La protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo

§B. Mécanismes supranationaux de protection et de promotion des droits des minorités ethniques

Lorsque les mécanismes internes de protection s'avèrent défaillants, inopérants ou inaccessibles, l'ordre juridique international peut offrir aux minorités ethniques de la RDC un ultime recours à travers les mécanismes supranationaux. Cette ouverture vers l'extérieur repose sur le principe de subsidiarité, où les instances régionales et universelles ne se substituent pas à l'État, mais veillent à ce que ce dernier ne s'affranchisse pas des standards minimaux de dignité humaine auxquels il a librement souscrit.

Ce paragraphe analyse cette architecture de protection en dehors du cadre national, structurée autour de deux pôles complémentaires. D'une part, le système africain de protection des droits de l'homme qui, par la proximité géographique et culturelle de ses organes (Commission et Cour africaines), offre une jurisprudence de plus en plus protectrice des droits collectifs et identitaires. D'autre part, le système onusien qui, à travers ses comités de traités et ses procédures spéciales, assure une surveillance universelle de la situation des minorités. Ces mécanismes supranationaux ne sont pas de simples instances de constatation ; ils agissent comme des leviers de pression diplomatique et juridique, capables de contraindre la République Démocratique du Congo à réformer ses pratiques internes pour garantir la pérennité de ses groupes les plus vulnérables.

1. Les mécanismes africains : la Cour africaine et la Commission africaine

Le système africain de protection des droits de l'homme et des peuples occupe une place singulière et stratégique dans l'arsenal juridique à la disposition des minorités ethniques en RDC. Contrairement aux systèmes classiques souvent centrés sur l'individu, la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples (CADHP) consacre une vision communautaire du droit. Elle offre ainsi un cadre normatif et juridictionnel où l'ethnie n'est plus perçue comme un obstacle à l'égalité, mais comme une entité collective titulaire de droits. Pour les minorités congolaises, ce mécanisme constitue une soupape de sécurité essentielle lorsque l'édifice national se fissure.

La Commission africaine, située à Banjul en Gambie, est l'organe chargé de promouvoir les droits de l'homme et d'assurer leur protection en Afrique^160(*). Pour les minorités en RDC, son rôle se manifeste à travers deux leviers principaux : les communications (plaintes) et les groupes de travail spécialisés.

Le mécanisme des communications permet à toute personne ou organisation de saisir la Commission d'une violation de la Charte par l'État congolais. La force de la Commission réside dans son interprétation extensive des droits des peuples^161(*). À travers sa jurisprudence, notamment dans l'affaire emblématique Centre pour le développement des droits des minorités c. Kenya (affaire Endorois), la Commission a établi que les minorités ont un droit à la terre, à la culture et aux ressources. En RDC, les organisations de la société civile peuvent utiliser ce canal pour dénoncer des spoliations foncières ou des politiques d'exclusion.

En complément, la Commission a créé le Groupe de travail sur les populations/communautés autochtones et les minorités en Afrique^162(*). Ce groupe effectue des visites de terrain, publie des rapports et formule des recommandations spécifiques. Pour une minorité ethnique congolaise, faire l'objet d'un rapport de la Commission africaine, c'est sortir de l'invisibilité nationale pour exister sur la scène diplomatique continentale, forçant ainsi l'État congolais à justifier ses politiques devant ses pairs.

Si la Commission africaine émet des recommandations, la Cour africaine, établie par le Protocole de Ouagadougou, rend des arrêts obligatoires. Bien que la RDC n'ait pas encore fait la déclaration au titre de l'article 34(6) permettant aux individus de saisir directement la Cour, celle-ci reste accessible via la Commission africaine.

La Cour africaine représente l'aboutissement du combat juridique des minorités. Son apport est fondamental pour la définition de l'identité minoritaire. Dans l'affaire Commission africaine (Peuple Ogiek) c. Kenya (2017)^163(*), la Cour a rendu un arrêt historique en reconnaissant que l'expulsion d'une minorité de ses terres ancestrales violait non seulement le droit de propriété, mais aussi le droit à la vie, à la religion et à la culture. Pour les minorités de de la RDC, cette jurisprudence est un précédent capital. Elle signifie que l'État ne peut plus se contenter d'une égalité formelle, mais doit respecter l'ancrage territorial et culturel des groupes ethniques. Les arrêts de la Cour ont une autorité de chose jugée et peuvent ordonner à l'État de payer des réparations financières ou de modifier sa législation interne.

L'accès à ces mécanismes africains est toutefois conditionné par une règle procédurale stricte entre autre l'épuisement des voies de recours internes (article 56 de la Charte). Les minorités congolaises doivent d'abord porter leurs griefs devant les juridictions nationales. Cependant, la Commission africaine et la Cour africaine font preuve d'une certaine souplesse lorsque les recours nationaux se prolongent d'une façon anormale ou sont inexistant^164(*).

Dans le contexte de la RDC, où l'accès au juge dans certaines zones peut être considéré comme un véritable parcours du combattant, le mécanisme africain devient un recours de substitution. Il permet aussi de contourner les blocages politiques locaux. La menace d'une condamnation devant la Cour africaine agit comme un moyen de pression sur le législateur congolais pour accélérer les réformes, comme ce fut le cas pour la reconnaissance progressive des droits des peuples autochtones.

En conclusion, les mécanismes africains ne sont pas simplement des instances de jugement lointaines ; ils sont des laboratoires du droit des minorités en Afrique. En liant les droits de l'homme aux réalités socioculturelles du continent, la Commission africaine et la Cour africaine offrent aux MINE de la RDC un langage juridique adapté à leurs réalités c'est-à-dire celui des droits collectifs. Bien que l'exécution des décisions africaines reste un défi en RDC, leur existence même limite l'absolutisme de l'État et impose une vision de la citoyenneté congolaise qui intègre, au lieu d'effacer, la diversité ethnique. C'est dans ce dialogue entre Kinshasa, Banjul et Arusha que se dessine l'avenir d'une protection réelle des minorités ethniques.

2. Les autres mécanismes : le système onusien

Au-delà de l'architecture régionale africaine, la protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo s'inscrit également dans le cadre universel des Nations Unies. Le système onusien offre une panoplie de mécanismes qui, bien que dépourvus de la force exécutoire d'une police nationale, exercent une autorité morale et une pression normative considérables. Ces mécanismes se divisent traditionnellement en deux catégories : les organes conventionnels, issus des traités ratifiés par la RDC, et les mécanismes extra-conventionnels, fondés sur la Charte des Nations Unies. Pour les minorités ethniques congolaises, ce système constitue un observatoire mondial capable de transformer des crises locales en enjeux de paix et de sécurité internationales.

Le premier pilier du système onusien repose sur les comités d'experts chargés de surveiller l'application des traités. Pour la RDC, deux comités revêtent une importance capitale. D'une part, le Comité des droits de l'homme, qui veille au respect du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Son interprétation de l'article 27 impose à la RDC de rendre des comptes périodiques sur les mesures prises pour garantir la survie culturelle et linguistique de ses minorités.

D'autre part, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD), issu de la convention pour l'élimination de la discrimination raciale. Ce comité est particulièrement actif dans la surveillance des tensions interethniques en RDC. À travers la « procédure d'alerte précoce et d'action urgente », le CERD peut interpeller directement le gouvernement congolais lorsqu'il identifie un risque de conflit ethnique majeur ou de nettoyage ethnique. Les recommandations de ces comités, bien que non contraignantes au sens classique, servent de base aux plaidoyers des ONG locales et aux chancelleries occidentales pour exiger des réformes législatives ou la sécurisation de certaines zones de l'Est du pays^165(*).

Le second pilier réside dans les « procédures spéciales » du Conseil des droits de l'homme. Il s'agit de Rapporteurs spéciaux ou de groupes d'experts indépendants investis d'un mandat thématique ou géographique. Le Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités et le Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones sont des acteurs clés.

Contrairement aux comités qui siègent à Genève, ces rapporteurs effectuent des missions de terrain. Ils vont à la rencontre des populations minoritaires dans les provinces les plus reculées, recueillant des témoignages directs sur les spoliations de terres, les massacres ou l'exclusion politique. Leurs rapports, présentés à l'Assemblée générale des Nations Unies, documentent la réalité vécue par les minorités par exemple avec une neutralité. C'est en effet une forme de protection car elle rend le coût politique de l'oppression très élevé pour l'État.

L'Examen Périodique Universel (EPU) est un mécanisme unique par lequel chaque État membre de l'ONU passe en revue ses réalisations en matière de droits de l'homme tous les quatre ou cinq ans. Lors de ce passage devant ses pairs, l'Etat reçoit des recommandations directes d'autres États. Les questions liées par exemple aux minorités ethniques (lutte contre le discours de haine, protection des Pygmées, accès à la nationalité pour certains groupes) y sont systématiquement abordées. Le gouvernement est alors contraint d'accepter ou de rejeter publiquement ces recommandations. Lorsqu'il les accepte, il crée un engagement politique qu'il devra justifier lors du cycle suivant. Pour les minorités, l'EPU peut être un levier de redevabilité car elles peuvent utiliser les engagements pris par l'Etat en l'occurrence la RDC pour exiger des actions concrètes, notamment lors de l'élaboration des budgets nationaux ou des lois organiques.

Il serait incomplet d'analyser le système onusien en RDC sans évoquer le rôle spécifique du Bureau Conjoint des Nations Unies aux Droits de l'Homme en République Démocratique du Congo (BCNUDH) et de la mission de maintien de la paix (MONUSCO). En vertu de ses mandats successifs de protection des civils, la MONUSCO assure une protection physique immédiate là où les forces nationales font défaut.

Le BCNUDH, de son côté, assiste les victimes minoritaires dans l'accès à la justice, documente les crimes de guerre et crimes contre l'humanité à caractère ethnique, et forme les magistrats congolais à la lutte contre l'impunité. Ce mécanisme est « hybride » car il est à la fois une sentinelle internationale et un partenaire technique de l'État. Pour une minorité menacée, la présence d'une base de la MONUSCO ou d'un officier du BCNUDH est souvent l'ultime garantie contre une exaction de masse.

Ainsi le système onusien, par sa structure multidimensionnelle, assure une surveillance constante de la République Démocratique du Congo. S'il ne remplace pas la justice interne, il la stimule et la surveille. Pour les minorités ethniques, l'ONU est une oreille attentive de leurs souffrances. En liant le sort des minorités à la stabilité régionale et à la paix mondiale, ces mécanismes transforment la question ethnique congolaise d'une simple tension tribale en un impératif de droit international. La protection des minorités ne s'arrête pas aux frontières de la RDC ; elle trouve dans le système onusien un garant universel qui rappelle sans cesse à l'État que sa souveraineté est conditionnée par le respect de la dignité humaine de chacune de ses composantes.

De tout ce qui précède, il convient d'affirmer que, bien qu'il n'existe pas de juridiction dédiée exclusivement aux minorités ethniques l'arsenal juridique congolais offre des voies de recours implicites mais réelles. Que ce soit au niveau national ou supranational ces mécanismes sont des véritables garanties d'effectivité pour tout groupe vulnérable ou pour toute personne appartenant à ce groupe. Il ne faudrait pas voir dans ces mécanismes des outils isolés mais une structure complémentaire en vue de prévenir, ou mieux d'éviter toute forme de marginalisation ou d'oppression.

II^ème PARTIE : MISE EN OEUVRE DE LA PROTECTION DES MINORITES ETHNIQUES EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

L'effectivité de la protection des droits des minorités en République Démocratique du Congo commande une approche en deux temps. Il importe, en premier lieu, de déterminer les critères juridiques et sociologiques indispensables à l'identification d'une minorité au sein d'une mosaïque humaine aussi complexe que celle de la RDC (Chapitre 1). Une fois ce cadre conceptuel posé, il conviendra, en second lieu, de déceler les obstacles structurels et conjoncturels qui entravent cette effectivité, afin de proposer des pistes de solutions adaptées aux réalités congolaises (Chapitre 2).

* ¹⁶⁰ Art. 45 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples.

* ¹⁶¹ Droits prévus aux articles 19 à 24 de la Charte africaine des droits de l'homme de l'homme et des peuples.

* ¹⁶² Groupe de travail institué par la Résolution relative aux droits des peuples/communautés autochtones

en Afrique adoptée par la Commission africaine lors de sa 28ème Session ordinaire tenue à Cotonou, Bénin, du 23 octobre au 6 novembre 2000.

* ¹⁶³ En octobre 2009, le Service forestier du Kenya a émis un avis d'expulsion exigeant que les Ogiek -- une communauté vivant historiquement dans la forêt et l'un des peuples autochtones les plus marginalisés du pays -- quittent la forêt de Mau dans un délai de 30 jours. En novembre 2009, l'Ogiek Peoples' Development Program (OPDP), rejoint par le Centre for Minority Rights Development (CEMIRIDE) puis par Minority Rights Group International (MRGI), a saisi la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples (la Commission). La communication soutenait que l'expulsion violait plusieurs dispositions de la Charte africaine, notamment le droit de propriété (article 14), l'interdiction de la discrimination (article 2), le droit à la vie (article 4), la liberté de religion (article 8), le droit à la culture (articles 17(2) et 17(3)), le droit de disposer librement des richesses et des ressources naturelles (article 21), le droit au développement (article 22) et l'article 1.

* ¹⁶⁴ Art. 56 point 5 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples.

* ¹⁶⁵Jean-Désiré Ingange wa Ingange, Op. Cit.