La protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo

CHAPITRE 2. L'ABSENCE D'UNE PROTECTION EXPRESSE DES DROITS DES MINORITES ETHNIQUES EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

L'absence d'une interprétation commune de la notion de minorité fait souvent obstacle à la réalisation pleine et effective des droits des minorités^121(*). En République Démocratique du Congo, ce flou sémantique n'est pas une simple lacune technique, mais le reflet d'une tension permanente entre la volonté de construire une nation unie^122(*) et la réalité d'une mosaïque humaine plurielle. Si le constituant de 2006 a entendu garantir les droits fondamentaux pour tous^123(*), il a cependant occulté la spécificité des minorités ethniques, créant ainsi un régime de protection par défaut, où le droit collectif s'efface derrière l'égalité individuelle.

Il faudra pour mieux comprendre ce mutisme, identifier les droits des minorités ethniques mis en cause par cette absence de reconnaissance expresse (section 1) d'une part, et d'autre part, sans reconnaitre expressément ces droits, identifier les mécanismes qui implicitement interviennent dans la promotion et la protection des DROME (section 2).

Section 1. Les droits en cause

Cette section vise à identifier la substance juridique des droits qui devraient, en théorie, bénéficier aux minorités ethniques en RDC, tout en analysant les sources d'obligations qui lient l'État congolais. Le silence de la Constitution de 2006 ne vaut pas « déni du droit ». Au contraire, l'architecture juridique congolaise, par sa réaffirmation au respect des normes internationales, impose une double grille de lecture. D'une part, il s'agit de distinguer la nature des prérogatives reconnues aux membres des minorités, oscillant entre la jouissance individuelle de libertés classiques et la revendication, plus complexe, de droits collectifs indispensables à la survie de leur identité (§A). D'autre part, il est nécessaire d'ancrer ces droits dans ce que le Professeur Yuma Biaba qualifie de « bloc de légalité »^124(*) congolais, en scrutant les sources d'obligations tant nationales que supranationales qui lient l'État et l'obligent à une vigilance particulière envers ses composantes les plus fragiles, les MINE (§B).

§A. Droits collectifs et individuels spécifiques aux minorités ethniques

La protection des minorités repose sur une dualité fondamentale : le droit pour l'individu d'appartenir à un groupe sans être discriminé, et le droit pour le groupe de maintenir son identité propre. Bien que le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'homme en s'appuyant sur l'expérience des communautés minoritaires du monde entier et en se référant à la Déclaration des Nations Unies sur les minorités et à d'autres normes internationales relatives aux droits des minorités, a pu identifier les principaux sujets de préoccupation suivants, à savoir : la survie et l'existence, la promotion et la protection de l'identité des minorités, l'égalité et la non-discrimination et participation effective et fructueuse^125(*).

Cette analyse se propose de faire une relecture de différents DROME à travers l'identification des droits des minorités à travers une typologie de droits dont la force juridique varie selon les impératifs de protection, à savoir : des droits absolus, dérogatoires, intangibles ou programmatoires (1) dans un premier lieu. Pour ensuite, épingler les obligations nationales et supranationales de la RDC dans la protection des minorités existant sur son territoire (2).

1. Droits absolus, dérogatoires, intangibles ou programmatoires

Comme le dirait Balingene Kahombo : « Il n'est pas aisé de déterminer la liste des droits dont bénéficient les minorités ethniques aux termes de la Constitution en vigueur. Il est, cependant, possible de fournir un effort à ce sujet, même si le résultat de celui-ci risque fort d'être contestable »^126(*). Et bien qu'il existe pas une génération des droits e l'homme supérieure à une autre, les droits humains se distinguent par leur degré de protection et restriction. Ainsi, sur cette base c'est-à-dire le degré de protection, les droits des minorités ethniques peuvent être regroupés en droits intangibles et absolus, en droits dérogatoires et programmatoires.

a. Les droits intangibles et absolus

Ce sont des droits auxquels aucune circonstance, même l'état de siège ou d'urgence, ne peut déroger. En d'autres termes, ce sont des droits dont l'existence est garantie même en cas de circonstances exceptionnelles, guerre ou danger public majeur, ils apparaissent insusceptibles de dérogations ou restrictions^127(*). Il s'agit d'un noyau dur inaliénable des droits humains, indérogeables et opposables à tous.^128(*)

Selon l'article 61 de la Constitution de 2006, même en situation d'état de siège ou d'urgence, il ne peut être dérogé au droit à la vie, à l'interdiction de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Et la Loi n°024/2002 du 18 novembre 2002 portant Code pénal militaire, qui réprime le crime de génocide à son article 164. Plus loin, à son article 206, elle semble davantage plus acerbe quand elle réprime l'apologie ou la propagande du crime de génocide.

Il faudrait également souligner la connexité qui existe entre les droits intangibles et le jus cogens en droit international qui donne à ces droits intangibles un caractère absolu. L'existence de normes impératives du droit international, parmi lesquelles celles relatives à la protection des droits de l'homme a été consacrée à plusieurs reprises par le juge international. Dès son arrêt du 5 février 1970 dans l'affaire Barcelona Traction, la Cour avait mis en valeur cet élément essentiel, se référant à des « obligations absolues », qui « découlent, par exemple, dans le droit international contemporain de la mise hors la loi des actes d'agression et de génocide, mais aussi des principes et des règles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine, y compris la pratique de l'esclavage et de la discrimination raciale »^129(*).

Pour les MINE, l'intangibilité de ces droits est le rempart ultime contre le risque de nettoyage ethnique ou de génocide. Il s'agit ici d'une protection de l'existence physique même du groupe. L'État n'a pas seulement l'obligation de ne pas tuer, mais aussi l'obligation positive de protéger les minorités contre les exactions de groupes tiers (milices, groupes armés), en d'autres termes l'Etat est investi d'une mission de vigilance et d'action. La RDC doit donc activement prévenir les exactions commises par ces groupes tiers car le manquement à cette obligation de sécurisation pourrait être qualifié de défaillance régalienne et engager la responsabilité internationale de la RDC. En définitive, pour les MINE, l'intangibilité est un bouclier contre « l'arbitraire du nombre ». Dans un système où la majorité détient souvent les leviers de la force publique, le caractère absolu de ces droits rappelle que la dignité de la personne humaine, et par extension celle du groupe minoritaire, est une norme impérative qui ne saurait être sacrifiée sur l'autel de la raison d'État ou de la paix civile précaire. »

b. Les droits dérogatoires

Il s'agit des libertés de réunion ou d'association, d'expression, de manifestation. Ces droits sont dits « dérogatoires » car ils peuvent être restreints pour des motifs d'ordre public ou de sécurité nationale. Pour une minorité, ces droits permettent de s'organiser politiquement ou dans certaines circonstances ces droits sont le véhicule de leur survie politique. Le défi, pour la réalisation de ces droits, serait de s'assurer que par exemple l'usage d'une langue minoritaire ou le regroupement communautaire ne soit pas perçu comme une atteinte à l'ordre public. Ainsi, la revendication d'une identité minoritaire ou l'organisation d'une association à base ethnique peut être perçue comme une velléité de division, justifiant ainsi des limitations à ces libertés. Cette relativité peut tenir à des causes diverses. La première est qu'en toute hypothèse, ces droits peuvent connaître des dérogations en période de circonstances exceptionnelles, dans la mesure autorisée par la convention pertinente. La seconde tient à ce que certains des droits reconnus sont susceptibles, même en période normale, de connaître certaines limitations, dont les traités qui les prévoient s'emploient cependant à régler l'ampleur.

c. Les droits programmatoires

Le droit à l'éducation, à la santé et à un environnement sain. Ils sont dits « programmatoires » car leur réalisation est tributaire des ressources de l'État. Pour les MINE, souvent situées dans des périphéries géographiques et politiques, le caractère programmatoire de ces droits masque parfois une discrimination structurelle. L'absence d'infrastructures scolaires ou sanitaires dans les zones habitées par les minorités constitue une violation de l'obligation de réalisation progressive des droits, car elle maintient ces groupes dans un état de marginalisation qui favorise leur assimilation forcée ou leur paupérisation.

Il s'agit principalement des droits inscrits dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Ces droits sont programmatoires, parce que, aux termes, par exemple, de l'article 2 de la Convention européenne des droits de l'homme^130(*), les Etats s'engagent simplement à en assurer progressivement le plein exercice, par tous les moyens appropriés, sans que le rythme de cette progressivité, sauf pour le droit à l'éducation primaire, soit précisé. Les droits proclamés sont donc plutôt des vocations à en jouir un jour... qui peut être lointain^131(*). Même lorsque cette convention énoncé des droits sous une forme qui paraît impérative (ainsi du droit au travail, du droit de jouir de conditions de travail justes favorables, du droit syndical, du droit à la sécurité sociale, du droit à un niveau de vie suffisant, du droit de toute personne à jouir du meilleur état de santé à participer à la vie culturelle et de bénéficier du progrès scientifique et de ses applications), la condition de progressivité risque toujours de priver ces droits de leur substance, d'autant que, pour la plupart d'entre eux, l'intervention de mesures nationales apparaît indispensable pour les rendre effectifs. Ces remarques valent a fortiori pour les que la rédaction même de l'article qui les consacre place conformément aux lois de chaque pays^132(*).

2. La dialectique entre droits individuels et droits collectifs : défi de la reconnaissance

La question de la protection des minorités ethniques (MINE) en République Démocratique du Congo cristallise une tension doctrinale majeure entre deux visions des droits de l'homme : l'approche libérale individualiste, héritée des siècles des Lumières, et l'approche communautaire ou collective, plus proche des réalités sociologiques africaines. Cette dialectique est au coeur de l'impasse juridique congolaise, où la reconnaissance de l'individu semble se nourrir de l'occultation du groupe. L'on pourrait dire qu'il s'agit là d'un « noeud gordien » du droit congolais.

a. L'approche individuelle : une protection par l'atomisation du corps social

Le droit positif congolais s'est construit sur le postulat que la meilleure façon de protéger les membres d'une minorité est de garantir l'égalité absolue de tous les citoyens devant la loi. C'est la vision « universaliste » portée par l'article 13 de la Constitution^133(*). Dans cette optique, l'ethnie est perçue comme un accident de naissance qui ne doit jamais devenir une catégorie juridique. On protège le Congolais en dépit de son ethnie et non en raison de celle-ci.

Cette approche présente un avantage indéniable : elle évite la cristallisation des identités qui a, par le passé, conduit aux tragédies du tribalisme politique. Toutefois, en se limitant à une protection individuelle, le droit congolais atomise le corps social. Il part du principe que si chaque individu est protégé contre la discrimination, le groupe le sera par extension. Or, cette logique ignore une réalité fondamentale des MINE : l'identité ethnique est une expérience intrinsèquement collective. Protéger un individu contre les insultes raciales est nécessaire, mais cela ne garantit en rien la survie de la langue, de la culture ou du patrimoine dont cet individu est le dépositaire. Sans le groupe, l'individu « minoritaire » perd la substance même de ce qui le rend spécifique.

Dès lors, cette approche purement individuelle révèle ses limites structurelles face à la pérennité des minorités. En se focalisant sur l'atome citoyen, le législateur occulte le besoin vital de cohésion et de transmission qui caractérise ces communautés. L'absence de reconnaissance du groupe en tant qu'entité juridique empêche la mise en oeuvre de mesures positives pourtant indispensables. Pour que la protection soit réelle et non simplement formelle, il devient impératif d'évoluer vers une reconnaissance de droits collectifs, seuls garants d'une existence communautaire durable.

b. La nécessité des droits collectifs : la survie culturelle comme impératif

À l'opposé de cet individualisme abstrait, la doctrine internationale et une partie de la doctrine africaine, dont les travaux du Professeur Robinson Tchapmegni font écho, soulignent que certains droits ne prennent leur sens que s'ils sont exercés de manière collective. Il s'agit ici de passer d'une protection « négative » (ne pas discriminer) à une protection « positive » (promouvoir le groupe).

Le premier pilier de ces droits collectifs est le droit à l'identité culturelle et linguistique. Une langue ne se pratique pas de manière isolée ; elle nécessite des structures éducatives, des médias et un espace social où elle peut s'épanouir. En RDC, l'absence de droits collectifs en la matière conduit à une « assimilation silencieuse » : les minorités linguistiques sont contraintes de s'acculturer aux langues dominantes (lingala, swahili, etc.) pour accéder à l'administration ou à l'éducation, entraînant une érosion lente mais irréversible de leur patrimoine.

Le second pilier, et sans doute le plus conflictuel en RDC, est le droit à la terre et aux ressources. Pour la majorité des minorités ethniques congolaises, la terre n'est pas un simple actif financier, mais le support sacré de l'identité et de la mémoire ancestrale. La propriété foncière individuelle, telle que régie par la loi foncière de 1973, entre souvent en collision avec les droits coutumiers collectifs. Sans une reconnaissance juridique du groupe en tant que titulaire de droits sur ses terres ancestrales, les minorités sont vulnérables face à l'expansionnisme foncier de groupes majoritaires ou aux concessions industrielles. Le déni des droits collectifs sur la terre est, en RDC, l'un des principaux vecteurs de violence et de précarité pour les MINE.

c. La synthèse impossible ? Vers une citoyenneté plurielle

La dialectique entre l'individuel et le collectif semble aboutir à une impasse : soit l'on risque la fragmentation de l'État en reconnaissant des droits aux groupes, soit l'on condamne les minorités à l'extinction culturelle en ne reconnaissant que l'individu.

Pourtant, une voie médiane existe, celle de la « citoyenneté plurielle ». Il ne s'agit pas de substituer les droits collectifs aux droits individuels, mais de les superposer. La reconnaissance de droits collectifs ne doit pas être perçue comme une menace à l'unité nationale, mais comme une condition de sa pérennité. Comme le suggère le « bloc de légalité » international, l'unité de la RDC ne sera véritablement solide que lorsqu'elle cessera de craindre sa diversité. La récente loi de 2022 sur les peuples autochtones pygmées constitue, à cet égard, une première brèche historique : elle prouve que le législateur congolais peut, sans briser l'édifice républicain, accorder des droits spécifiques à un groupe pour corriger une injustice structurelle. Le défi est désormais d'étendre cette logique à l'ensemble des minorités ethniques du pays.

Cette ouverture législative en faveur des peuples autochtones préfigure un changement de paradigme nécessaire au sein de l'ordonnance juridique congolaise. En dépassant l'unitarisme dogmatique, l'État s'offre la possibilité de transformer une diversité perçue comme un péril en un moteur de cohésion nationale. La citoyenneté plurielle devient alors le socle d'un nouveau contrat social, où la reconnaissance des identités particulières ne fragmente pas la République, mais consolide au contraire sa légitimité par une inclusion effective et respectueuse de toutes ses composantes.

* ¹²¹ Lire Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, p. 8.

* ¹²² Lire art. 1 al. 1 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour.

* ¹²³ La constitution du 18 février 2006 consacre dans son titre II, une panoplie des droits humains qui va de l'article 11 à l'article 67 de la Constitution.

* ¹²⁴ Yuma Biaba Louis, Manuel de droit administratif, éd. CEDI, p. 37.

* ¹²⁵ Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme, Op. Cit., p. 7.

* ¹²⁶ Balingene Kahombo, Op. Cit., p. 12.

* ¹²⁷ Louis Favoreu et alii, Droits des libertés fondamentaux, Paris, Dalloz, 7^ème éd., 2016, n°546.

* ¹²⁸ Hajer Gueldich (H.), «Les droits indérogeables », in Journée d'étude du 10 décembre 2015 sous direction du Pr. Rafâa Ben Achour, « L'ONU et l'établissement d'un ordre international des droits de l'Homme », FSJPST, 1^er numéro de la Revue tunisienne des sciences juridiques, CPU, 2017, pp. 45-58 ; Despina Sinou, Droits intangibles, Master 2 droit international et européen des droits fondamentaux, 2022-2023, p.4.

* ¹²⁹ Despina Sinou, Op. Cit., p. 9.

* ¹³⁰ La mention de cette convention est purement comparative.

* ¹³¹Jean-Désiré Ingange wa Ingange, Op. Cit., 118.

* ¹³²Jean-Désiré Ingange wa Ingange, Op. Cit., 118.

* ¹³³ Art. 13 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour, : « Aucun Congolais ne peut, en matière d'éducation et d'accès aux fonctions publiques ni en aucune autre matière, faire l'objet d'une mesure discriminatoire, qu'elle résulte de la loi ou d'un acte de l'exécutif, en raison de sa religion, de son origine familiale, de sa condition sociale, de sa résidence, de ses opinions ou de ses convictions politiques, de son appartenance à une race, à une ethnie, à une tribu, à une minorité culturelle ou linguistique ».