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Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

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par Coraline Barré
Sciences Po Grenoble - Diplôme de Sciences Po Grenoble 2006
  

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--La propagation du conflit

Ce manque de capacités du pouvoir central, ainsi que son soutien à leur cause, procura un environnement permissif aux combattants réfugiés, leur facilitant les attaques transfrontalières. De son côté le gouvernement rawndais en profita aussi pour attaquer les combattants réfugiés. Plus le gouvernement de Mobutu et l'économie du Zaïre61 menaçaient de s'effondrer, plus la perspective d'une guerre civile au Zaïre se rapprochait.


·.. Les incursions au Rwanda

Ayant pu se refaire une santé grâce à la protection des humanitaires et du Zaïre de l'autre côté de la frontière, les combattants réfugiés commencèrent les incursions armées au Rwanda. En 1994, ces attaques étaient concentrées dans l'ouest du Rwanda, dans les régions proches de la frontière. Elles étaient tout d'abord ciblées sur l'assassinat de quelques officiels tutsis et quelques destructions d'infrastructures. Puis les attaques devinrent plus fréquentes, plus violentes, et s'étendèrent vers l'Est, de plus en plus loin de la frontière. De manière graduelle la violence s'étendit, car chaque incursion des combattants réfugiés hutus était suivie par des représailles tutsies. Dans le Nord du pays, les Tutsis s'attaquaient même à ceux qu'ils soupçonnaient de soutenir ou d'aider les militants hutus. De telles représailles confortèrent les extrémistes hutus dans leur propagande. La population hutue, peu nombreuse certes, restée au Rwanda, devint en effet de plus en plus favorable aux extrémistes hutus. Le conseil de sécurité de l'ONU ne pouvait que faire part de sa préoccupation face à cette situation, mais il ne pris aucune mesure concrète pour y mettre fin.

A la fin de l'année 1995, l'armée tutsie avait mis en place une stratégie pour contrer

61 En 1994, l'inflation au Zaïre atteint le niveau record de 23 000 %

l'insurrection des réfugiés hutus, en s'attaquant aux intérêts économiques des Hutus restés au Rwanda. En réponse, au tout début de l'année 1996, les combattants réfugiés réorientèrent leurs attaques sur les survivants du génocide ainsi que sur des autorités locales. Ainsi, 11 survivants du génocide furent violemment assassinés à Kibungo, les extrémistes hutus ayant traversé le Lac Kivu par bateau depuis les camps du Zaïre. 9 témoins du génocide furent également assassinés avant qu'ils ne témoignent devant un tribunal. Tous ces massacres ravivant le souvenir du génocide, elles finirent par devenir improductives, puisque les populations locales consentirent de moins en moins à donner leur soutien à ces extrémistes hutus génocidaires.


·.. Le nettoyage ethnique au Zaïre

Ainsi, les extrémistes hutus finirent par se rendre compte que le retour à Kigali serait un processus plus long que prévu. Ils retournèrent alors leur attention sur le Zaïre où ils étaient réfugiés. En effet, des Tutsis, les Banyamulenge, étaient présents au Zaïre. Ces habitants étaient en fait des descendants de très anciens immigrants rwandais venus s'installer dans cette région du Kivu. Les Banyamulenge avaient déjà été la cible du régime de Mobutu par le passé. Mais avec l'arrivée des combattants réfugiés hutus, le sort des Banyamulenge allaient être marqué par le nettoyage ethnique.

La région du Kivu est ue région très densément peuplée, avec 8 millions d'habitants. Dans le Nord, les Banyamulenge représentent environ 40% de la population, mais ils représentaient 80% de la population de certains districts. Alors que des violences sporadiques avaient déjà eu lieu entre les populations autochtones et les Banyamulenge, l'arrivée des réfugiés hutus déstabilisa l'équilibre ethnique de la région. Les réfugiés hutus s'allièrent avec les autochtones zaïrois, ainsi qu'avec les populations hutues locales, contre les Banyamulenge. Les autorités locales se joignèrent aux réfugiés hutus en annulant tous les droits civils et civiques des Tutsis banyamulenge, et en signant un ordre d'expulsion pour des familles pourtant installées là depuis plus de 200 ans. Leur motivation était telle qu'à la mi-1996, la quasi totalité des populations tutsies du nord-Kivu avait été tuée ou expulsée. Même l'appel de MSF pour évacuer de toute urgence les tutsis piégés ne fut pas assez rapide. Les survivants allèrent se réfugier au Rwanda, inversant ainsi le flux des réfugiés à peine deux ans après la fuite des Hutus au Zaïre.

Le fait le plus incroyable à propos de ce nettoyage ethnique est le silence quasi religieux de la communauté internationale. Que ce soit de la part des médias, des agences de l'ONU, ou des ONG (à part peut-être MSF), personne ne pris la parole pour dénoncer la situation. Les massacres et expulsions commencèrent pourtant juste après que la première étude sur le génocide de 1994 ne soit publiée. Cette étude dénonçait alors les manquements de la communauté internationale et son indifférence coupable. Ironiquement, c'est à ce moment même que le scénario se répétait, montrant combien les leçons du génocide n'ont pas été retenues.


·.. Le début de la guerre civile

A la vue des incursions guerrières au Rwanda, du nettoyage ethnique des Banyamulenge au Zaïre, et de la passivité complice de la communauté internationale, le gouvernement rwandais devint vite déterminé à agir pour se débarrasser une bonne fois pour toutes de cette menace hutue à sa frontière.

Le 15 juillet 1996, les combattants réfugiés hutus et leurs alliés s'attaquèrent aux Banyamulenge du sud-Kivu. Parallèlement, les Banyamulenge réfugiés au Rwanda, alliés aux Tutsis du Rwanda, s'étaient regroupés et préparés pour attaquer les combattants réfugiés hutus du Zaïre. Les responsables du HCR à Goma sentirent que la guerre allait reprendre pour de bon. Un de ses membres officiels déclara : "Conditions are ripe for a disaster"62. Malgré tout, le HCR et d'autres organisations internationales persistèrent dans leurs tentatives de rapatriement des combattants réfugiés hutus. Puis, une rencontre eu lieu entre les ministres des affaires étrangères rwandais et zaïrois, à l'issue de laquelle le gouvernement zaïrois annonça le rapatriement des réfugiés hutus, et annonça même qu'une date limite avait été fixée pour ce retour forcé. Sous le regard du HCR, les deux gouvernements s'étaient en effet mis d'accord sur une date de fermeture des camps et sur le calendrier progressif des retours. Il faut signaler à ce propos que Mobutu n'était pas présent lors de ces négociations car il se faisait opérer de la prostate en Suisse. Le HCR participa donc à la fermeture des camps et au rapatriement forcé des réfugiés, malgré la contradiction avec un de ces principes fondateurs qu'est le retour volontaire. Les forces armées zaïroises elles avaient pour mission de désarmer et de séparer les militants hutus et les réfugiés. Cependant, quand l'ordre fut donné aux soldats, ceux-ci ignorèrent les ordres de leur hiérarchie. Pendant ce temps, des deux côtés de la frontière, les militants des deux camps s'organisaient et s'armaient. Les anciens membres des FAR et des milices Interahamwe descendirent vers le sud pour s'en prendre aux Banyamulenge du sud-Kivu, tandis que les Forces Armées Zaïroises (FAZ) armaient les Hutus zaïrois. Dans l'autre camp, un homme appelé Laurent Kabila pris la tête de la résistance banyamulenge.

Un conflit attroce était donc sur le point de commencer, tandis que la communauté internationale cherchait plutôt le moyen d'éviter toute intervention tout en donnant l'impression de s'occuper du problème. La première tentative de résolution du problème des combattants réfugiés avait échoué, et la réaction de la communauté internationale ne sera encore une fois que symbolique : le 10 octobre 1996, le Secrétaire d'Etat adjoint américain annonça la fermeture progressive des camps de réfugiés au Zaïre. Mais les massacres et la sale guerre commencèrent au Zaïre au même moment. Amnestie International reporta que 35 Banyamulenge furent

62 Cité par Howard Adelman in "The Use and Abuse of Refugees in Zaïre", in "Refugee Manipulation...", Stedman et Tanner, Op. Cit.

massacrés par les autorités zaïroises. Un officier zaïrois décrit l'état de ses troupes : "drunken troops, ... loaded with arms", "little more than bloodthirsty animals, manning barricades... in a terrifying witch hunt for ethnic Tutsis."63.

· ..
· Le rôle de l'Ouganda

Durant la guerre au Zaïre, l'Ouganda de Museveni retourna sa veste et soutint le nouveau régime de Kigali. Sa principale motivation était la même que celle du Rwanda, les deux pays avaient des préoccupations sécuritaires à cause des forces armées hutues extrémistes massées à leur frontières. L'Ouganda était déterminé à mettre fin à l'alliance entre les génocidaires hutus et les Hutus zaïrois, car des éléments anti-ougandais y participaient. Une autre motivation pour l'Ouganda ainsi que d'autres acteurs de cette guerre était la grande richesse du Zaïre. Les dirigeants ougandais y virent le moyen de s'y enrichir facilement. L'armée ougandaise fut même accusée de se détourner de sa mission principale pour s'enrichir illégalement.

Le conflit qui au départ était interne s'exporta donc aux pays voisins par le biais des mouvements de réfugiés qui découlaient du premier conflit. La mauvaise gestion de ce qui n'était au départ qu'une crise de réfugiés par certains Etats hôtes ainsi que par la communauté internationale fit qu'un conflit interne se transforma en conflit international qui décimera au fil du temps l'Afrique des Grands Lacs.

Voyons maintenant le rôle de la communauté internationale et des acteurs humanitaires dans la propagation de la crise.

· ..
· L'influence des acteurs extérieurs

Trois attributs du contexte politique peuvent expliquer la propagation d'un conflit à travers les mouvements de réfugiés. Comme nous l'avons vu, l'origine de la crise de réfugiés influe sur le type de réfugiés et leurs motivations, et donc sur la réponse qu'il faut donner à cette crise. Au Rwanda, les réfugiés étant en fait largement encadrés par des militants extrémistes et génocidaires hutus, la réponse à apporter à cette crise aurait dû être différente. Ainsi, nous avons vu que la réponse apportée par l'Etat hôte est fondamentale dans la résolution ou non de la crise. Enfin, le troisième élément clé pour expliquer la propagation d'un conflit par les réfugiés qu'il produit est l'influence des Etats extérieurs et des acteurs internationaux non-étatiques.

L'interférence des acteurs extérieurs change la donne politique et peut faire pencher la balance en faveur des réfugiés ou de leur Etat d'origine. Par exemple, un Etat très puissant peut

63 Cité par Howard Adelman in "The Use and Abuse of Refugees in Zaïre", in "Refugee Manipulation", Stedman et Tanner, Op. Cit.

influencer l'Etat hôte pour que celui-ci aide à la militarisation des réfugiés. Et des acteurs non étatiques comme le HCR et les ONG peuvent involontairement renforcer les capacités des combattants réfugiés en leur permettant de se nourrir et/ou de se procurer des armes, comme je l'ai mentionné plus haut. Mais les acteurs extérieurs peuvent aussi décourager, voire empêcher la propagation du conflit en renforçant les capacités de l'Etat hôte pour qu'il renforce la démilitarisation des camps et sécurise ses frontières.


·..
· L'attitude du HCR

Dès le début, la question de la séparation entre criminels en fuite et civils réfugiés fut posée. En effet, le HCR identifia dès le milieu de l'année 1994 que d'anciens leaders (environ 50 familles) s'étaient réfugiés dans des villas au Zaïre (à Bukavu). Il en va de même pour environ 16 000 personnels militaires des FAR (80 000 avec leurs familles), qui, avec des militants, se mélangèrent au reste des réfugiés afin de profiter de l'aide humanitaire internationale. Dès le début donc le Haut Commissaire pour les Réfugiés, Sadako Ogata, fut informé de ce problème, et le rapporta au Secrétaire Général de l'ONU. Ce dernier, Boutros Boutros Ghali, proposa plusieurs possibilités au Conseil de Sécurité de l'ONU, allant de l'intervention militaire massive des casques bleus à la nomination du HCR comme agence chef de file sur le terrain. Cette dernière solution, qui ne voyait cette crise du Rwanda que comme une simple crise humanitaire, fut approuvée par le Conseil de Sécurité. Une opération militaire semblait être une aventure trop chère, trop risquée et trop complexe pour les Etats-membres de l'ONU. L'opération Turquoise était certes sécuritaire (création de zones sûres) mais elle ne permettait en aucun cas une prise en compte globale du conflit. Il en va de même pour UNAMIR II, simple force d'interposition, et pour l'opération Support Hope, durant laquelle les américains mirent en fait à la disposition des ONG et du HCR ses ressources et ses capacités logistiques. En l'absence de réponse forte de la communauté internationale due à la faillite du multilatéralisme sous sa forme actuelle, le HCR et les ONG présentes ont dû faire face à un grand dilemme : comment secourir les réfugiés sans permettre à ceux qui les manipulent de poursuivre leurs buts politiques et militaires ?

Le HCR, mandaté par l'ONU, se devait de rester et d'aider coûte que coûte les réfugiés. Mais les ONG, elles, avaient le choix. Nombre d'entre elles restèrent, pensant qu'elles feraient plus de mal aux réfugiés en partant qu'en restant. De plus, nombre d'entre elles pensèrent, et pense encore, que le principe de neutralité doit prendre le dessus sur toute autre considération politique. C'est le sentiment dominant dans de nombreuses ONG de secours international. Souvent, l'analyse de la situation politique n'est pour elles que secondaire, l'important étant le secours aux personnes dans le besoin. Pourtant, dans ce type de cas, si les ONG, et le HCR, respectent le principe humanitaire de la neutralité, l'autre grand principe, celui de l'impartialité, reste alors lettre morte. Lorsqu'il y a militarisation des camps de réfugiés, ces deux principes deviennent complètement inconciliables, et un choix doit être fait. Pour expliquer l'attitude des ONG, il faut

aussi mentionner le fait que le drame du génocide rwandais émut de nombreuses personnes de part le monde tant les images des masses de réfugiés fuyant leur pays firent le tour du monde. Le public international aurait sans doute eu du mal à comprendre pourquoi les ONG à qui ils font parfois des dons laisseraient ces gens mourir dans leur fuite. Nombre d'ONG risquaient donc de perdre crédibilité et financements en renonçant à aider ces réfugiés, pourtant génocidaires. Il est à ce propos significatif de constater que toutes les ONG étaient massées à Goma, le principal camps de réfugiés au Zaïre, là où étaient aussi massés les journalistes du monde entier. D'autres camps, dans d'autres pays, n'eurent pas tant de succès.

Toutes ces raisons ont fait que les organisations internationales ont continué à soutenir les réfugiés, mais sans se débarrasser jamais des « combattants réfugiés » qui prirent le contrôle des camps et profitèrent donc pleinement de l'aide internationale.


·.. Le rôle de la communauté internationale et des États occidentaux

Durant toute la crise, la communauté internationale alterna entre hypocrisie et inaptitude. Le HCR ne cessait de répéter qu'il fallait protéger les réfugiés et les ramener au Rwanda. Le HCR réussit à protéger les réfugiés mais aussi les combattants réfugiés. Quant à l'organisation du retour des réfugiés au Rwanda, cette opération fut un échec. Le réarmement et la reconstitution des troupes des ex-FAR et des milices Interahamwes se fit non seulement sous le nez du HCR, mais avec son appui financier.

Pendant l'été 1996, ayant fait le constat de l'inaptitude de la communauté internationale à intervenir pour désarmer les réfugiés, le gouvernement rwandais finit par se convaincre que son intervention directe était le seul moyen de faire cesser les attaques des combattants réfugiés derrière la frontière avec le Zaïre. Laurent Kabila, qui avait pris la défense des Tutsis du Zaïre lui- même en appela, certes sans trop y croire, à l'intervention de la communauté internationale dans les camps. Aucune réaction ne vint. Kabila et le gouvernement rwandais partageaient une même vision de la communauté internationale, qu'il s'agisse des gouvernements occidentaux, des instances de l'ONU ou des ONG. Ils voyaient derrière tous ces acteurs leur ennemi désigné, la France. Selon eux, Mobutu et les génocidaires étaient même manipulés par les français avides de pouvoir dans la région. Le soutien discret de la France à l'ancien régime hutu de Habyarimana n'a donc pas été oublié par les Tutsis. Selon eux, l'obstination avec laquelle la communauté internationale poussait les Tutsis à négocier avec les génocidaires hutus était suspecte. Pour certains, demander aux Tutsis de négocier avec leur génocidaires hutus revenait à demander aux Juifs de négocier la paix avec les nazis. Voir alors le HCR et les ONG nourrir les génocidaires et leur permettre de se réarmer nourrit la croyance en un complot des français et des Hutus contre les Tutsis. L'inaction de la communauté internationale et sa seule condamnation des violations des

droits de l'Homme par les nouvelles autorités tutsies ne faisait que renforcer ce sentiment de complot.

La Belgique ne resta pas indifférente à la tragédie touchant son ancienne colonie. Cependant, les autorités belges échouèrent, comme d'autres pays, dans ses appels à une intervention militaire pour éviter l'escalade de la violence et éventuellement un nouveau génocide. Dans les conférences internationales, la Belgique se faisait l'avocate d'une intervention pour désarmer les combattants réfugiés du Zaïre et éviter ainsi la propagation du conflit. Cependant, la Belgique ne voulait pas y envoyer ses propres troupes, ce qui la dé-crédibilisa quelque peu. En effet, depuis le meurtre de 10 soldats belges à Kigali le 7 avril 1994 par certains des génocidaires, la Belgique décida de ne plus jamais envoyer de troupes dans une de ses anciennes colonies.

La France, elle, par la voix de Jacques Chirac, a été le pays occidental le plus en faveur d'une intervention internationale au Zaïre. La France était même prête à y envoyer ses troupes. Mais tout au long de la crise, le Rwanda exigea qu'aucun soldat français n'intervienne au Zaïre, et le reste de la communauté internationale lui refusa à plusieurs reprises un rôle de leader des opérations. La communauté internationale était incapable de se mettre d'accord sur les modalités d'intervention dans le conflit. Il est vrai que la France avait de puissants intérêts particuliers à défendre dans cette région du globe. La France voulait tout d'abord défendre la francophonie dans une région devenant de plus en plus anglophone. Depuis le génocide et le soutien des français aux Hutus et au régime d'Habyarimana, la France perdait en effet son influence au Rwanda et dans la région. Le nouveau gouvernement de Kigali venait par exemple d'adopter l'anglais comme langue officielle. La France craignait donc que l'anglais ne se propage dans toute la région, au Zaïre particulièrement. Certains parmi les autorités françaises allèrent même jusqu'à comparer la situation géopolitique comme un nouveau "Fachoda"64entre les intérêts français et américains. La France retourna alors sa veste et soutint Mobutu. La France considérait en effet l'Ouganda de Museveni et Laurent Kabila comme des alliés de Washington contre les intérêts sociaux, économiques et culturels de la France dans la région des Grands Lacs. La France considéra donc que Mobutu était le seul homme à pouvoir contrôler le Zaïre et gérer le problème des combattants réfugiés hutus. Après cette alliance, il devint d'autant plus inconcevable pour le Rwanda que des troupes françaises interviennent au Zaïre pour sécuriser les camps de réfugiés et les frontières, étant donné les suspicions sur son impartialité.

L'autre puissance à pouvoir intervenir dans la région était les Etats-Unis. Étant donné que la Belgique ne voulait pas intervenir directement, et que la France ne le pouvait pas à cause du refus des États clés de la région, seuls les Etats-Unis restaient en mesure d'intervenir pour

64 La "reculade de Fachoda". En 1898, les expéditions coloniales françaises et britanniques se rencontrèrent au milieu du Soudan. La lutte d'influence fut féroce pour savoir quel pays allait finalement laisser la place, alors que la possession du Soudan ainsi que la continuité des Empires coloniaux sont en jeu. La France céda finalement la place aux anglais, la République étant empêtrée dans l'Affaire Dreyfus. L'armée française et les nationalistes prirent cette "reculade" comme un affront et un aveu de faiblesse de la France.

dénouer la situation explosive au Zaïre. Mais les Etats-Unis restèrent volontairement en retrait. Il est vrai que quelques années auparavant, en 1992, les américains avaient essuyé une sévère défaite en Somalie65, étant obligé de se retirer et de laisser le pays aux mains des rebelles. Les Etats-Unis, pourtant alliés du nouveau gouvernement rwandais, ne voulaient donc pas prendre le risque d'une nouvelle défaite humiliante. Le gouvernement américain pris partie pour le retour rapide et forcé des réfugiés hutus au Rwanda, mais sans s'impliquer directement dans l'opération. Le gouvernement américain supporta quand même financièrement l'armée ougandaise dans sa lutte contre le Zaïre.

Le Canada quant à lui n'était ni un ancien pays colonisateur, ni une grande puissance. Cependant, les autorités canadiennes se voulaient les promoteurs du nouveau concept de sécurité humaine. Le problème du Canada était cependant son manque d'implication par le passé dans les affaires de la région, le gouvernement et ses diplomates manque=aient donc d'expérience pratique des enjeux régionaux. Sa préoccupation principale fut donc humanitaire, le gouvernement se faisant le porte voix des réfugiés ayant besoin de protection et d'assistance selon le concept de sécurité humaine. L'initiative du Canada était cohérente, prenant le parti des ONG et du HCR, défendant l'intérêt des réfugiés. Mais le Canada tomba donc dans le même piège que ces organisations, puisque cela revenait finalement à défendre les combattants réfugiés génocidaires. Le Canada est aussi un Etat ayant souvent une rôle de leader dans les opérations de maintien de la paix. Ainsi, le Canada se voyait bien dans la peau d'une sorte de troisième force, n'ayant pas été colonisateur, n'étant pas non plus motivé par des intérêts stratégiques, le Canada possédait en plus l'avantage de faire à la fois partie du Commonwealth et de la Francophonie. Les autorités canadiennes se voyaient donc bien prendre la tête d'une opération humanitaire internationale, dont le but aurait été de permettre le travail de protection des réfugiés par les ONG et le HCR. Comme je l'ai évoqué en première partie, le Canada aurait alors montré les limites du concept du concept de sécurité humaine, tel que déployé par un État occidental dans sa politique étrangère. En effet, le silence qui entourait le massacre des Banyamulenge ne fut pas rompu par les discours canadiens sur la sécurité humaine.

Le conflit se répandant et devenant de plus en plus violent, l'ONU finit par voter le 9 novembre 1996 une résolution (sous le chapitre VII de la charte autorisant donc le recours à la force) autorisant une intervention des casques bleus pour protéger les convois de réfugiés rentrant du Zaïre au Rwanda. Mais le mandat interdisait explicitement aux soldats de l'ONU de séparer les combattants et les réfugiés. Alors les autorités rwandaises fermèrent toutes leurs frontières avec le Zaïre, ce qui tua l'opération de l'ONU dans l'oeuf. La crise du Rwanda, ainsi que celle du Zaïre furent toutes deux un échec flagrant pour le multilatéralisme, puisqu'aucune décision prise en commun n'aboutit au final à une intervention forte. Pendant qu'à l'ONU était débattue cette question du rapatriement des combattants réfugiés (l'ONU voulait éventuellement confier la tâche

65 Alors que l'intervention devait être humanitaire, les images de soldats américains dont les cadavres furent exhibés dans Mogadiscio choqua l'opinion publique américaine et précipita le départ des GI.

à l'Union Africaine), les camps de réfugiés hutus furent attaqués par l'armée ougandaise. Les Hutus, ainsi "libérés" de leurs leaders génocidaires, commencèrent alors à rentrer spontanément au Rwanda dans la confusion la plus totale.


·.. La débandade du HRC

Le HCR, confronté à une division de la communauté internationale paralysant les logiques de coopération multilétérales, demeura impuissant dans cette nouvelle crise. Les premières confrontations entre d'une part les militaires et les milices zaïroises soutenues par les réfugiés hutus, et d'autre part les banyamulenges soutenus par l'Alliance des forces démocratiques pour la libération du Zaïre/Congo, les forces le Laurent Kabila, ainsi que par l'Armée Patriotique Rwandaise. Ces affrontements déclenchèrent de nouveaux mouvements de populations, notamment vers le Rwanda, et provoquant une nouvelle escalade dans la violence. Les premières victimes des milices, notamment celles de Kabila, furent les camps de réfugiés hutus, bien que son programme politique ne dépasse ce simple aspect. Les camps du Sud, dans la région d'Uriva, furent les premiers attaqués. Le HCR, qui dut évacuer son personnel étranger, fut complètement débordé par la crise, et laissa des milliers de réfugiés à leur propre sort, au milieu des zones de combats. Différents camps furent attasués successivement, à mesure que la rébellion prenait de l'ampleur. Malgré l'appel alncé le 3 novembre par le HCR à la création de "corridors humanitaires" pour protéger l'accès humanitaire aux réfugiés rwandais (et burundais) et faciliter ainsi leur rapatriement, les gouvernements occidentaux, une fois de plus, s'enlisèrent dans des discussions sur l'envoi d'une force multinationale. Le HCR ainsi que les autres organisations humanitaires purent finalement reprendre leur travail, mais elles furent manipulées par le double jeu de l'AFDL, qui prétendait autoriser le HCR à approcher les réfugiés, mais qui au final leur en limitait l'accès. Les 12 et 13 novembre, le camp de Mugunga fut bombardé. C'est ainsi que le dernier des plus grands camps de réfugiés au monde se vida de sa population en à peine deux jours. Certains de ces réfugiés retournèrent au Rwanda, tandis que d'autres, des anciens rebelles des milices hutues, s'enfoncèrent dans l'ouest du Zaïre. Le HCR, complètement débordé par ce retournement de situation, faillit à sa mission de protection et d'assistance à ces réfugiés.

L'impuissance et la faiblesse du HCR face à l'inertie de la communauté internationale se manifesta particulièrement à l'occasion de la bataille internationale sur le nombre de réfugiés, dispersés dans une fuite éperdue, dans des conditions épouvantables. Le gouvernement de Kigali, ainsi que l'AFDL et un certain nombre de gouvernements occidentaux, affirmaient que la plupart des réfugiés, exceptés les combattants qui se cachaient dans les forêts, étaient tous rentrés au Rwanda. Le HCR quant à lui affirmait que des centaines de milliers de réfugiés se trouvaient encore au Zaïre. Cette question était éminemment politique, puisqu'elle déterminait l'issue d'un vote au Conseil de Sécurité de l'ONU, devant décider de l'envoi ou non d'une force multinationale. Le Conseil de Sécurité vota effectivement une résolution autorisant l'envoi d'une force

multinationale, mais subordonnée à l'existence d'un nombre important de réfugiés. Cette force ne vit jamais le jour, étant donné que ni les rwandais, ni l'AFDL qui contrôlait désormais la région, ni de plus enplus de gouvernements occidentaux, ne voulaient voir le déploiementt d'une force de maintien de la paix. Ainsi, les organisations humanitaires se retrouvèrent une fois de plus livrées à elles-mêmes.

Ces organisatons, et parmi elles principalement le HCR, tentèrent de s'organiser pour venir en aide aux nombreuses victimes dispersées, qui mourraient de faim, d'épuisement ou de maladies, mais aussi de massacres par les rebelles. Les réfugiés civils se retrouvèrent pris en tenaille entre des combattants hutus - ceux qui étaient censés les protéger et qui les contrôlaient - et des rebelles tutsis. Ces réfugiés craignaient en plus les éventuelles représailles s'ils rentraient au Rwanda. Le HCR fut ainsi confronté à la précarité des opérations de secours au coeur de la guerre. Les acteurs humanitaires n'avaient souvent accès aux réfugiés qu'après les combats. Ainsi, le HCR fut critiqué de toutes parts : par le gouvernement rwandais, qui l'accusa d'aider les auteurs du génocide, et par le gouvernement zaïrois, qui l'accusa de prendre part à ce qu'il présentait comme "l'invasion" du sud-Kivu, et par la communauté internationale, qui l'accusa de faillir à sa mission de protection et d'assistance aux réfugiés.

La crise du Rwanda fut ainsi un désastre pour les opérations du HCR. Lors de cette nouvelle crise de réfugiés, le HCR et de nombreuses organisations internationales furent prisonnières du dilemne qui opposait leur volonté de dénoncer le sort des réfugiés et la crainte de se voir refuser la possibilité de continuer les opérations de secours, qui dépendaient de l'autorisation de l'AFDL. Pour le HCR, ces dilemmes furent accentués par le caractère intergouvernemental de l'agence, ce qui témoigne d'une faillite du multilatéralisme. C'est ainsi que fut provoquée une crise majeure au sein du HCR qui témoigna des limitees et des contradictions de la coopération inter-étatique.

La guerre civile au Rwanda et les guerres au Zaïre ont été intrinsèquement liées. A partir de 1996, le conflit au Zaïre dégénéra, et la communauté internationale laissa le pays sombrer dans le chaos et la guerre. De nombreux États africains intervinrent par la suite dans le conflit, chacun voulant sa part du gâteau zaïrois, accélérant ainsi la désintégration de l'Etat. En 1997, Kabila pris le pouvoir et rebaptisa le Zaïre en République Démocratique du Congo. Mais cette prise de pouvoir n'empêcha pas la propagation de la violence, et l'éclatement de nouveaux conflits. Les mouvements de réfugiés, comme ceux venant du Burundi (où avait été exporté par les réfugiés le conflit entre Hutus et Tutsis), répandaient à chaque fois le conflit dans des pays d'accueil souvent déjà fragilisés. Au final le Zaïre fut déchiré par quatre guerres, où à chaque fois les mouvements de réfugiés agirent comme des catalyseurs des conflits.

Le système international, où le multilatéralisme est encore trop faible pour ne pas être soumis à la contrainte du respect de la souveraineté et de l'intégrité des Etats, autorisa un pseudo Etat en exil à subsister, non pas au nom d'un soutien politique, mais au nom d'un soutien humanitaire. Sans s'en rendre compte, la communauté internationale soutint pendant des années des génocidaires, et leur permit de continuer leur travail et au final de répandre leur conflit dans toute la région. Au nom du principe du rapatriement volontaire et de la neutralité humanitaire, la communauté internationale devint incapable de prendre des risques, donnant mandat aux organisations humanitaires de gérer un conflit politique aux implications sécuritaires. Les organes nés du multilatéralisme, comme le HCR, sont bien sûr incapables de traiter la situation de manière politique, et donc de résoudre le conflit. De même, les Etats occidentaux impliqués dans le conflit furent à plusieurs reprises incapables d'intervenir, par manque de volonté politique ou par échec du multilatéralisme.

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