Problématique de l'exécution par les états de leurs obligations internationales.

§2. Résultat similaire : intégration souvent tardive et partielle du droit international

Les raisons conduisant à une intégration tardive et partielle du droit international peuvent être résumées ainsi : ratification tardive des traités, avec parfois l'émission de réserves relatives à l'application interne de ceux-ci ; adoption de lois d'exécution ne reprenant qu'une partie du traité ou de l'acte international ; adoption de lois d'adaptation redéfinissant les normes internationales sans en respecter le texte. Ces motifs révèlent souvent de grandes réticences de la part des législateurs nationaux à l'égard du droit international, adoptant ainsi des attitudes dualistes contestables. Tel n'est pas toujours le cas, la critique devant être relativisée.^41(*)

De nombreuses normes internationales sont intégrées sans délai par des procédures de réception simple, ne dénaturant pas les obligations internationales. Ainsi, en Allemagne, une seule loi a donné approbation à tous les règlements de l'OMS. De même, la loi allemande d'adaptation au statut de Rome est considérée comme « un modèle de référence », notamment parce que la définition des crimes internationaux reprend textuellement l'intégralité du traité international. En France, certains traités sont intégrés avant même leur entrée en vigueur, le texte étant repris sans modification.

Cependant, plusieurs moyens conduisent à limiter les effets des engagements internationaux des États, lorsque ceux-ci sont intégrés en droit interne. Les exemples du droit international des droits de l'homme, du droit international humanitaire et du droit international pénal l'illustrent avec acuité. Ils concernent tous les domaines impliquant les relations entre l'État et ses ressortissants ou résidents.

D'abord, en droit international des droits de l'homme, on connait le cas de la ratification du Pacte international sur les droits civils et politiques (PIDCP) de 1966 par les États-Unis : intervenue tardivement (1992), elle fut assortie d'une déclaration le rendant inapplicable et ineffectif en droit interne. On peut également citer le Human Rights Act britannique de 1998 : destiné à donner effet à la Convention européenne des droits de l'homme (ConvEDH), il renvoie en introduction aux articles de la Convention et en reprend le texte en annexe. Dans ce cas, les normes issues du traité ne sont pas reformulées, mais citées in extenso. Toutefois, certains articles ne sont pas transposés, car ils ne figurent ni dans la loi, ni dans ses annexes : tel est le cas pour l'article 13 de la ConvEDH, relatif au droit à un recours effectif, pour le non-respect duquel le Royaume-Uni a pourtant été condamné par la CourEDH. L'intégration du droit international est alors partielle. Ce type de transposition incomplète semble pratique courante dans les États dualistes : ils n'insèrent pas les dispositions du traité s'ils estiment que leur contenu est déjà respecté par le droit interne. Cette pratique paraît néanmoins contestable. Elle peut conduire à porter atteinte à l'intégrité du traité. Par ailleurs, elle peut également poser des problèmes d'interprétation du traité, dont les articles forment un ensemble et doivent être lus les uns par rapport aux autres.^42(*)

Ensuite, quant au droit international humanitaire, l'application interne des Conventions de Genève de 1949 pose régulièrement de grandes difficultés. Tel fut le cas en France au sujet des crimes de guerre commis en ex-Yougoslavie et au Rwanda ; plus récemment, aux États-Unis, le statut des prisonniers de Guantanamo a également révélé les hésitations sur l'application des Convention en droit interne. Elles sont généralement interprétées par la doctrine internationaliste comme suffisamment précises et contraignantes pour ne pas nécessiter de mesures complémentaires d'exécution. Cependant, au niveau des autorités politiques nationales, l'avis est généralement inverse. En France, elles n'ont jamais fait l'objet (jusqu'à présent) de mesures nationales d'exécution ; aux États-Unis, le WarCrimes Act de 1996 les mettait en oeuvre de façon souvent contestable et limitée. De ce fait, et compte tenu de l'attitude des juges, refusant leur inviolabilité pour défaut d'effet direct, elles n'ont donc aucune efficacité. Plus récemment, la loi française d'adaptation au statut de la CPI, qui envisage (enfin) les crimes de guerre commis en violation de ces traités, fait l'objet de critiques abondantes : parmi celles-ci, on peut mentionner que la définition des crimes n'est pas identique à celle des conventions.^43(*)

Enfin, le droit international pénal, avec le statut de la CPI, est actuellement le meilleur exemple d'intégration limitée : il s'agit là d'un traité à portée universelle, récent, très politique, impliquant de très nombreuses réformes du droit pénal matériel et procédural, au sein de la plupart des États l'ayant ratifié. Étroitement associé aux conventions humanitaires, il pénalise les violations de celles-ci. Entre adhésions tardives et transpositions partielles, c'est néanmoins le domaine le plus marquant de l'internationalisation du droit interne. Que ce soit en France, au Royaume-Uni, en Allemagne, en Italie, au Canada, plusieurs lois «d'adaptation» ont été jugées nécessaires par chaque État . Elles reprennent, en les redéfinissant, les normes matérielles contenues dans le traité. Les incriminations diffèrent, notamment au Royaume-Uni. Les compétences pénales des juges internes, fréquemment prévues par les traités internationaux du domaine, sont restreintes pour être adaptées à certains principes de droit interne incontournables, tel que celui de l'opportunité des poursuites, de la compétence pénale territoriale, ou du monopole de poursuite du ministère public.^44(*)

Quelle que soit la méthode d'insertion et d'application des traités internationaux, les critiques fusent. On estime que les méthodes dualistes de transformation et d'adaptation ne respectent pas toujours l'intégrité des traités, ni dans la lettre, ni dans l'esprit. Cependant, l'absence de mesures d'adaptation est également (mal) perçue comme une indifférence du législateur à l'égard du droit international. Quant au système moniste, s'il prend de telles mesures, on considèrera que le Parlement protège son pouvoir normatif et que cela ne s'imposait pas. Le bilan dressé par A. Cassese sur les conventions humanitaires est des plus cinglants ; aucun État n'est épargné : «par exemple, aux États-Unis...on a délibérément ignoré la partie la plus avancée des Conventions de Genève. Dans un autre pays, le Maroc, l'on ratifie des traités et puis l'on "oublie" de les publier dans le journal officiel. En Italie, l'appareil étatique est sourd aux exigences internationales...En réalité, dans la plupart des États, soit on ne ratifie pas les Conventions, soit on ratifie les Conventions mais sans édicter de lois d'harmonisation»^45(*)Aux ratifications tardives, aux transpositions infidèles, on peut ajouter de nombreux obstacles procéduraux et judiciaires à l'application effective du droit international à des situations concrètes. Cela étant, chacune des étapes de l'intégration des normes internationales démontre une plus faible résistance des États à la pression du droit international.

* ⁴¹3^e congrès de l'AHJUCAF, op. cit, p.110

* ⁴² Idem, p.111

* ⁴³ ibidem

* ⁴⁴ibidem

* ⁴⁵Idem, p.112