La protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo

CHAPITRE 1. LES CRITERES D'IDENTIFICATION DES MINORITES ETHNIQUES

Face à l'absence d'une définition unanime ou internationale à travers un instrument contraignant, chaque Etat se voit, dans une certaine mesure, libre de définir des critères à remplir pour être considéré soit comme une minorité ethnique soit comme faisant partie d'une minorité ethnique. Cette latitude étatique, bien qu'essentielle pour respecter les souverainetés nationales, ne doit pas occulter la nécessité de s'appuyer sur des standards universels afin d'éviter l'arbitraire.

Dès lors, ce chapitre se propose d'explorer la complexité de l'identification minoritaire en deux temps. Il s'agira, d'une part, de dresser une esquisse des critères déterminants issus de la pratique des organisations internationales (Section 1). D'autre part, il conviendra de soumettre ces standards à une analyse critique rigoureuse, en confrontant les critères objectifs et subjectifs aux réalités sociopolitiques de la République Démocratique du Congo (Section 2).

Section 1. Esquisse d'identification des critères déterminants d'une minorité ethnique

Selon une idée très répandue, une tentative a été faite par un expert indépendant des NU, en la personne de Francesco Capotorti, en 1976 pour définir la notion de minorité, et que même si cette définition n'a pas été acceptée à l'époque, elle peut encore aujourd'hui constituer une référence utile. Ce qui est faux, d'après le Rapporteur Spécial, car ce n'était ni la première ni la dernière tentative faite en la matière, de plus de nombreux aspects fondamentaux de cette étude menée par Francesco Capotorti ont été écartés par la suite^166(*).

Cette mise au point doctrinale impose de revisiter les critères d'identification à l'aune des développements contemporains du droit international. L'objectif de cette section est de s'écarter d'une lecture figée pour appréhender la malléabilité du concept de minorité selon les instances et les contextes. À cette fin, le premier paragraphe (§A) s'attachera à recenser les critères proposés par les Nations Unies et d'autres organisations internationales, mettant en lumière la dualité entre données objectives et aspirations subjectives. Fort de ce panorama global, le second paragraphe (§B) s'attèlera à transposer ces enseignements au cadre spécifique de la République Démocratique du Congo. Il s'agira alors de proposer une définition idoine, capable de concilier la protection des particularismes ethniques avec l'impératif constitutionnel d'unité nationale, avant d'en entamer l'analyse critique.

§A. Critères proposés dans le cadre des Nations Unies et d'autres Organisations internationales

Pour identifier les minorités ethniques, il est indispensable d'analyser en profondeur les standards des organisations internationales, car ce sont elles qui comblent le vide laissé par l'absence de traité universel contraignant. Ce paragraphe se propose d'explorer la sédimentation de ces critères à travers deux axes complémentaires. Il s'agira d'abord d'analyser l'approche des Nations Unies qui, via ses organes de traités et ses rapporteurs spéciaux, privilégie une interprétation évolutive de la notion de minorité. Ensuite, nous examinerons les apports d'autres organisations internationales dont les cadres normatifs offrent des critères de précision essentiels pour comprendre les conditions de reconnaissance d'un groupe au sein de l'ordre juridique mondial.

1. Critères proposés dans le cadre des Nations Unies

L'approche des Nations Unies en matière d'identification des minorités se caractérise par une tension constante entre la rigueur statistique et la protection des droits fondamentaux. En l'absence d'une définition conventionnelle, le système onusien s'est appuyé sur des rapports d'experts et, surtout, sur la pratique interprétative des organes de traités pour dessiner les contours de la minorité.

L'un des piliers de cette identification demeure l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Si cet article^167(*) consacre les droits des personnes appartenant à des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, il reste muet sur la définition du groupe. Pour pallier ce silence, le Comité des droits de l'homme, dans son Observation générale n° 23^168(*), a apporté des précisions majeures. Le Comité y affirme que l'existence d'une minorité ne dépend pas d'une décision de l'État, mais de critères objectifs^169(*). Cette position est fondamentale car elle signifie qu'un groupe peut être reconnu comme une minorité au sens international même si l'État refuse de lui accorder ce statut sur le plan national. Cette « existence de fait » protège les groupes contre les politiques de négation identitaire.

Sur le plan des critères quantitatifs, le critère numérique reste central mais doit être nuancé. Traditionnellement, une minorité est un groupe numériquement inférieur au reste de la population, représentant moins de 50 % de celle-ci. Toutefois, le Rapporteur spécial Fernand de Varennes souligne dans son rapport de 2019^170(*) que l'ensemble du territoire de l'État doit être pris en considération^171(*). Cette précision est cruciale pour la République Démocratique du Congo car un groupe peut être majoritaire dans une province, par exemple le Kongo central, tout en demeurant une minorité au niveau national. Dès lors, c'est l'échelle de l'État souverain qui prime pour l'application des standards internationaux.

Au-delà du nombre, le critère de la « position non dominante »^172(*) est essentiel. Ce critère fonctionnel permet d'exclure du bénéfice de la protection internationale les groupes qui, bien que minoritaires en nombre, exercent une domination politique ou économique sur le reste de la population. À l'inverse, il permet d'inclure des groupes dont la vulnérabilité est structurelle. Le système onusien lie ainsi étroitement la définition de la minorité à l'objectif de protection car on est une minorité parce que l'on est dans une situation de fragilité vis-à-vis de la majorité dominante.

Un autre point de clarification concerne le lien entre minorités et peuples autochtones. Longtemps, la doctrine a tenté de cloisonner ces deux catégories. Or, la pratique actuelle des Nations Unies, confirmée par le Rapporteur spécial, admet une porosité c'est-à-dire les peuples autochtones peuvent constituer des minorités ethniques ou linguistiques. En RDC, le cas des peuples autochtones pygmées illustre parfaitement cette double identité juridique. L'ONU précise que ces deux catégories ne s'excluent pas ; elles se superposent pour offrir une protection renforcée, combinant les droits territoriaux des autochtones et les droits culturels des minorités.

L'évolution la plus marquante concerne sans doute le critère de la citoyenneté. Si Francesco Capotorti exigeait que les membres d'une minorité soient des ressortissants de l'État (nationaux), le Comité des droits de l'homme a rompu avec cette vision restrictive^173(*). Selon le Comité, les droits protégés par l'article 27 ne sont pas réservés aux citoyens. Les travailleurs migrants, les réfugiés et même les résidents temporaires qui possèdent des caractéristiques ethniques ou linguistiques communes peuvent être considérés comme faisant partie d'une minorité. Cette interprétation universaliste protège l'identité humaine au-delà du lien de nationalité, ce qui est particulièrement pertinent dans un espace de brassage et de migrations comme l'Afrique centrale^174(*).

Cependant, l'absence d'une interprétation unique entre les différents organismes des Nations Unies crée parfois des zones d'ombre. Alors que certains organismes privilégient une approche purement formelle basée sur le recensement, d'autres adoptent une vision plus sociologique basée sur le sentiment d'appartenance. Le Rapporteur spécial Fernand de Varennes déplore que ces divergences fassent souvent obstacle à la réalisation pleine des droits des minorités, certains groupes étant exclus parce qu'ils ne correspondraient pas à une véritable minorité selon des critères parfois circonstanciels ou politiques^175(*).

En somme, l'ONU propose une définition composite qui repose sur quatre piliers : le nombre (infériorité numérique), la puissance (non-dominance), l'identité (caractéristiques distinctives) et la volonté (sentiment de solidarité). Ces critères ne doivent pas être vus comme des cases à cocher de manière rigide, mais comme des indicateurs d'une réalité sociale que l'État a l'obligation de protéger. Pour la RDC, cette approche flexible mais exigeante offre un cadre permettant d'identifier les groupes vulnérables sans pour autant figer les identités ethniques dans un carcan statistique immuable.

2. Critères proposés par d'autres Organisations internationales

Si le cadre des Nations Unies offre une base universelle, les organisations régionales ont joué un rôle de laboratoire pour affiner les critères d'identification des minorités. Ces organisations, par leur proximité géographique ou politique, ont souvent réussi là où l'ONU a dû rester dans la généralité, en proposant des standards plus précis, bien que parfois géographiquement circonscrits.

Au sommet de cette hiérarchie normative régionale se trouve le Conseil de l'Europe. Bien que la RDC ne soit pas membre de cette organisation, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales du Conseil de l'Europe est considérée par la doctrine comme le premier instrument multilatéral juridiquement contraignant^176(*). Bien que la Convention elle-même ne contienne pas de définition, la pratique de son Comité consultatif à travers ses commentaires thématiques a permis de dégager des critères rigoureux^177(*). Pour le Conseil de l'Europe, la minorité nationale se définit comme « un groupe de personnes dans un État qui : résident sur le territoire de cet État et en sont citoyens ; entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet État ; présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques ; sont suffisamment représentatives, tout en étant moins nombreuses que le reste de la population de cet État ou d'une région de cet État ; sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue »^178(*). En d'autres termes, le Conseil de l'Europe sur un lien de citoyenneté (critère souvent critiqué mais présent), une identité culturelle, religieuse ou linguistique propre, et surtout, la volonté collective de préserver cette identité. L'apport majeur ici est l'articulation entre l'individu et le groupe car l'appartenance à une minorité est un choix individuel (principe d'auto-identification), mais l'existence de la minorité est une réalité objective.

Parallèlement, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), à travers son Haut-Commissaire pour les minorités nationales, a produit des documents de référence tels que les Recommandations de La Haye^179(*). L'OSCE, à travers son premier Haut Commissaire Max van der Stoel, a introduit un critère fonctionnel très utile pour le contexte congolais c'est-à-dire la minorité est un groupe qui, tout en ayant des caractéristiques distinctes, cherche à obtenir une égalité de fait et non seulement de droit. Pour l'OSCE, l'identification ne doit pas servir à marginaliser, mais à corriger des inégalités structurelles. Cette approche correctrice de l'identification est essentielle pour les minorités ethniques en RDC, dont l'identification juridique est souvent le préalable nécessaire à l'accès aux services publics et à la représentation politique.

Sur le continent africain, l'approche est singulièrement différente et mérite une attention particulière. L'Union Africaine (UA), via la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, a longtemps manifesté une méfiance à l'égard du concept de minorité ethnique, craignant que sa reconnaissance ne favorise le sécessionnisme et ne fragilise les États issus de la décolonisation. C'est pourquoi la Charte utilise le terme plus englobant de peuples. Cependant, la Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples (CADHP) a progressivement élaboré des critères d'identification à travers sa jurisprudence.

Dans l'affaire phare Commission africaine c. Kenya (Endorois, 2010), la Commission a identifié des critères permettant de distinguer un groupe spécifique au sein de la population globale car l'existence d'une culture et d'un mode de vie différents de ceux de la majorité, l'identification du groupe par lui-même et par les autres comme une communauté distincte, et un lien spirituel ou ancestral avec un territoire donné. Cette jurisprudence est capitale pour la RDC car elle déplace le curseur de l'identification car la minorité n'est plus seulement un le nombre, mais une réalité socioculturelle c'est-à-dire un mode de vie^180(*). Pour les groupes comme les pygmées ou certaines communautés transfrontalières en RDC, cette approche africaine offre un fondement juridique solide pour revendiquer un statut de minorité ethnique sans nécessairement remettre en cause l'unité nationale.

Enfin, il convient de mentionner l'apport des organisations de l'espace américain, à savoir : l'Organisation Inter-américaine. La Cour interaméricaine des droits de l'homme a développé le critère de la « conscience de l'identité »^181(*). Selon cette approche, l'élément déterminant pour identifier une minorité ethnique n'est pas le regard de l'État ou de la loi, mais le sentiment profond d'appartenance des membres au groupe. Cette dimension subjective, que l'on retrouve également dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones^182(*), impose à l'État une obligation de respect : si un groupe se définit comme une minorité et possède des caractéristiques objectives (langue, traditions), l'État ne peut arbitrairement lui dénier ce statut.

En synthèse, les critères proposés par ces organisations internationales gravitent autour d'un consensus tacite. Une minorité ethnique est identifiée par la conjonction d'une différence objective (ethnie, culture), d'une situation de vulnérabilité (non-dominance) et d'une volonté subjective (auto-identification). Ce panorama international démontre que l'identification n'est pas un acte unilatéral de l'État, mais un processus de reconnaissance fondé sur des standards de droit international. La difficulté pour la RDC reste de transposer ces critères souvent pensés pour des États-nations homogènes à une réalité nationale qui est, par essence, une mosaïque de minorités.

* ¹⁶⁶ Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, p. 9.

* ¹⁶⁷ Art. 27 du PIDCP dispose : « Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue ».

* ¹⁶⁸ Lire l'Observation générale n° 23 du Comité des droits de l'homme de l'ONU sur les droits des minorités, 1994.

* ¹⁶⁹ Observation générale n° 23 du Comité des droits de l'homme de l'ONU sur les droits des minorités, 1994, n° 5.2.

* ¹⁷⁰ Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019.

* ¹⁷¹ Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, n° 52, p. 18.

* ¹⁷² Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, n° 44, p. 15.

* ¹⁷³ Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, n° 59, p. 20.

* ¹⁷⁴ Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, n° 5.2, p. 16 et n°49, p. 17.

* ¹⁷⁵ Rapport A/74/160 du Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités de 2019, n° 21, p. 8 ; n° 30, p. 10 et n° 55, p. 19.

* ¹⁷⁶ La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, élaborée au sein du Conseil de l'Europe par le Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales (CAHMIN) sous l'autorité du Comité des Ministres, a été adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 10 novembre 1994 et ouverte à la signature des Etats membres le 1er février 1995. Et entrée en vigueur, le 1^er février 1998.

* ¹⁷⁷ Voir Commentaire thématique n° 4 du Comité Consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales du 27 mai 2016.

* ¹⁷⁸ Art. 1 de la Recommandation 1201 de 1993 relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales. Texte adopté par l'Assemblée le 1^er février 1999 lors de la 22^ème séance.

* ¹⁷⁹ Recommandations de la Haye concernant les droits des minorités nationales à l'éducation de octobre 1996.

* ¹⁸⁰ Aff. Centre for Minority Rights Development and Minority Rights Group International au nom de l'Endoris Welfare Council c. Kenya, p.253 Recueil de documents clés de l'Union Africaine relatifs aux droits de l'homme, Pretoria University Law Press, 2013.

* ¹⁸¹ Voir Affaire de la Communauté Mayagna (Sumo) Awas Tingni c. Nicaragua, Arrêt du 31 août 2001, Cour inter-américaine des droits de l'homme ; Affaire de la Communauté Saramaka c. Suriname, Arrêt du 28 novembre 2007.

* ¹⁸² Adoptée par l'Assemblée Générale de l'ONU le 13 septembre 2007, Cour inter-américaine des droits de l'homme.