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Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

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par Coraline Barré
Sciences Po Grenoble - Diplôme de Sciences Po Grenoble 2006
  

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II- Politique de l'Etat source et Politique de l'Etat hôte

- Comment l'Etat hôte peut influencer le conflit?

D'après le droit international, l'Etat qui reçoit des réfugiés en provenance d'un autre pays, l'Etat hôte, détient la responsabilité de leur sécurité. En termes de sécurité humaine cela signifie que l'Etat hôte est responsable de leur survie et de leur bien-être, mais aussi de leur sécurité physique : l'Etat hôte doit donc s'assurer que les réfugiés sont bien tous des civils. Désarmer et démobiliser les combattants réfugiés, tout comme empêcher le trafic d'armes à proximité des camps, tout cela fait donc bien partie des prérogatives des Etats hôtes. Dans une situation optimale, les humanitaires ne s'occuperaient que de l'assistance matérielle, tandis que les Etats hôtes s'occuperaient de la protection physique autant que légale des réfugiés. De telles prérogatives ont été données aux Etats hôtes car sa réponse et sa réaction face à une crise de réfugiés est déterminante dans la propagation future ou non du conflit. L'Etat hôte a en effet entre ses mains le pouvoir d'étouffer le conflit responsable de la crise de réfugiés ou au contraire de souffler sur les braises et de le propager. Deux facteurs déterminent sa réaction : sa capacité et sa volonté. Sa capacité à sécuriser ses frontières et à maintenir l'ordre et la paix sur son propre territoire, et sa volonté, ou non, de protéger et de sécuriser les camps de réfugiés. Comme le montre Lischer, il y a quatre possibilités quand aux réponses politiques apportées à ces crises de réfugiés58, selon que la capacité et la volonté à répondre à ces crises est forte ou faible.

Le scénario qui en général aboutit à des attaques le long de la frontière se produit en général quand un Etat largement capable de désarmer les combattants réfugiés ne le fait pas, pas seulement par manque de volonté mais surtout par soutien aux combattants réfugiés. Quand un Etat dispose des capacités nécessaires au désarmement des combattants réfugiés, cet Etat a alors le pouvoir de décider si le conflit doit ou non s'étendre, selon ses propres intérêts. Cet Etat peut même exercer un pouvoir de coercition sur les organisations humanitaires internationales intervenant pour les réfugiés. Dans les années 80, le gouvernement thaïlandais, qui aurait pu désarmer les Khmers rouges, les autorisa à utiliser les camps de réfugiés cambodgiens comme des bases arrières dans leur lutte contre l'influence du Viêt-nam au Cambodge.

Le deuxième scénario, moins probable, mais dévastateur, intervient quand l'Etat hôte n'a que peu de capacités pour désarmer les combattants réfugiés ainsi que peu de volonté politique pour cela. Cela signifie qu'il ne peut pas empêcher la militarisation des camps et qu'il s'allie avec les militants armés réfugiés dans les camps. C'est exactement ce qui arriva lors de la crise du Rwanda, quand le gouvernement zaïrois combina incapacité et mauvaise volonté. Le gouvernement zaïrois était en fait allié aux extrémistes hutus des camps, et était de toutes façons incapable de sécuriser ses frontières. Le résultat, comme nous le verrons, sera une guerre

58 Voir Annexe 4

internationale.

Le troisième scénario est un Etat hôte ayant une très forte volonté de prévenir la violence et donc de désarmer les combattants réfugiés, mais n'en ayant pas la capacité matérielle. Dans ce cas, tout dépend de facteurs extérieurs, et de l'aide qui peut lui être apportée pour démilitariser les camps. Sans assistance extérieure, la guerre risque de se propager à l'intérieur de ce faible Etat. La Guinée en fit l'expérience en 2000, incapable qu'elle était d'empêcher les attaques transfrontalières entre le Libéria et la Sierra Leone et les 400 000 réfugiés qu'elle accueillait. Au bout de deux ans, des donateurs internationaux financèrent le déplacement des camps de réfugiés très loin de la frontière et la démobilisation des combattants réfugiés.

Pour étouffer dans l'oeuf la propagation d'une guerre civile, le meilleur scénario est la combinaison entre un Etat ayant à la fois les capacités et la volonté politique pour désarmer les combattants réfugiés, démilitariser les camps, et protéger ses frontières. Dans ce cas les attaques transfrontalières, qu'elles viennent de l'Etat source ou des réfugiés, deviennent hautement improbables. Comme nous le verrons plus en détails, c'est exactement ce qu'il se passa avec le gouvernement tanzanien, qui pris des mesures de sécurité pour éviter que les réfugiés ne franchissent la frontière mais également pour éviter que le gouvernement rwandais ne perçoive la présence de réfugiés hutus en Tanzanie comme une menace pour sa stabilité.

Trop souvent les Etats hôtes oublient leurs responsabilités envers les réfugiés, la plupart de ces Etats étant souvent des pays en développement disposant de peu de ressources pour leurs populations et donc encore moins pour des milliers de réfugiés. De plus ces dynamiques transfrontalières intenses peuvent facilement déstabiliser un Etat jeune ou faible. Enfin, des liens ethniques ou politiques entre les réfugiés et les populations des Etats hôtes peuvent déstabiliser encore plus les jeux de pouvoirs au sein d'un Etat. La nature, démocratique ou non, de l'Etat hôte, peut également influencer la nature de la réponse. En Tanzanie, les réfugiés rwandais arrivèrent quelques mois seulement avant des élections législatives, ce qui poussa les leaders du pays à adopter une attitude ferme avec les réfugiés.


·..
· L'attitude de l'Etat zaïrois envers les réfugiés hutus

Le Zaïre de Mobutu était clairement un Etat ne disposant pas des capacités suffisantes pour sécuriser son vaste territoire et désarmer les combattants réfugiés. Pire, cet Etat n'avait aucune volonté de désarmer ces réfugiés, mais préférait les soutenir. Au contraire, les forces zaïroises, proches de Mobutu, jouèrent un rôle central dans la propagation de ce qui au départ était une guerre civile, en facilitant la prise du pouvoir par des membres des milices hutues génocidaires.

En 1994, l'Etat zaïrois est un Etat qui fonctionne à peine. Mobutu et les siens pillaient

depuis des années les richesses de l'Etat pour leur profit personnel (trafics en tous genres, de diamants notamment), ce qui eut pour conséquence de mettre le secteur public, le seul qui fonctionnait auparavant, à terre. Nombre d'infrastructures étaient détruites ou à l'abandon, certains fonctionnaires n'étaient plus payés, la corruption régnait en maître...

Les actions du gouvernement central furent influencées par deux facteurs internationaux qui poussaient dans deux directions opposées : l'alliance du Zaïre (et notamment de l'armée) avec les extrémistes hutus et la préoccupation de Mobutu envers sa réputation sur la scène internationale. Sur la scène intérieure, le pouvoir de Mobutu commençait à faiblir en raison des demandes croissantes de la société pour plus de démocratisation. Mobutu voulu alors utiliser cette crise de réfugiés afin de redorer son blason sur la scène internationale, pour au final avoir l'ascendant occidental pour se maintenir au pouvoir. Cette crise avait aussi le mérite de détourner l'attention de ses opposants intérieurs. Sa stratégie fonctionna un moment, mais Mobutu avait sous-estimé la force de ses opposants ainsi que la capacité de résistance ce son Etat à une crise massive de réfugiés.

L'alliance entre les Hutus et le gouvernement zaïrois existait depuis longtemps. Mobutu s'allia par exemple au président hutu rwandais Habyarimana contre Museveni dans sa conquête du pouvoir en Ouganda dans les années 8059. L'amitié zaïro-hutue continua après le génocide, Mobutu cachant à peine son soutien aux membres des FAR. Alors même en présence de la presse internationale, les gardes zaïrois de la frontière avaient du mal à se résigner à désarmer les réfugiés. Paul Kagame (Président tutsi du Rwanda après le génocide), déplora le fait que les autorités zaïroises ne sécurise pas la frontière et déclara : "Zaïre could do it if it had the will and the support of the internaitonal community"60.

Malgré son alliance avec les Hutus, Mobutu était en effet très attentif à la perception que la communauté internationale, et particulièrement les Etats occidentaux, pouvaient avoir de la crise. Il voulait maintenir son standing international, afin de se maintenir au pouvoir et faire taire les critiques de ses opposants. Mobutu insista donc sur l'importance de la stabilité de son pays, avec donc lui au pouvoir, pour la résolution de cette crise de réfugiés.

Pour répondre à la pression internationale, le gouvernement zaïrois rapatria ainsi de force environ 12 000 réfugiés du Kivu en à peine quatre jours. Certains officiels du HCR croyaient que cette opération allait permettre de réduire le pouvoir des leaders hutus, ou au moins de donner une impulsion pour un rapatriement massif. Ni l'un ni l'autre n'arrivèrent. Mais Mobutu lui en profita pour détourner pour lui-même l'aide internationale tout en employant la force et la brutalité pour mettre ces réfugiés dehors. Mais c'est seulement à la fin de l'année 1995 que la communauté internationale finit par se rendre compte que le régime de Mobutu ne fournirait pas la solution à la

59 Voir partie sur histoire du génocide rwandais

60 Discours de Paul Kagame du 6 mars 2003, à l'occasion d'une conférence sur le thème de la résolution des conflits en Afrique (Baker Institute)

crise. La communauté internationale se rapprocha de plus en plus du nouveau régime en place à Kigali, alors que Mobutu espérait lui un soutien des occidentaux et de l'ONU pour l'ancien régime hutu. Parallèlement et comme une sorte de "vengeance" même si le mot est trop fort, Mobutu fit de moins en moins d'efforts pour assurer la sécurité dans les camps.

Mais bien que Mobutu apportait son soutien aux combattants réfugiés, l'Etat central zaïrois n'avait en sa possession que peu de capacités pour les soutenir militairement. Ce sont en réalité les pouvoirs locaux qui détenaient le plus de pouvoir, et ce sont eux qui décidèrent de soutenir les combattants réfugiés hutus, en accord avec le sentiment des populations locales, généralement anti-Tutsis. Même s'il l'avait voulu, le gouvernement de Mobutu n'aurait pas pu renforcer la sécurité dans les nombreux camps de réfugiés du pays, ni rendre ses frontières hermétiques.

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