Gestion des finances publiques et son impact sur l'évolution de la croissance économique en RDC

2.1.3. L'APPROBATION DU BUDGET

Une fois que le projet de loi finances (ou projet de loi budgétaire) arrive au parlement, elle passe par :

· L'Assemblée Nationale

· Le Sénat

Au niveau du parlement (Assemblée Nationale et Sénat) d'une manière générale, avant de procéder au vote du budget on passe par deux étapes :

· Les discussions au niveau de la commission économique et financière,

· Les débat en plénière.

Selon le Professeur BAKANDEJA, « de façon générale, les commissions économiques et financières des deux chambres jouent un rôle primordial dans l'examen, l'analyse et la discussion du budget, chaque commission est dirigée pars un bureau composé entre autres des membres, d'un président et de deux ou trois rapporteurs, chargés d'étudier les budgets de différents ministères ainsi que les budgets annexes et comptes spéciaux du trésor.

A propos des commissions des finances, il faut préciser que leur rôle est variable et plus ou moins important selon les pays et selon les époques. En tentant compte de la variation dans l'espace, on distingue deux systèmes : le système anglais et le système francoaméricain. En France et aux USA, le budget est d'abord discuté, parfois modifié par la commission avant d'être présenté au parlement. En Grande-Bretagne, il est discuté

directement devant le parlement entier qui se transforme totalement en commission des finances. On parle, dans ce cas du comité de la chambre entière. Chaque commission des finances désigne en son sein des rapporteurs spéciaux chargés d'étudier les budgets des différents ministères, budgets annexes et comptes spéciaux du trésor ». (G. BAKANDEJA WA MPUNGU, 2006, pp.226-227).

Quant aux débats en commission et plénière, il faudra noter que le système congolais s'inspire du système franco-américain avec des particularités justifiées selon le type des régimes politiques en place. Il sied également de noter qu'il existe des multiples atteintes portées à la souveraineté financière du parlement (affaiblissement du pouvoir parlementaire sur les dépenses, les recettes) ; toutefois, le pouvoir budgétaire du parlement varie dans le temps et dans l'espace et qu'une fois que le budget est approuvé par les parlementaires, le budget ou loi des finances promulguée par le président de la République, le parlement peut aussi et encore exercer son pouvoir via l'exécution du budget.

2.1.4. PROCEDURES D'EXECUTION DU BUDGET DE L'ETAT

Le processus d'exécution du budget de l'Etat se décompose en plusieurs étapes dont certaines nécessitent l'établissement des actes administratifs et d'autres impliquent une manipulation d'argent. Ainsi, les opérations sont réalisées par 2 catégories d'agent.

2.1.4.1. LES ACTEURS D'EXECUTION

Le grand principe de la comptabilité publique dominant l'exécution de la loi des finances est la séparation des ordonnateurs et des comptables ; ce principe a pour objectif traditionnel d'assurer un contrôle de régularité le plus étendu possible de la gestion financière. Il s'étend notamment d'une division organique et fonctionnelle des compétences, renforcée par l'indépendance des autorités et l'incompatibilité des fonctions. Et de là, nous comprenons que les deux principaux agents ou acteurs d'exécution du budget de l'Etat sont les ordonnateurs et les comptables publics.

A. LES ORDONNATEURS

Un ordonnateur « est un décideur au sens où il est l'autorité administrative qui prend la décision de la dépense et ordonne comptable de payer >>. (F.CHOUVEL, 2008, p.67).

Cependant, il existe différentes catégories d'ordonnateurs qui ont chacun une part de responsabilité selon l'étendue de ses pouvoirs.

1°. Les différentes catégories d'ordonnateurs

Parmi les ordonnateurs nous trouvons, « les ministres qui sont des ordonnateurs principaux ; les gouverneurs de province sont des ordonnateurs de province ou ordonnateurs secondaires pour les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat ; pour certaines opérations, des ordonnateurs délégués sont nécessaires parce que les ordonnateurs principaux n'ont pas toujours la possibilité matérielle de se prononcer sur l'ensemble des recettes et des dépenses relevant de leurs attributions : ils bénéficient ainsi d'une délégation de signature de la part du ministère (membres du cabinets, services fonctionnaires...) ou du gouverneur (directeur de cabinet, services déconcentrés) >> (G.BAKANDEJA WA MPUNGU, 206, p.235).

2°. La responsabilité des ordonnateurs

En France d'après Chouvel, « le décret de 1962 (article 9) prévoit que les ministres encourent à raison de l'exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la constitution : cela renvoi à la responsabilité politique du gouvernement (motion de censure) mais aussi à la responsabilité pénale des ministres (cour de justice de la République). Les ordonnateurs secondaires encourent une responsabilité disciplinaire, pénale ou civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la cour de discipline budgétaire et financière >>. (F.CHOUVEL, 2008, pp.67-68).

En République Démocratique du Congo pendant un certain temps, cette responsabilité des ordonnateurs était difficile à mettre en oeuvre ou en évidence, surtout pour les ordonnateurs principaux en raison de l'impunité au sein de la justice congolaise. Mais à partir des années 2007, 2008, 2009 et même 2010, suite à la volonté du chef de l'Etat de mettre fin aux abus qui rongent la société congolaise ; certaines choses semblent petit à petit revenir à la normale : « opération fini la recréation >> ; « opération tolérance zéro >> qui montrent parfois leur efficacité surtout pour les ministres qui dilapident les fonds publics qui

sont soit révoqués du gouvernement soit traduits en justice (cour suprême de justice) quand bien même ces ministres font partie de la majorité présidentielle, en sont des illustrations. Par ailleurs, nous avons également observé toujours en RD Congo que depuis un certain temps, les ordonnateurs délégués en connivence avec les comptables au moment de la paie des fonctionnaires et agents (actifs et inactifs) procédaient aux ajouts d'agents fictifs sur les listings. Fort heureusement, grâce à la mise en place des fichiers biométriques informatisés au sein des services de l'Etat (fonction publique) a réduit tant bien que mal les malversations financières de ce côté-là. En pratique, il faut noter que la responsabilité des ordonnateurs est rarement engagée.

B. LES COMPTABLES PUBLICS

Placé sous l'autorité du ministère des finances, le comptable public exerce les tâches que voici :

· L'encaissement des recettes des organismes publics,

· Le paiement des dépenses de ces mêmes organismes, généralement sur autorisation des autres ordonnateurs,

· La conservation des fonds des organismes publics,

· La tenue (au jour le jour) de la comptabilité du bureau qu'il a sous sa direction.

Comme pour les ordonnateurs, il existe aussi plusieurs types de comptables qui assument des responsabilités à différents niveaux.

1°. Types des comptables

D'après François Chouvel nous avons : « les comptables du trésor, sont dotés d'une compétence générale...Parmi les comptables publics, on distingue les comptables principaux qui rendent directement compte à la cour des comptes (les trésoriers-payeurs par exemple) et les comptables secondaires, dont les opérations sont centralisées par le comptable principal (les receveurs des finances par exemple) et qui centralisent eux-mêmes les opérations réalisées par les comptables subordonnés (les trésoriers par exemple) » (F.CHOUVEL, 2008, p.68).

et les autres comptables n'ayant qu'une compétence d'attribution. Ce qui mène à une mise en ouvre du régime de responsabilité concernant les comptables publics.

2°. La responsabilité des comptables

Selon le Professeur Bakandeja, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés. Cette responsabilité peut être engagée de son fait personnel ou à raison des faits de ses subordonnés. C'est une responsabilité objective, la seule constatation d'une irrégularité suffit pour le mettre en cause » (G. BAKANDEJA WA MPUNGU, 2006, p.237).

En France, « les comptables sont en conséquence tenus de constituer des garanties lors de leur entrée en fonction : cautionnement ou affiliation à une association de cautionnement mutuel, assurance personnelle ». (F. CHOUVEL, 2008, p.68).

Ce qui n'est pourtant pas le cas en RD Congo où les comptables sont recrutés et embauchés selon les affinités et sans versement de cautions et même sans vérification de leurs profils. Et cela ne fait qu'endommager l'appareil administratif de l'Etat Congolais même si les secteurs bancaires et d'assurance ne sont pas du tout développés à travers le pays. En outre, ce sont surtout les comptables publics qui sont à la base de détournements des fonds publics surtout dans l'arrière pays.