§1) La réforme de 2004 et la création
de l'UNOCAM.
La loi n° 2004-810 du 13 Août 2004 relative
à l'assurance chômage a donné naissance à l'Union
Nationale des Organismes d'Assurance Maladie complémentaire (UNOCAM
ci-après), réécrivant ainsi l'article L.182-2 du Code de
la Sécurité Sociale.
Cet organisme qui regroupe des représentants des
mutuelles, des institutions de prévoyance et des sociétés
d'assurance, a pour fonction entre autres d'émettre des avis quant au
choix d'admissions des actes, des prestations et des taux de remboursement. Ces
avis ont une importance considérable car ils vont orienter les
politiques de dépense des organismes complémentaires. Elle est
également associée aux négociations portant sur les
contrats et conventions signés avec les professionnels de santé.
Il va sans dire qu'au regard de la tendance actuelle de recadrage
budgétaire, les avis de l'UNOCAM comme la teneur des accords
signés avec les professionnels de santé ne va pas dans un sens
d'une extension de la couverture du risque maladie. D'ailleurs, la composition
de cet établissement public administratif et les choix
sémantiques l'illustrent bien: la « couverture
maladie » laisse la place à la « gestion »
ou « gouvernance » du risque maladie, et toutes les
structures mises en place s'alignent sur une organisation qui tient du
gouvernement d'entreprise, avec un conseil d'administration et à sa
tête un Président. L'UNOCAM ne fait donc pas exception à la
règle puisqu'elle est composée d'un conseil d'administration
composé de douze membres tous issus des institutions mutualistes,
d'assurance et de prévoyance, à leur tête un
Président choisit parmi ses membres. Un collège de directeurs
regroupant les directeurs de la CNAMTS ainsi que des secteurs libéraux
et agricoles est institué. Conseil d'administration, collège
décisionnel. Ce sont autant de structures que l'on ne s'attend pas a
priori à voir dans un secteur aussi particulier que la couverture
du risque maladie. Et pourtant tel est le cas à l'heure actuelle. Pour
les défenseurs d'une gestion du risque maladie la définition
traditionnelle de la protection sociale est inadéquate à formuler
une « stratégie » (encore un thème
tiré du monde des affaires) efficace pour à la fois
réduire les déséquilibres financiers et promouvoir une
vraie politique de prise en charge de la maladie qui couvrirait l'ensemble de
la population.
Désormais toutes les décisions concernant les
prestations et leur équilibre budgétaire ne ressort plus de la
sphère de l'Etat: le protagoniste politique s'est amputé de cette
fonction qui paradoxalement exerce une influence décisive sur les
débats concernant les politiques budgétaires. Le Léviathan
ne serait donc là uniquement pour mettre en place des cadres
légaux et institutionnels souvent aidé par des acteurs de la
sphère privée (mutuelles, assurances...) qui voient là une
occasion de développer leur champ de compétences. Plus
d'arbitrage, plus de coordination des décisions de la part du
Gouvernement. Alors on pourra objecter que la personne de l'Etat n'est pas
totalement absente de ces nouveaux centres décisionnels au regard
notamment des modes de nomination des directeurs de CNAMTS. Mais là
n'est pas le coeur du problème: l'inconvénient réside dans
le fait qu'il y a une telle dilution des responsabilités qu'au fond on
ne sait plus qui est vraiment responsable de quoi. Enfin, il est
indéniable qu'une conception purement comptable s'est substituée
à l'intérêt des administrés. La Loi organique du 2
Août 2005 le montre bien; sous couvert d'une meilleure lisibilité
au profit du Parlement, cette loi s'aligne totalement sur les schémas
fiscaux et comptables que l'on trouve habituellement dans les lois
d'orientations portant sur les loi de finances.
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