en intitulant simplement la loi «publicité extérieure».

En France, les réformes de la réglementation de l'affichage extérieure s'opérait sur chaque aspect où cela s'avérait nécessaire. La loi du 12 avril 1943 relative à la publicité par panneaux-réclame, par affiches et enseignes a connu une évolution même au niveau de la terminologie ou de l'appellation de la matière sujette à réglementation.

En effet, elle faisait intervenir, comme d'ailleurs notre législateur belge de 1959, le terme «réclame», vieille appellation, néanmoins proche de la notion de «publicité» et d'«annonce». Mais, plus tard avec la réforme entreprise en septembre 1979 et quand bien même le but profond se situait de manière indirecte dans la politique d'ensemble du cadre de vie, (...)^64(*), le législateur français a renoncé à cette appellation pour ne parler que de «publicité extérieure, enseignes et pré enseignes».

3. L'établissement des responsabilités

Comme nous l'avons vu, l'aboutissement d'une publicité par affichage est le résultat d'un cheminement long qui est emprunté par des partenaires multiples. Et comme l'organise le droit commun des obligations, les parties s'obligent les unes envers les autres. L'annonceur souhaite voir conçu et réalisé pour lui le message publicitaire. L'agent de publicité, quant à lui une fois le message réalisé, veut le payement de sa prestation. Pour réaliser ce message, l'agent doit louer un espace dans lequel il pourra construire ou installer son dispositif publicitaire.

Si nous revenons en effet aux relations agent-annonceur, il se fait que l'affichage illégal emporte responsabilité pour violation des règles destinées à réguler l'exercice de l'activité d'affichage. A ce niveau se pose une question pas moins embarrassante : à qui, de l'agent publicitaire et l'annonceur va-t-on attribuer cette responsabilité ?

Ce problème trouve son fondement dans les effets développés par le contrat agence-annonceur. Comme nous l'avons précisé dans le premier chapitre, figure parmi ces effets, outre la création d'obligations à charge de l'une et de l'autre partie, un transfert de droits d'auteur réalisés par l'agence sur le motif publicitaire à l'annonceur (v. supra, p. 19). Ce transfert de droits crée ainsi une situation complexe et engendre la confusion sur la propriété d'une publicité installée dans un milieu donné. Copropriété ? Propriété exclusive ? Et pour cette dernière, à qui d'entre l'annonceur et le publicitaire va-t-on reconnaître cette propriété? Ce sont des questions qui n'ont pas retenu l'attention de notre législateur lui qui, comme ses contemporains, mais aussi ceux qui les ont succédé, attribuaient implicitement la responsabilité de l'illégalité d'actes d'installation des panneaux publicitaires, enseignes et réclames à l'auteur d'actes matériels d'apposition.

L'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure n'est pas explicite sur l'auteur des panneaux publicitaires, enseignes et réclames non conformes à cette ordonnance.

L'art. 16, in fine stipule : «(...) la réparation de l'infraction se fait au dépens du  contrevenant»^65(*).

Mais, qui est ici, le contrevenant ? La loi française du 12 avril 1943 précise que ce dernier était seul le publicitaire, auteur de l'acte d'apposition de l'affiche. Toutefois, le projet de réforme de cette loi prévoit, lui, la poursuite du bénéficiaire de la publicité, donc, l'annonceur.

La question se posait de la même façon en France. Avant l'intervention de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes, quand il s'agissait de réprimer l'affichage sauvage commercial, la pratique des tribunaux était de ne considérer comme auteur de l'infraction que celui qui avait effectué l'acte matériel d'apposition de l'affiche et non le bénéficiaire de la publicité réalisée^66(*). C'est le projet de réforme de la loi du 12 avril 1943 qui prescrit, lui, la poursuite du bénéficiaire.

En dernière analyse cependant, même si le projet de réforme de la loi française du 12 avril 1943 s'inscrivait en faux contre la seule poursuite de l'auteur de l'acte matériel d'apposition illégale de l'affiche, les choses semblent juridiquement nuancées. Il importe, en effet de distinguer deux situations :

-la première est relative à la détermination de la participation de l'annonceur dans la production et la réalisation de l'affiche publicitaire;

-la deuxième concerne la détermination de la part de l'agent publicitaire ou du particulier dans la réalisation de l'affiche publicitaire;

A notre sens, l'imputation de responsabilité devrait tenir compte de ces deux situations. Dans la production de l'affiche, la participation de l'annonceur ne se limite que dans le contenu du motif publicitaire. Celui-ci contient le message à transmettre qui est l'élément essentiel de la publicité. C'est ainsi que lorsque l'agent agit en conseil en communication (v. supra, p. 17), il s'associe à l'annonceur pour la définition de la stratégie de communication, quitte à fournir une publicité tenant compte des aspirations de l'annonceur, mais aussi conforme aux attentes de la clientèle.

Il est donc claire que l'acte qui devrait être seul incriminé est celui de l'agent publicitaire qui a entrepris l'opération matérielle d'installation de la publicité. Nous pensons plutôt que les actes de l'annonceur peuvent éventuellement être attaqués pour la seule infraction de publicité mensongère et l'agent publicitaire pour complicité s'il y a lieu.

En effet, de quelle infraction parle le législateur français? Le projet de réforme de la loi du 12 avril 1943 n'a pas été précis lorsqu'il prescrit la poursuite du bénéficiaire de la publicité, c'est-à-dire l'annonceur. Nous pensons qu'il fallait bien se positionner sur l'une ou l'autre des deux situations décrites ci-haut, parce que la seule violation des règles relatives à l'apposition ou à l'installation des dispositifs publicitaires ne peut raisonnablement concerner la publicité mensongère et entraîner, par voie de conséquence, la responsabilité de l'annonceur. Ce sont deux aspects différents.

En définitive donc, sachant que la loi réglementant la publicité extérieure est en vigueur au Burundi, il y a de cela une cinquantaine d'années, et loin de vouloir mettre à l'épreuve les responsables des services locaux de la mairie de Bujumbura et les agents de publicité, notre désir était simplement de nous enquérir de la réalité de l'exécution des lois en général et des règlements d'application en particulier.

En effet à l'issu de cette enquête, nous avons réalisé que l'effectivité de l'application des lois en général souffre d'un manque de contrôle suivie-injonction qui devrait être effectuée dans le cadre de l'exercice des pouvoirs hiérarchiques. Pour le cas de la matière particulièrement étudiée, il semble qu'il n'y a pas eu de contrôle régulièrement fait à chaque niveau de la hiérarchie pour finalement atteindre le simple agent du service chargé de l'affichage extérieur en mairie de Bujumbura.

CHAPITRE III. VERS UNE REFORME DE LA LOI EN VIGUEUR

Les problèmes que nous avons pu relever dans le chapitre précédent sont principalement liés, nous le rappelons, à la méconnaissance de la loi en vigueur relative à la publicité extérieure et aux quelques lacunes que connaît cette même loi .Il ne suffit pas de constater les problèmes, mais aussi faut-il trouver des solutions.

Dans ce chapitre, il sera question de proposer certaines solutions jugées convenables à la situation que nous venons de décrire. Nous procèderons par une logique de catégorisation des problèmes que souffre l'effectivité de l'application de la réglementation relative à la publicité extérieure, aux enseignes et pré enseignes au Burundi.

En effet, à côté des lacunes qu'il faudra simplement lever à la loi en vigueur, il ne faut pas oublier que cette dernière s'inscrit aujourd'hui dans un contexte social et économique largement différent de celui de l'époque coloniale. C'est pourquoi nous proposerons des facteurs à tenir en compte.

Nous terminerons par un appel à la vulgarisation des lois. C'est donc à travers une proposition de réforme de la loi en vigueur que nous inciterons le législateur à réagir.

SECTION 1ÈRE. LES SOLUTIONS RELATIVES À LA LOI EN VIGUEUR

Avant de penser à des propositions qui tendraient à améliorer la loi ou à l'adapter à des situations nouvelles, il serait opportun, en tout cas, d'assainir le statu quo, c'est-à-dire essayer de lever les lacunes et combler les insuffisances contenues dans l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959 elle-même.

§1. DES CONTRATS DE LOUAGE D'EMPLACEMENT DES DISPOSITIFS

PUBLICITAIRES

Lorsqu'on relevait plus haut les lacunes contenues dans l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, on a constaté que le législateur n'a pas indiqué les règles relatives aux contrats de louage d'emplacement pour l'apposition des dispositifs publicitaires.

Nous proposons alors au législateur d'apporter des précisions relatives aux rapports juridiques qui s'imposent entre la société publicitaire ou le particulier et les propriétaires d'espaces publicitaires pour la réalisation d'une publicité extérieure.

§2. DES PRÉCISIONS SUR LA MATIÈRE À LÉGIFÉRER

Au niveau de l'intitulé de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959, nous avons remarqué que le législateur belge s'est gardé de préciser tous les concepts rentrant dans la publicité extérieure en intitulant simplement la loi :publicité extérieure.

Après ce constat, nous pouvons dire qu'il est souhaitable qu'une loi soit, à suffisance, claire sur la matière à réglementer. Cela facilite, à la fois les agents administratifs chargés de la mettre en application et les bénéficiaires de cette réglementation. Sur ce, nous aimerions que, de lege ferenda, le législateur consacre cet aspect de chose.

§3. DE L'ÉTABLISSEMENT DES RESPONSABILITÉS

L'affichage extérieure illégale entraîne la responsabilité pour violation des règles relatives à la réglementation de l'exercice de l'activité d'affichage. Comme on l'avait signalé, l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 n'a pas pu préciser l'attribution des responsabilités à l'égard de l'annonceur et l'agent de publicité en cas d'apposition d'une affiche illégale.

L'établissement des responsabilités et surtout la différenciation des infractions liée à celle des rôles joués par les uns et les autres dans la réalisation de la publicité par affichage est une question très importante. Elle doit, en tout cas, servir de guide pour le législateur dans l'optique de faire évoluer notre droit.

SECTION 2. LES FACTEURS À TENIR EN COMPTE

Après avoir formulé des solutions liées proprement à l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959 qui tendent à lever certaines lacunes et à combler certaines insuffisances, il en existe d'autres qui sont, cette fois-ci, liées aux réalités socio-économiques et environnementales actuelles auxquelles nous ne pourrions prétendre tourner le dos. C'est donc à travers celles-ci que nous proposons des pistes au législateur pour l'amélioration de cette loi.

Nous évoquerons, au préalable, un principe de droit public qui va justifier de la proposition de ces pistes : la mutabilité des lois. Nous parlerons par la suite de ces facteurs qui tiennent compte du contexte général actuel de la société burundaise, de son économie et de son environnement.

§1. LA MUTABILITÉ DES LOIS

Le principe de mutabilité en soi repose sur l'idée que l'intérêt général n'est pas une donnée figée, immuable :il varie dans le temps ainsi que les méthodes et les moyens destinés à le satisfaire. Le service doit évoluer en fonction des besoins du public et s'adapter aux changements : innovations techniques (cf. la révolution de l'informatique), accroissement de la population, ... (...)^67(*). L'action administrative doit s'adapter régulièrement à la satisfaction de l'intérêt général et à son évolution. (...). L'administration peut modifier, à tout moment la réglementation qu'elle édicte. (...)^68(*).

En effet, parlant toujours de l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959, une loi qui date, comme nous l'avons signalé, du temps de la colonisation, cette loi vieille d'une cinquantaine d'années n'a pas été revue jusqu'aujourd'hui. Mais, sachant pertinemment que tant qu'une loi n'est pas encore abrogée, elle reste en vigueur et personne ne peut manquer à son observation arguant son obsolescence. Autrement dit, celui qui ne la respecte pas doit être poursuivi pour infraction à la loi.

En principe, les lois sont faites pour durer. Toutefois, la modification des circonstances de fait^69(*), la modification des circonstances de droit^70(*), inspirent leur révision et leur abrogation.

A ce sujet, Jacqueline MORAND-DEVILLER toujours dans son ouvrage de droit administratif, citant Jean-Etienne-Marie PORTALIS quand il prononçait son discours préliminaire sur le projet du code civil, montre le rapport qui existe entre la législation et les circonstances qui dictent la nécessité. Dans ce discours, nous trouvons qu'il avait également touché d'autres questions qui tendent à la recherche des bonnes lois.

Il précise ainsi :

«Les lois ne sont pas de purs actes de puissance, ce sont des actes de sagesse, de justice et de raison. Le législateur exerce moins une autorité qu'une sacerdoce. Il ne doit pas perdre de vue que les lois sont faites pour les hommes et les hommes pour les lois ; qu'elles doivent être adaptées aux caractères, aux habitudes, à la situation du peuple pour lequel elles sont faites ; qu'il faut être sobre de nouveauté en matière de législation parce qu'il est possible dans une situation nouvelle de calculer les avantages que la théorie nous offre, il ne l'est pas de connaître tout les inconvénients que la pratique seule peut découvrir... Au lieu de changer les lois, il est presque toujours utile de présenter aux citoyens de nouveaux motifs de les aimer... Le grand art est de tout simplifier en prévoyant tout. Il ne faut pas que les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires, elles compromettraient la certitude et la majesté de la légalité... L'office de la loi est de fixer par de grandes vues, les maximes générales du droit, d'établir les principes féconds de conséquences et non de descendre dans le détail des questions qui peuvent naître de chaque matière... . Ce serait une erreur de penser qu'il pût exister un corps de lois qui eût d'avance pourvu à tous les cas possibles et qui, cependant, fut à la portée du moindre citoyen... Quand la loi est claire, il faut la suivre, quand elle est obscure, il faut en approfondir les dispositions. Si l'on manque de loi, il faut consulter l'usage et l'équité... La loi statue sur tout, elle considère les hommes en masse, jamais comme particulier, elle ne doit point se mêler des faits individuels, même des litiges qui divisent les citoyens. S'il en était autrement, il faudrait faire journellement de nouvelles lois ; leur multitude étoufferait leur dignité et nuirait à leur observation» ^71(*).

Nous pouvons dire que les propos de PORTALIS sont de pures sagesses juridiques qui peuvent grandement inspirer notre législateur dans un sens ou dans un autre selon les réalités actuelles de notre droit. Ces propos peuvent justement nous amener à revoir nos lois et juger si telle réglementation dans telle ou telle matière convient aux citoyens. Ainsi donc dans ces mutations, les législateurs doivent intégrer certaines notions, certains contextes et principes mêmes de droit international.

En ce qui concerne l'ordonnance sous analyse, on a signalé au niveau du chapitre précédent que cette dernière n'est pas encore révisée jusqu'ici alors que depuis 1959, le pays a enregistré pas mal de mutations que ce soit sur le plan politique, économique ou social. Il est nécessaire que le législateur s'inspire des facteurs ci-après pour adapter cette loi aux réalités et nécessités actuelles des citoyens.

§2. LÉGISLATION ET CONTEXTE SOCIO-ÉCONOMIQUE

Si nous partons toujours du contexte de l'époque d'édiction de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959, nous pouvons, une fois encore, affirmer que cette loi répondait aux besoins des réalités sociales et économiques de cette époque.

En effet, après avoir affirmé la nécessité d'adaptation et de changement des lois par rapport aux situations de fait et de droit, nous pensons qu'il est opportun de parler de certaines de ces situations. Les réalités sociales et économiques changent d'un temps à un autre. Ceci veut dire que les besoins des peuples changent avec les progrès ou les récessions sociales et économiques.

Pour illustrer, partons d'un concept célèbre qui a été avancé et développé par la Déclaration de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement du 14 juin 1992 : celui de « développement durable ».

Aujourd'hui, aucun Etat ne doit se passer de ce concept dans la prise de ses décisions. C'est dire que même dans ses législations, la prise en compte de la notion de développement durable est importante. En réalité, le temps est révolu pour penser à l'avenir.

La naissance du concept de développement durable au niveau international date de 1987 : dans un rapport «Notre avenir à tous», la Commission Mondiale sur l'Environnement et le développement (CMED), présidée par Madame Brundtland créée par l'AG de l'ONU en 1983 préconise une politique de développement durable. La conférence de Rio (1992) consacre cette notion dans la déclaration et elle adopte Agenda 21, programme d'action pour promouvoir le développement durable^72(*).

La CMED a pris le nom du premier ministre norvégien Madame Gro Harlem Brundtland. Cette commission présidée par elle était chargée de répondre à la question posée par l'AG des Nations Unies : Comment rénover avec la croissance de façon à faire reculer les inégalités et la pauvreté sans détériorer l'environnement légué aux générations futures ? Elle a présenté son rapport dans la 42^ème Session de l'AG, le 04 août 1987.

En ce qui concerne le contenu de ce concept, le rapport de la CMED « Notre avenir à tous » (1987) donne une définition suivante :

« La notion de développement durable offre un cadre permettant d'intégrer politiques d'environnement et de stratégies de développement (...). Le développement durable est un développement qui répond aux besoins des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs »^73(*).

Le principe 3 de la déclaration de Rio quant à lui donne une autre définition :

« Le droit de développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures »^74(*).

Le principe 4 de la même déclaration affirme :

«Pour parvenir à un développement durable, la protection de l'environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considéré isolément»^75(*).

Ce dernier principe enseigne que processus de développement et protection de l'environnement doivent être liés et combinés pour parvenir à un développement durable.

Si nous revenons sur la situation socio-économique de notre pays et la pratique de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes, nous pouvons dire que malgré la proposition de réforme en matière de législation y relative, cette situation ne laisse pas sentir de façon apparente le danger qu'il y a. Toutefois, même si visiblement il n'y a pas péril en la demeure, les choses ont changé et elles continuent à changer sur tous les aspects de la vie économique et sociale. Cela veut dire que la pratique et le temps portent en eux-mêmes les germes d'une situation insupportable. C'est pourquoi la loi que nous attendons sera une loi non seulement curative, mais également préventive. Nous voudrions que notre contribution soit une sorte d'alarme pour inciter le législateur à mettre en place une loi qui tient compte d'un avenir économiquement prospère.

En France, le développement des villes consécutif à celui de l'économie a suscité une prise de conscience de l'administration par rapport au droit de l'urbanisme et de l'environnement. Partant du double postulat que la croissance économique passait nécessairement par la concentration urbaine, le développement des grands pôles industrialo-urbains et que la densité des contacts sociaux au sein des villes était favorable à l'épanouissement des individus, on est parvenu à une situation jugée intolérable tout autant que paradoxale^76(*). En décembre 2008, les autorités locales proposent une nouvelle réglementation locale de publicité. Une réduction de 30 % des grands panneaux publicitaires était attendue dans deux ans. Parce que penser et agir «développement durable», c'est aussi préserver la qualité et la diversité des paysages y compris les plus urbains^77(*).

Au Burundi, certes le développement des villes n'est pas encore comparable à celui de la France, mais des indicateurs d'expansion des villes et la naissance des petites et moyennes entreprises se remarquent. Pour cela, des mesures de précaution dans la gestion de la publicité extérieure devraient être prises dans le souci d'éviter les conséquences indésirables de cette activité.

Il est souhaitable et nécessaire de concilier l'entreprise du développement économique et social durables avec les exigences du milieu environnant (urbain comme rural), théâtre de la quasi-totalité des oeuvres de l'homme et dont la protection s'impose au grand risque de se faire dépérir. 

La publicité extérieure incontrôlée étant une activité qui risque de mal affecter l'environnement de nos villes (surtout) avec sa pression consécutive au développement de l'économie et de l'industrie, le législateur devra veiller à mettre en place des règles qui associent ces divers aspects.

§3. LÉGISLATION ET ENVIRONNEMENT

L'environnement est une notion caméléon^78(*)car elle change selon les auteurs. Mais, dans ses diverses définitions, des points communs ne cessent d'apparaître.

Le code burundais de l'environnement en son art. 12 dispose que l'environnement désigne l'ensemble des éléments naturels et artificiels ainsi que les facteurs économiques, sociaux et culturels qui conditionnent l'existence, la transformation et le développement du milieu, des organismes et des activités humaines.

Cette définition fait apparaître certains aspects clés de l'environnement comme les facteurs économiques, sociaux et culturels, la transformation et le développement du milieu, des organismes et des activités humaines. Il s'agit d'une définition très importante pour nous dans la mesure où notre analyse s'intéresse au développement de l'une des activités humaines qui est parmi les composantes de l'environnement.

Cependant, il existe d'autres notions à la une qui s'apparentent à l'environnement ou qui plongent son champ conceptuel. On peut parler, ici de «cadre de vie» et «qualité de vie» qui connaît aussi des nuances par rapport à la notion d'environnement elle-même.

Si en effet les mots «environnement» et «écologie», par abus de langage, font aujourd'hui partie d'une mode, au même titre que «cadre de vie» et la «qualité de vie», ce qu'ils sous-tendent dans leur acception exacte correspond à des besoins vitaux parfois violemment exprimés ces dernières années. (...)^79(*).

La notion de cadre de vie, au demeurant complexe lui-même, se veut tout étroite^80(*) : elle recouvre des objectifs, mieux individualisés, plus remarqués par rapport aussi bien à l'environnement stricto sensu, qu'à la qualité de la vie.

Les activités humaines mal gérées et réglementées sont nuisibles à la qualité de la vie de l'homme lui-même. La publicité extérieure, les enseignes, et pré enseignes font partie de notre environnement quotidien. Elle est l'une des composantes énumérés par Gérard CORNU dans sa définition de l'environnement. Les entrées de nos villes sont marquées par un alignement de panneaux publicitaires souvent peu esthétique. Ces panneaux gênent la visibilité et la bonne lecture des voies routières par les usagers (ce que l'association Paysage de France a appelé «Pollution visuelle»).

Pour cela, il faut mettre en place une réglementation tenant compte des réalités actuelles en matière d'environnement. Nous saluons l'effort déjà marquée par le législateur à travers le code de l'environnement, mais le chemin est encore long vers d'autres matières.

En France, dans une correspondance adressée par le sénateur Ambroise Dupont au secrétaire d'Etat à l'écologie et au secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire, au sein du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, il décrit une situation faisant état de graves violations de la réglementation en matière de publicité extérieure. Il se pose la question de savoir l'impact de l'affichage publicitaire sur le cadre de vie.

En effet, trente ans après l'entrée en vigueur de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité extérieure, aux enseignes et pré enseignes, et dans la perspective de l'examen, par le parlement, du projet de loi portant engagement national pour l'environnement («Grenelle II»), le Sénateur Dupont a été chargé de réaliser une évolution de textes qui régissent l'affichage extérieure. Cette mission tient compte des nombreuses évolutions constatées depuis trente ans : progression générale de la pression publicitaire souvent liée à l'évolution de l' urbanisation notamment aux entrées des villes, développement des nouveaux procédés ou dispositifs d' affichage, etc. Constatant que la loi de 1979 est mal connue et insuffisamment appliquée, il émet plusieurs recommandations réparties sur cinq axes:

· limiter l'impact publicitaire sur le cadre de vie ;

· mieux maîtriser la publicité aux entrées de villes ;

· réaffirmer la compétence des communes ;

· associer davantage les citoyens ;

· accroître la vigilance sur les nouveaux procédés et les

nouvelles technologies^81(*).

Il ressort de ce qui précède que le Burundi ne peut seul tourner le dos à ces impératifs environnementaux. En effet, la publicité extérieure au Burundi n'a pas, jusqu'ici révélé des indices de dégradation de l'environnement parce que sa pression est encore modeste. Il importe néanmoins qu'en guise de prévention, la réglementation de la publicité extérieure soit pensée en se référant strictement aux exigences de l'environnement.

§4.UN APPEL À LA VULGARISATION DES LOIS

La formulation des solutions, que ce soient celles tendant à lever les lacunes contenues dans l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 ou celles relatives aux réalités socio-économiques et environnementales actuelles ne suffit pas pour avoir une meilleure législation en matière de publicité extérieure, d'enseignes et pré enseignes. A côté de tout cela, nous pensons qu'un appel à la vulgarisation des lois déjà existantes est plus que nécessaire.

En effet, comme nous l'avons souligné dans le chapitre II, nous savons pertinemment que les autorités locales ont un rôle très important dans la mise en oeuvre, le contrôle et le respect des réglementations édictées par les autorités centrales. Les autorités locales prennent des mesures qui développent les règles déjà posées par la loi en vue d'en assurer l'application et le respect.

Au Burundi, nous avons signalé que cette compétence est reconnue au maire de la ville de Bujumbura ainsi qu'aux autorités provinciales et communales. Nous avons eu à déplorer, au niveau du chapitre II, l'ignorance des textes de lois par les autorités. Ceci nous pousse à évoquer la nécessité d'une certaine prise de conscience généralisée au niveau des services chargés de faire respecter l'application des lois. Ceci dit, des campagnes de sensibilisation et de vulgarisation des textes de lois au niveau des services chargés des matières concernées devraient être initiées.

Cette nécessité peut être facilement justifiée par la place accordée par la loi aux autorités locales dans l'application, le contrôle et le respect des lois. C'est ainsi qu' en France, concernant la publicité extérieure et constatant que cette dernière reste encore un des principaux facteurs de dégradation du paysage quotidien, l'association Paysage de France en collaboration avec le ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire et avec le soutien de la DIREN Rhône-Alpes de la région Rhône-Alpes et du conseil général de l'Isère, a envoyé à 7000 maires de France , une plaquette d'information et de sensibilisation intitulée «le maire et la publicité extérieure». Cette plaquette rappelle l'intérêt que peut présenter pour la commune dans la maîtrise de la publicité extérieure. Elle donne également, grâce à six fichiers thématiques, les outils pour agir. L'envoi de la plaquette a été mise à profit pour réaliser une enquête sur les mesures prises par les maires en vue de résorber cette forme de pollution visuelle grâce par exemple à la mise en place des règlements locaux de publicité plus restrictifs que le régime général de la loi^82(*).

La préparation de cette plaquette d'information et de sensibilisation a été, sans doute, motivée par la reconnaissance de la compétence des autorités municipales et communales dans la prise des décisions concernant l'application et le respect des réglementations générales. C'est la raison pour laquelle les autorités burundaises devraient leur emboîter le pas. Cependant pour pouvoir engager de telles initiatives, il faut que ces autorités commencent par connaître non seulement l'existence simple de ces lois, mais aussi leur contenu. Et c'est ainsi qu'elles pourront apprécier l'évolution de leur application et de leur respect quitte à réagir en conséquence.

CONCLUSION GENERALE

A l'issu de ce travail «Le cadre réglementaire de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes au Burundi», nous avons eu l'occasion de passer préalablement en revue les aspects généraux la matière réglementaire en rapport avec la publicité par affichage.

A ce niveau, nous avons défini, pour faciliter la compréhension du lecteur, les notions de publicité extérieure, d'enseignes et de pré enseignes. Par ailleurs, nous avons pensé à d'autres concepts néanmoins proches de la notion de publicité.

L'étude proprement dite a porté sur l'analyse de l'état de la réglementation de l'activité d'affichage extérieur. Nous avons formulé quelques critiques, à travers le problème lié à l'ignorance de l'existence même de la loi réglementant la publicité extérieure, en relevant les lacunes et les insuffisances contenues dans l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure.

En effet sur le plan de la critique lié à la méconnaissance de la loi réglementant l'affichage extérieur par les autorités publiques locales, nous avons eu à déplorer le fait que ces dernières ne peuvent pas remplir leur mission de prendre des mesures destinées à l'application ou à l'exécution des lois ou des règlements pris par les autorités centrales. Cette inapplication et cet irrespect de la loi sur la réglementation sur la publicité extérieure sont dus au fait que cette loi reste peu connue.

Sur le plan des lacunes et des insuffisances qu'accuse l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959, nous avons pu remarqué que le législateur a, d'un côté, omis des dispositions très pertinentes dans cette loi alors que de l'autre, il y a mis des dispositions jugées lacunaires.

En terminant, nous avons pensé à la recherche des solutions à entreprendre pour parer à ce marasme juridique et c'est par là que nous avons proposé une réforme de la loi en vigueur.

En effet, il a fallu d'abord penser à l'ordonnance elle-même remise en cause pour essayer de lever et réviser certaines dispositions lacunaires mais également d'en incorporer d'autres qui auraient été omises par le législateur colonial. Pour y arriver, nous avons estimé que le législateur interpellé aura besoin de s'inspirer de certains aspects comme la société, l'économie, mais aussi leur l'environnement. C'est pour cette raison que nous lui avons proposé des facteurs à tenir en compte au moment de la réforme de cette loi. La loi sur la réglementation de la publicité extérieure doit être adaptée aux exigences actuelles de la vie sociale, économique et environnementale dans l'esprit d'offrir aux citoyens des lois qui cadrent avec leurs besoins.

Sans aucune prétention d'avoir épuisé le sujet, nous osons espérer que ce travail contribuera à l'amélioration du cadre réglementaire de la publicité extérieure, des enseignes et pré enseignes. Notre objectif n'ayant été qu'une analyse, nous invitons d'autres chercheurs à nous compléter pour faire évoluer notre droit.

 

BIBLIOGRAPHIE

I. Textes normatifs

A. Textes internationaux

1. Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales telle qu'amendée après le protocole n^o11( Rome, le 4 novembre 1950)

2. Déclaration de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement du 14 juin 1992

B. Textes nationaux

3. Loi n^o1/10 du 18 mars 2005 portant promulgation de la constitution de la République du Burundi, in BOB n^o3TER/2005

4. Ordonnance-loi du 4 octobre 1943 sur l'organisation de la politique indigène du Ruanda-Urundi, in BORU n^o 1/43, p.609

5. Loi n^o1/02 du 25 janvier 2010 portant organisation de l'administration communale au Burundi

6. Loi n^o79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes, in http://www.upe.fr/index/php?rub=status

7. ORU n°66O1/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure in BORU n°1/59

II. Ouvrages consultés

1. BILLAUDOT, F. et BESSON-GUILLAUMOT, M. , Environnement,

urbanisme, cadre de vie, éd. Montchrestien, Paris, 1979, 765 p.

2. BOUCQUILLON, J.-F. et MARIAGE, M. , Introduction au droit, 2^è éd.,

Paris, Dunod, 2008, 421 p.

3. CADET, A. et CATHELAT, B., La publicité. De l'instrument économique

à l'institution sociale, Paris, Payot, 1968, 234 p.

4. CHAPUS, R. , Droit administratif général, T. 1, 15^è éd. , Montchrestien,

Paris, 2008, 1427 p.

5. DAVID, E. , et VAN ASSCHE, C. , Code de droit international public, 2è éd., Bruylant, Bruxelles, 2004, 1496 p.

6. GIRON, B. , Quelques aspects du rôle de la publicité dans le

développement économique, Paris, LGDJ, 1978, 245 p.

7. GRAWITZ, M. , Méthode des sciences sociales, éd. Dalloz, Paris, 1990,

547 p.

8. JOHANIS, H., De l'étude de motivation à la création publicitaire et à

la promotion des ventes, 4 ^è éd., Paris, Dunod, 1983, 456 p.

9. LAVIEILLE, J.-M., Droit international de l'environnement, 2^è éd.,

Ellipses, Paris, 2004, 1951 p.

10. LEDUC, R., La publicité, Paris , Dunod, 1970, 117 p.

11. LUFOKERO LUHAGA, E. Cours de méthode et technique scientifique,

G1, ISGM, inédit, 228 p.

12. MORAND-DEVILLER, J., Droit administratif ; cours, thèmes de

réflexion , commentaires d'arrêts avec corrigés, 11^è éd. , lextinso, Paris,

2009, 943 p.

III. Mémoires et autres documents

1. CORNU, G. , Vocabulaire juridique, PUF, Paris, 2009 , 1986 p.

2. Grand Usuel Larousse 1, Dictionnaire encyclopédique, 21, Rue de

Montparnasse, Paris, 2007, 1504 p.

3. Grand Usuel Larousse 2, Dictionnaire encyclopédique, 21, Rue du

Montparnasse, Paris, 2007, pp. 1505-3036

4. Lexique des sciences sociales, 8^è éd. , Dalloz, Toulouse, 2004, 421 p.

5. Lexique d'information-communication, 1^ère éd. , Dalloz, Toulouse,

2006, 476 p.

6. NDUWIMANA, F. , De la promotion et de la protection des droits

humains des peuples autochtones d'Afrique : Cas des Batwa au Burundi,

Mémoire, U.L.T., Fac. de droit, Bujumbura, 2009, 82 p.

7. NDUWIMANA, L., et MUREKERISONI, C., Le régime juridique du

domaine hydraulique au Burundi, Mémoire, U.L.T.,Fac. de droit,

Bujumbura, 2010, 85 p.

8. Petit Larousse Illustré, Dictionnaire Grand format, 21, Rue du

Montparnasse, Paris, 2007, 1874 p.

9. SIBOMANA, J., Le développement de la publicité et son impact sur le

chiffre d'affaires des entreprises locales, Mémoire, U.B., FSEA,

Bujumbura, 1989, 102 p.

IV. Sites internet

1. http://www.upe.fr/index.php ?rub=status

2. http://www.adequations.org/spip.php ?article1130

3. http://www.ville_cholet.fr/.../dossier_587_la+nouvelle+reacute+gl

ementation+locale+publiciteacute.ht

UNIVERSITE DU LAC TANGANYIKA

FACULTE DE DROIT

ENQUETEURS : -NDUWIMANA Jean-Claude

-NKENGURUTSE Pie

PERIODE D'ENQUETE : mars-avril 2010

LIEUX D'ENQUETE : -Bujumbura (Mairie de)

-Quartier industriel (Dolphin designs)

_______________________________________________________________

ANNEXE 1:

QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX AUTORITES CHARGEES DE LA PUBLICITE EXTERIEURE EN MAIRIE DE BUJUMBURA

1. Comment est-ce que vous contrôlez l'activité d'affichage ?

2. Par quels outils ?

3. Existe-il une loi réglementant cette activité au Burundi ?

4. Si oui, laquelle ?

5. Si non, comment ou bien par quelles règles exercez-vous votre contrôle ?

6. Existe-t-il des conventions entre vous et les agences de publicité ?

ANNEXE 2 :

QUESTIONNAIRE ADRESSE AU CHEF DE SERVICE MARKETING CHEZ DOLPHIN DESIGNS

1. Depuis quand votre société opère-t-elle au Burundi ?

2. Opérez-vous déjà sur tout le territoire national ?

3. Existe-t-il une loi réglementant votre activité ?

4. Si oui, laquelle ?

5. Si non, n'observez-vous aucune règle en implantant vos panneaux publicitaires ?

6. Comment se portent vos rapports avec les autorités de la mairie de Bujumbura ?

7. Avez-vous déjà rencontré des difficultés dans vos relations ?

8. Si oui, lesquelles ?

9. Comment estimez-vous les surfaces affichables au Burundi ?

10. Comment estimez-vous votre participation par rapport à tous les panneaux publicitaires installés dans le pays ?

* ¹ Petit Larousse illustré, Dictionnaire Grand format, 21, Rue du Montparnasse, Paris, 2007, p.833

* ² KALDOR, N. et SILVERMAN., A statistical analysis of adversiting expenditure and of the revenue of the pres. Cambridge 1948, cite par GIRON, B. ,in Quelques aspects du rôle de la publicité dans le développement économique , Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1968, introduction

* ³ «An activity designed to spread information with a view to promoting the sales of marketable goods and services cité par GIRON, B., in Quelques aspects du rôle de la publicité dans le développement économique, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1968, introduction

* ⁴ http:// www.upe.fr/ index.php?rub= statuts consulté le 03 mars 2010 à 15h 03 min

* ⁵ http:// www.upe.fr/ index.php?rub=statuts consulté le 03 mars 2010 à 15h 10 min

* ⁶ Propos recueillis auprès du chef de service Marketing chez Dolphin designs (v . question 9, annexe 2)

* ⁷ LEDUC, R., La publicité, Paris, Dunod , 1970, p. 30

* ⁸ LEDUC, R., op. cit. , p. 31

* ⁹ Ibidem

* ¹⁰ LEDUC, R., op. cit. , p.31

* ¹¹ http://www.ville_cholet.fr/.../dossier_587_la+nouvelle+reacute+glementation+local+publiciteacute.html, Consulté le 03 mars 2010 à 15h 20 min

* ¹² http://:www.ville_cholet.fr/.../dossier _587_la +nouvelle+reacute+glementation+local+publiciteacute.html, Consulté le 03 mars 2010 à 15h 22 min

* ¹³ http:/www.ville _cholet.fr/ ... /dossier_587_la+ nouvelle +reacute+glementation+local+publiciteacute . html, Consulté le 3 mars 2010 à 15 h17 min

* ¹⁴ Grand Usuel Larousse 1, Dictionnaire encyclopédique, 21 , Rue du Montparnasse, Paris, 2007, p. 327

* ¹⁵ Le Petit Larousse illustré, op. cit, p. 861

* ¹⁶ CADET, A. et CATHELAT, B., La publicité ; de l'instrument économique à l'institution sociale, Paris, Payot, 1968, p.24

* ¹⁷ Le Petit Larousse illustré, op. cit., p. 735

* ¹⁸ Grand Usuel Larousse 2, Dictionnaire encyclopédique, 21, Rue du Montparnasse, Paris, 2007, p.2599

* ¹⁹ Lexique d' information-communication, 1^ère éd., Dalloz, Toulouse, 2006, p.168

* ²⁰ Idem, p.52

* ²¹ JOHANIS, H., De l'étude de motivation à la création, publicitaire et à la promotion des ventes, 4^è éd., Paris, Dunod, 1983, Avant propos

* ²² BOUCQUILLON, J.- F., et MARIAGE, M. , Introduction au Droit, 2^è éd., Paris, Dunod, 2008, p.98

* ²³ Visites effectuées dans certain(e)s villes et centres urbains du Burundi : Bujumbura, Gitega, Ngozi, Rumonge et Muyinga

* ²⁴ BOUCQUILLON, J.- F. et MARIAGE, M., op. cit. p.104

* ²⁵ SIBOMANA, J., Le développement de la publicité et son impact sur le chiffre d'affaire des entreprises locales, Bujumbura, Mémoire, UB, FSEA, 1989, p.34

* ²⁶ LEDUC ,R., op.cit, p.90

* ²⁷ Ibidem

* ²⁸ Cette définition est celle que donne Fréderic R. GAMBLE dans «What advertising agencies are; what they do and how they do it (American association of advertising agencies, 1963)» cité par LEDUC, R., in Qu'est-ce que la publicité? Paris, Dunod, 1970, p.90

* ²⁹ LEDUC, R. , op. cit. , p. 90

* ³⁰ SIBOMANA, J., op. cit, p.34

* ³¹ SIBOMANA, J., op. cit., p.35

* ³² SIBOMANA, J., op. cit., p. 35

* ³³ Ibidem

* ³⁴ SIBOMANA, J. ,op.cit. , p.36.

* ³⁵ Ibidem.

* ³⁶ Propos recueillis auprès d'un chef de service marketing chez Dolphin designs (V. annexe 2, question 1).

* ³⁷ Propos recueillis auprès d'un chef de service marketing chez NLC.

* ³⁸ Propos recueillis auprès d'un chef de service marketing chez NLC.

* ³⁹ Propos recueillis auprès d'un chef de service Marketing chez Dolphin designs (V. annexe 2, question 10)

* ⁴⁰ LEDUC, R. , op. cit. , p. 48.

* ⁴¹ LEDUC , R. , op. cit. , p. 50.

* ⁴² Idem, p. 51.

* ⁴³ CORNU, G. , Vocabulaire juridique, PUF , Paris, 2009 , pp. 971- 972

* ⁴⁴CHAPUS, R. , Droit administratif général, T. 1, 15^è éd. , Montchrestien, Paris, 2008 , p. 684.

* ⁴⁵CHAPUS, R. , op. cit., p. 684.

* ⁴⁶ Déclaration Universelle des Droits de l'Homme du 10 décembre 1948, art. 19 in DAVID, E. et VAN ASSCHE, C., Code de droit international public, 2^è éd. , Bruylant, Bruxelles, 2004 , p. 117

* ⁴⁷ Déclaration Universelle des Droits de l'Homme du 10 décembre 1948, art. 19 in DAVID, E. et VAN ASSCHE, C., p. 218

* ⁴⁸ Art. 31 de la loi n°1 /010 du 18 mars 2005 portant promulgation de la Constitution de la République du Burundi, in BOB n°3 TER/2005, p. 19

* ⁴⁹ Loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et pré enseignes, art. L. 581-1 in http://www.upe.fr/index.php?rub=statuts consulté le 15 avril 2010 à 15h 03 min. Cette loi est codifiée aux art. L.581-1 à L.581-45 du code de l'environnement par l'ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000 et constitue désormais le chapitre unique du livre V « Prévention des pollutions, risques et nuisances »,titre VIII «Protection du cadre de vie » 

* ⁵⁰ Lexique d'information-communication,1^ère éd., Dalloz , Toulouse, 2006, p .7

* ⁵¹ BILLAUDOT, F., et GUILLAUMOT-BESSON, M. , Environnement, Urbanisme, cadre de vie, éd. Montchrestien, Paris, 2008, p. 600

* ⁵² Art. 1^er de l'ORU n°6601/ 111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, in BORU n°1/59, p. 545

* ⁵³ Art. 30 de l'ordonnance-loi du 04 octobre 1943 sur l' organisation de la politique indigène du [Rwanda] Urundi, in BORU n° 1/43, p.609

* ⁵⁴ MORAND-DEVILLER, J. , Droit administratif, cours, thèmes de réfléxion, commentaires d'arrêts avec corrigés, 11^è éd. Lextenso, Montchrestien, Paris, 2009, p. 396

* ⁵⁵ Art. 26 de la loi du 25 janvier 2010 portant organisation de l'administration communale

* ⁵⁶Art . 138 de la loi n°1/010 du 18 mars 2005 portant promulgation de la constitution de la République du Burundi, in BOB n°3 TER/2005

* ⁵⁷ Propos recueilli auprès d'un responsable du service chargé de l'affichage publicitaire extérieur en mairie de Bujumbura, le 19 mai 2010. ( V. question 4, annexe 1 )

* ⁵⁸ Propos recueilli auprès d'un responsable du service chargé de l'affichage publicitaire extérieur en mairie de Bujumbura, le 19 mai 2010. ( V. question 5, annexe 1 )

* ⁵⁹ Propos recueilli auprès d'un responsable du service Marketing chez Dolphin designs. ( V. question 3, annexe 2 )

* ⁶⁰ SIBOMANA, J. , op. cit. ,p. 34.

* ⁶¹ Art. 2 de l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, in BORU n°1/59, p. 549

* ⁶² Art. L 581-25 de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes, in http://www.upe.fr/index php?rub=statuts consulté le 15 avril 2010 à 15h 03min

* ⁶³http:/www.ville _cholet.fr/ ... /dossier_587_la+ nouvelle +reacute+glementation+local+publiciteacute . html, Consulté le 3 mars 2010 à 15 h17 min

* ⁶⁴ BILLAUDOT, F. et BESSON-GUILLAUMOT, M. , op. cit, p. 601

* ⁶⁵ Art. 16 de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, in BORU n°1/59, p. 549

* ⁶⁶ BILLAUDOT, F. et BESSON-GUILLAUMOT, M. , op. cit. , p. 602

* ⁶⁷ MORAND-DEVILLER, J. , op. cit. , p. 559 

* ⁶⁸Idem, p. 415

* ⁶⁹ Idem, p. 414

* ⁷⁰ Idem, p. 415

* ⁷¹ MORAND-DEVILLER , J. , op cit, p. 305.

* ⁷² LAVIEILLE, J. -M. , Droit international de l'environnement, 2^è éd. , Ellipses, Paris, 2004, p. 44

* ⁷³ Idem, p. 45

* ⁷⁴ Principe 3 de la déclaration de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement du 14 juin 1992, in DAVID, E. , et VAN ASSCHE, C. , Code de droit international public, 2^è éd. , Bruylant, Bruxelles, 2004, p. 830

* ⁷⁵ Principe 4 de la déclaration de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement du 14 juin 1992, in DAVID, E. , et VAN ASSCHE, C. , Code de droit international public, 2^è éd. , Bruylant, Bruxelles, 2004, p.831

* ⁷⁶ BILLAUDOT, F. Et BESSON-GUILLAUMOT, M. , op. cit. , p. 1

* ⁷⁷ http://www. cholet.fr, Consulté le 12 avril 2010 à 10 h 42 min

* ⁷⁸ PRIEUR, M. , Le droit de l'environnement, Paris, Dalloz, 4^è éd . ,2001, p. 1, cité par BIGIRIMANA, L. , et MUREKERISONI, C. , in Le régime juridique du domaine public hydraulique au Burundi, Mémoire, U.L.T. , Fac. de droit, Bujumbura, 2010, p . 5

* ⁷⁹ BILLAUDOT, F. et BESSON-GUILLAUMOT, M. , op. cit. p. 3

* ⁸⁰ DE JOURNEL, B. , « En passant de la protection de la nature au cadre de vie, nous passons du macro-environnement, celui de l'espèce humaine, au micro-environnement, celui des grandes familles », La civilisation de puissance, p. 88, cité par BILLAUDOT, F. , et BESSON-GUILLAUMOT, M. , in Environnement, urbanisme, cadre de vie, éd. Montchrestien, Paris, 1979, p. 6

* ⁸¹ http:// www. Actu_environnement . com/.../ loi _ publicite_ extérieure _5312.php 4. , Consulté le 18 avril 2010 à 20 h 17 min.

* ⁸² http://www. actu environnement. Com/.../loi_publicite_exterieure_5312.php4, Consulté le 18 avril 2010 à 20 h 32 min