La protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo

§B. Les obligations nationales et supranationales de protection des minorités ethniques en RDC

La détermination des droits dont se prévalent les minorités ne saurait être pleinement effective sans une analyse rigoureuse des sources d'obligations qui incombent à un État de manière générale et de manière particulière à l'État congolais. En effet, l'inexistence d'un statut explicite en droit interne ne signifie pas pour autant un vide juridique ; elle impose plutôt de scruter la complémentarité des sources. Le système juridique de la RDC, par sa nature moniste^134(*), s'inscrit dans un dialogue constant entre les normes constitutionnelles et les engagements internationaux.

Cette dualité normative crée un « bloc de légalité »^135(*) complexe où les obligations étatiques se déclinent en deux versants : d'une part, les standards supranationaux qui servent de boussole et de garde-fou contre l'arbitraire interne, et d'autre part, les obligations nationales qui découlent de la mission régalienne de protection de tous les citoyens. Comprendre ces obligations, c'est explorer la responsabilité de la République face à ses engagements tant envers la communauté des nations qu'envers ses propres minorités, dont elle doit garantir la survie et la dignité.

1. Les obligations supranationales de la RDC dans la protection des minorités ethniques

Les droits de l'homme font, en d'autres termes, naître à l'égard de l'État des obligations internationales conditionnant non seulement l'exercice pourtant exclusif de sa compétence territoriale, mais encore, ce qui est plus original, l'organisation des rapports entre la puissance publique et les particuliers qui dépendent de son autorité^136(*). Et un État ne saurait pas davantage invoquer son droit interne pour échapper aux conséquences que le droit international attache aux manquements à ses obligations internationales^137(*).

Au sommet de l'édifice des obligations supranationales de la République Démocratique du Congo, d'un point de vue chronologique bien sûr, figure le Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques, ratifié par elle en 1976^138(*). L'article 27 de ce traité constitue la norme de référence universelle en matière de protection des minorités. Il dispose que : « Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de pratiquer leur propre religion ou d'employer leur propre langue. »

La portée de cet article pour la RDC est immense. Comme l'a précisé le Comité des Droits de l'Homme de l'ONU dans son Observation générale n° 23^139(*), cet article ne se limite pas à une interdiction de discrimination ; il impose aux États des obligations positives de protection. En d'autres termes, la RDC ne doit pas seulement s'abstenir d'entraver la vie culturelle des minorités, elle doit activement veiller à ce que les conditions nécessaires à la préservation de cette identité soient maintenues. Pour les minorités ethniques congolaises, cela implique notamment la protection de leurs modes de vie traditionnels, souvent liés à l'usage de la terre et des ressources naturelles. L'obligation supranationale outrepasse ici le simple cadre des libertés civiles pour toucher à la survie structurelle du groupe.

Sur le continent africain, la protection des minorités prend une coloration singulière à travers la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, instrument auquel la RDC est partie prenante^140(*). La spécificité de la Charte réside dans sa reconnaissance explicite des « droits des peuples », une notion qui, bien que débattue, offre un bouclier juridique aux groupes minoritaires.

L'article 19 de la Charte^141(*) proclame l'égalité absolue de tous les peuples et l'interdiction de la domination d'un peuple par un autre. Pour le juge et le juriste congolais, cette disposition crée une obligation de vigilance contre toute forme d'hégémonie tribale ou ethnique au sein de l'appareil d'État. Plus encore, l'article 22 de la même Charte^142(*) consacre le droit au développement économique, social et culturel. La jurisprudence de la Commission Africaine notamment dans l'affaire pionnière Endorois c. Kenya, développer plus haut, a fermement établi que les États ont l'obligation de consulter les minorités et de garantir leur participation aux bénéfices de l'exploitation des ressources situées sur leurs terres ancestrales. En intégrant la Charte dans son « bloc de légalité », la RDC s'oblige donc à ne pas sacrifier les droits des minorités ethniques sur l'autel de projets de développement nationaux sans compensation ni respect de leur intégrité culturelle.

Au-delà des conventions internationales, la RDC est liée par des normes impératives du droit international général, ou jus cogens. L'interdiction de la discrimination raciale et ethnique, ainsi que la prévention du génocide, font partie de ce noyau dur indérogeable. Ces normes font naître des obligations erga omnes, c'est-à-dire des obligations envers la communauté internationale dans son ensemble.

Comme l'a souligné la Cour Internationale de Justice dans l'affaire Barcelona Traction, ces obligations découlent de la mise hors la loi des actes d'agression et de génocide, ainsi que des principes concernant les droits fondamentaux de la personne humaine. Pour la RDC, cela signifie que la protection des minorités ethniques n'est pas une simple option de politique intérieure, mais un engagement international dont le non-respect peut justifier la saisine d'instances supranationales. L'intangibilité de ces droits, déjà évoquée plus haut , trouve ici sa justification suprême, c'est-à-dire qu'elle lie la puissance publique congolaise à un standard de civilisation universel qui ne tolère aucune exception, même au nom de la souveraineté nationale.

Il convient de rappeler que, par l'effet de l'article 215 de la Constitution de 2006^143(*) telle que modifiée à ce jour, tous ces instruments internationaux, une fois ratifiés et publiés, acquièrent une autorité supérieure à celle des lois nationales. Cette disposition est la clé de voûte de la protection des MINE en RDC. Elle permet de combler les silences volontaires du législateur national.

Lorsqu'une loi nationale ou un acte administratif menace les droits d'une minorité ethnique, le juge congolais a le pouvoir, et même l'obligation, de faire prévaloir les dispositions du PIDCP ou de la Charte Africaine. Cette primauté transforme l'obligation internationale en une règle de droit interne immédiatement invocable. En définitive, les obligations supranationales de la RDC constituent un véritable « droit de substitution » qui pallie l'absence d'un statut spécifique des minorités dans la législation congolaise, offrant ainsi une voie de recours indispensable pour la sauvegarde des identités minorisées sur l'ensemble du territoire national.

2. Les obligations nationales de la RDC dans la protection des minorités ethniques

Si les engagements internationaux de la République Démocratique du Congo fixent le seuil minimal de protection des minorités ethniques, les obligations nationales en constituent le prolongement opérationnel. Ces obligations ne se limitent pas à une simple transposition des textes mondiaux ; elles s'inscrivent dans une mission régalienne de structuration de la paix sociale et de l'équilibre communautaire. Ainsi, l'ordre juridique congolais, bien que silencieux sur un statut spécifique des minorités, impose à l'État des obligations précises. Lesquelles se déclinent selon la typologie classique du droit international des droits de l'homme, à savoir : l'obligation de respecter, l'obligation de protéger et l'obligation de mettre en oeuvre^144(*).

S'agissant de l'obligation de respecter ou le principe de non-discrimination, c'est une obligation d'abstention. L'État doit s'interdire toute mesure qui porterait atteinte aux droits des membres des minorités. Cette obligation trouve son fondement direct dans l'article 13 de la Constitution du 18 février 2006, qui dispose que : « Aucun Congolais ne peut, en matière d'éducation et d'accès aux fonctions publiques ni en aucune autre matière, faire l'objet d'une mesure discriminatoire, qu'elle résulte de la loi ou d'un acte de l'exécutif, en raison de sa religion, de son origine familiale, de sa condition sociale, de sa résidence, de ses opinions ou convictions politiques, de son appartenance à une race, à une ethnie, à une tribu, à une minorité culturelle ou linguistique ». Ici, l'obligation nationale est claire c'est-à-dire l'administration publique, dans son recrutement et son fonctionnement, doit faire preuve d'impartialité. L'exemple que donne le Professeur Félix Vunduawe est plus limpide, à savoir : l'Université de Kinshasa ne peut pas instaurer, dans une salle, un examen oral pour une catégorie donnée d'étudiants et un examen écrit pour une autre, sauf exception prévue par les règlements académiques^145(*). Pour les minorités ethniques, cela signifie que l'État ne peut pas légalement les exclure de la gestion de la chose publique ou de l'accès aux services essentiels.

?S'agissant de l'obligation de protéger, celle-ci impose à l'État de prendre des mesures pour empêcher que des tiers (groupes armés, milices ou individus) ne violent les droits des minorités. Cette obligation découle de l'article 52 de la Constitution de 2006 telle que modifiée à ce jour, qui garantit le droit à la paix et à la sécurité, tant sur le plan national qu'international. En RDC, cette obligation est particulièrement pertinente dans les zones de conflit. L'État a l'obligation régalienne de déployer les forces de l'ordre pour sécuriser les communautés minoritaires ciblées. Sur le plan judiciaire, cette protection est relayée par l'obligation de poursuite. Le Code pénal congolais, par son décret du 30 janvier 1940 et ses modifications ultérieures, réprime les atteintes contre les personnes. Et en ne poursuivant pas les auteurs de violences ethniques, l'État manque à son obligation nationale de protection, créant un climat d'impunité préjudiciable à la survie des groupes les plus fragiles.

?En ce qui concerne l'obligation de mettre en oeuvre ou d'instaurer ou encore de réalisation, elle est la plus active c'est-à-dire l'État doit prendre des mesures législatives, administratives ou budgétaires pour que les droits soient effectifs. L'article 123 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour donne compétence au Parlement pour fixer les règles concernant entre autre la protection des groupes vulnérables. L'exemple le plus probant de cette obligation est la Loi n° 22/030 du 15 juillet 2022 portant protection et promotion des droits des peuples autochtones pygmées. Par cette loi, le législateur congolais a reconnu que l'égalité abstraite ne suffisait pas et qu'il fallait des mesures concrètes (accès à la terre, gratuité de l'enseignement pour ce groupe, etc.) pour protéger une minorité spécifique. L'obligation nationale consiste donc à combler les lacunes juridiques par des lois spéciales lorsque le droit commun se révèle impuissant à protéger l'identité d'un groupe.

?Enfin, l'État a une obligation spécifique liée à la gestion du sol. Bien que l'article 9 de la Constitution dispose que l'État est propriétaire du sol et du sous-sol^146(*), la Loi Foncière de 1973^147(*) reconnaît, en ses articles 387 et suivants, l'existence des droits fonciers coutumiers. Pour les minorités ethniques, dont la survie dépend souvent de leurs terres ancestrales, l'obligation nationale est de veiller à ce que les concessions (minières ou forestières) n'aliènent pas leurs espaces de vie sans consultation ni indemnisation. C'est ici que l'État doit jouer son rôle de médiateur entre le développement national et la survie des communautés locales.

* ¹³⁴ Lire Pierre-Marie Dupuy et Yann Kerbrat, Droit international public, Paris, Dalloz, 14^ème éd., 2018, n° 19 et 423 ainsi que l'article 215 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour.

* ¹³⁵ Yuma Biaba Louis, Op. Cit.

* ¹³⁶ Pierre-Marie Dupuy et Yann Kerbrat, Op. Cit., n° 203.

* ¹³⁷Idem, n° 290-1.

* ¹³⁸ Publié au J.O.RDC., no spécial, avril 1999, p. 21, Les Codes Larcier de la République Démocratique du Congo, Tome IV, Droit public et administratif, Vol. 1 - Droit public, p. 312.

* ¹³⁹ observation générale numéro 23 du Comité des droits de l'homme de l'ONU sur les droits des minorités, 1994.

* ¹⁴⁰ Publié au J.O.Z., no spécial, juin 1987, p. 7, Les Codes Larcier de la République Démocratique du Congo, Tome IV, Droit public et administratif, Vol. 1 - Droit public, p. 324.

* ¹⁴¹ Art. 19 de la Charte africaine des droits de l'homme de des peuples : « Tous les peuples sont égaux ; ils jouissent de la même dignité et ont les mêmes droits. Rien ne peut justifier la domination d'un peuple par un autre »

* ¹⁴² Art. 22 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples : « 1. Tous les peuples ont droit à leur développement économique, social et culturel, dans le respect strict de leur liberté et de leur identité, et à la jouissance égale du patrimoine commun de l'humanité. 2. Les États ont le devoir, séparément ou en coopération, d'assurer l'exercice du droit au développement. »

* ¹⁴³ Art. 215 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour dispose : « Les traités et accords internationaux régulièrement conclus ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque traité ou accord, de son application par l'autre partie ».

* ¹⁴⁴ https://www.ohchr.org/fr/instruments-and-mechanisms/international-human-rights-law, consulté le 20 mai 2022.

* ¹⁴⁵ Félix Vunduawe te Pemako et Jean-Marie Mboko Dj'Andima, Traité de droit administratif de la République Démocratique du Congo, Bruxelles, éd. Bruylant, 2^ème édition, 2020, n° 118.

* ¹⁴⁶ Les termes exactes de l'art. 9 al. 1 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour sont :« L'Etat exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le plateau continental ».

* ¹⁴⁷ Loi n° 73-021 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, J.O.Z., no 3, 1er février 1974, p. 69.