WOW !! MUCH LOVE ! SO WORLD PEACE !
Fond bitcoin pour l'amélioration du site: 1memzGeKS7CB3ECNkzSn2qHwxU6NZoJ8o
  Dogecoin (tips/pourboires): DCLoo9Dd4qECqpMLurdgGnaoqbftj16Nvp


Home | Publier un mémoire | Une page au hasard

 > 

Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget programme au Benin: cas du MCTIC

( Télécharger le fichier original )
par Blanche AHOWESSO
Université d'Abomey Calavi-Ecole Natonale d'Administration et de Magistrature (ENAM? - DTS en Administration des Finances et du Trésor 2010
  

précédent sommaire suivant

Bitcoin is a swarm of cyber hornets serving the goddess of wisdom, feeding on the fire of truth, exponentially growing ever smarter, faster, and stronger behind a wall of encrypted energy

PARAGRAPHE II : OBSERVATIONS DE STAGE

Nos observations porteront sur le processus d'élaboration du budget-programme, son exécution et son suivi-évaluation. Mais avant, nous nous sommes intéressées à la notion de budget-programme.

I - NOTION DE BUDGET-PROGRAMME

Il s'agira pour nous ici de définir le concept d'une part et de faire son historique d'autre part.

A - Définitions du budget-programme

Le budget-programme est défini comme « un mode de présentation des crédits budgétaires consistant à regrouper les actions d'un même ministère par programme en rapprochant pour chacun d'eux les crédits de toutes natures et les résultats physiques ou financiers attendus, le tout étant complété par une projection indicative portant sur plusieurs années ». (Raymond et Jean, 2003, p 80).

Le budget-programme est un budget basé sur les résultats précis à atteindre au bout d'une période donnée. C'est un outil de gestion et de planification qui privilégie la performance. Il combine des actions prioritaires à réaliser sous des contraintes de ressources matérielles, financières et humaines. Il vise à accroitre l'utilisation efficace et équitable de toutes les ressources publiques dans le but de promouvoir la croissance, d'améliorer le niveau des revenus et par conséquent de réduire la pauvreté. (Ahou, 2007, p61).

Au Bénin, l'approche programme mise en oeuvre dans le cadre de la réforme budgétaire est caractérisée par l'élaboration d'un budget-programme triennal glissant comprenant des programmes. La démarche programmatique utilisée permet de décliner les programmes ou sous-programmes en objectifs global et

spécifiques, en résultats attendus et en actions/activités assortis d'indicateurs requis pour faciliter le suivi-évaluation (MEF, 2007, p3).

B - Historique du budget-programme

La budgétisation par programme a d'abord été une expérience américaine à travers le PPBS (Planning Programming Budgeting System) puis française avec la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). Le Bénin s'inspire du PPBS et de la RCB pour impulser au niveau national des réformes d'envergure en matière de gestion budgétaire.

Le PPBS

L'effort de rationalisation dans le choix des dépenses apparut aux Etats-Unis en 1961 sous forme de PPBS (Planning programming Budgeting System) quand Mac Namara l'imposa aux différents départements du Ministère de la défense afin d'éviter les gaspillages trop importants des ressources publiques. En 1965 ces méthodes étaient reprises par la plus grande partie des administrations de l'Etat fédéral.

La RCB

En janvier 1968, le gouvernement français, sur l'initiative du Ministre de l'Economie et des Finances, Michel DEBRE, crée la mission pour la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). Cette opération est largement inspirée du PPBS américain : on part des objectifs visés pour aboutir à la distribution des crédits annuels aux différents secteurs. La RCB substitue ainsi un budget d'objectifs à un budget de moyens.

En 2001, une nouvelle loi organique relative aux lois de finances fut adoptée en France. Cette loi définit une nouvelle structure budgétaire basée sur les programmes. Ainsi, le Parlement allouera désormais des crédits non plus par service mais par programme, en fonction des résultats visés par ces programmes

sur divers indicateurs, et sera informé ex post, par des rapports annuels de performance, des résultats atteints.

L'expérience béninoise

Au Bénin la mise en place des budgets-programmes s'est effectuée avec l'appui d'un nouveau mécanisme de prêt de la Banque Mondiale, le Crédit d'Ajustement pour la Réforme des Dépenses Publiques (Public Expenditure Reform Adjustment Credit, PERAC). La méthode retenue par le Bénin pour la mise en place des budgets-programmes est celle d'une introduction progressive. Cinq ministères pilotes ont été identifiés en 1999 pour expérimenter la réforme budgétaire (Ministère de la Santé publique, Ministère du Développement Rural, Ministère de l'Education Nationale, Ministère des Travaux Publics et des Transports et le Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme). A la suite de cette expérience pilote, les autorités béninoises ont décidé d'étendre progressivement l'exercice à l'ensemble des ministères.

Les partenaires techniques et financiers ont pris la suite de la Banque Mondiale (BM) pour accompagner les ministères sectoriels dans la préparation et le suivi de leurs budgets-programmes. Depuis 2006, l'ensemble des ministères élabore des budgets-programmes. Les budgets-programmes ont également connu une évolution de leur format ; leur présentation a ainsi été allégée par rapport aux premiers budgets-programmes formulés par les ministères pilotes.

L'expérience du MCTIC

La mise en oeuvre de la réforme budgétaire a démarré au Ministère Chargé de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication en 2005, année d'élaboration de son premier budget-programme. En 2006 le MCTIC a mis en place les structures de pilotage de la réforme budgétaire

par la prise de l'Arrêté n°2006-022/MCNT2/DC/SGM/DPP/DRFM/SA du 03 octobre 2006 portant composition et allocation de primes aux structures de pilotage de la réforme budgétaire. Il s'agit notamment du comité de pilotage, de la Cellule de Suivi-Evaluation (CSE) et des points focaux.

II - PROCESSUS D'ELABORATION DU BUDGET-PROGRAMME L'élaboration du budget-programme est une tâche très importante qui nécessite qu'on lui accorde une attention particulière ; au MCTIC, l'accomplissement de cette tâche revient à la DPP. Ainsi pour rédiger un bon document de budget-programme, les étapes suivantes sont à suivre. Il s'agit notamment de :

n la revue documentaire ;

n l'identification des objectifs du budget-programme ;

n la construction des projets à intégrer au Programme d'Investissement Public (PIP) ;

n la validation des projets à intégrer au PIP et du budget classique ;

n l'élaboration du document de budget-programme ;

n la validation du budget classique par le conseil des ministres ;

n la finalisation du budget-programme ;

n la validation du budget-programme par le comité de pilotage ;

n le vote de la loi de finances par le parlement.

A - Revue documentaire

La conception d'un budget-programme de qualité passe forcément par une revue documentaire. Cette revue documentaire se fait sur la base des documents de planification stratégique à long et à moyen termes tant sur le plan national qu'au niveau sectoriel. Ces documents sont notamment :

les Etudes Nationales de Perspectives à Long Terme (Bénin ALAFIA 2025) ;

2 En 2006, l'actuel Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication s'appelait Ministère de la Communication et des Nouvelles Technologies.

n

les Orientations Stratégiques de Développement (OSD) ;

n le Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (DSCRP) ;

n le Programme d'Actions Prioritaires (PAP) ;

n les Documents de Politique et de Stratégie (DPS) du secteur ;

n les rapports et revues du secteur.

Après l'étape de la revue documentaire on passe à celle de l'identification des objectifs.

B- Identification des objectifs du budget-programme

A cette étape, la DPP procède à la ventilation du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) préalablement reçue du Ministère de l'Economie et des Finances (MEF) au niveau de toutes les structures du Ministère. Après réception de la copie du CDMT les responsables des différentes structures élaborent les propositions d'objectifs qu'ils envisagent atteindre au niveau de leur structure pour le moyen terme. Ces propositions sont transmises à la DPP. Cette dernière après réception des différentes propositions initie des séances de pré-arbitrage en vue du choix des objectifs à retenir au niveau sectoriel pour le moyen terme. Nous parlons ici de pré-arbitrage car l'arbitrage proprement dit se fera dans la suite du processus d'élaboration du budget-programme.

Une première séance de pré-arbitrage se déroule entre les cadres de la DPP et les responsables des différentes structures. Une seconde séance se déroule entre le Ministre et tous les participants à la première séance. A la suite de ces deux séances, les objectifs à atteindre au niveau sectoriel pour le moyen terme sont clairement définis et on passe à la construction des projets à intégrer au Programme d'Investissement Public (PIP).

C - Construction des projets à intégrer au PIP

Il s'agira ici pour le Ministère de déterminer le nombre de projets à exécuter au cours des trois prochaines années et de construire leur plan d'opérationnalisation. Ensuite le projet de budget classique du Ministère est élaboré.

D - Validation des projets à intégrer au PIP et du budget classique

Les projets du Ministère à intégrer au PIP ainsi que le projet de budget classique du Ministère font l'objet de deux séries de validation. Une première validation se fait par le Ministère de l'Economie et des Finances et une seconde validation se fait par le Ministère Chargé de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique (MPDEAP). Notons que la validation se fait après arbitrage.

Après la validation des projets à intégrer au PIP et la validation du budget classique par le MEF et le MPDEAP on passe à l'étape de l'élaboration du document de budget-programme.

E- Elaboration du document de budget-programme

L'élaboration du document de budget-programme se fait en plusieurs étapes. Il s'agit notamment de l'analyse du contexte, de l'analyse des priorités et axes d'intervention, de la discussion des objectifs par rapport aux missions du Ministère, de la cohérence avec les stratégies nationales, du cadre logique, de la budgétisation des programmes et de l'élaboration des autres tableaux du budget-programme.

1. Analyse du contexte

Il consiste d'une part à faire pour une période donnée l'état des lieux du secteur concerné à travers des statistiques caractérisant les difficultés rencontrées à ce jour et à décrire la situation récente en évoquant les problèmes actuels se posant aux populations et dont les solutions relèvent de la compétence du Ministère ;

d'autre part à répertorier les causes des différents problèmes identifiés et à établir les interactions entre ces derniers.

2. Analyse des priorités ou axes d'intervention

La problématique qui ressort de l'analyse du contexte, devra permettre le regroupement des problèmes suivant des thématiques choisies par rapport aux axes contenues dans les documents de vision et d'orientation pour le développement harmonieux et durable à moyen et long termes du Bénin. Elle permettra aussi de faire le résumé des Documents de Politique et de Stratégie (DPS) du secteur et de définir par thématique des objectifs clairs que se propose d'atteindre le secteur à court et à moyen termes.

3. La discussion des objectifs par rapport aux missions du Ministère A la lumière des atouts (facteurs favorables) dont bénéficie le secteur et des contraintes naturelles qui pourraient limiter son évolution, il s'agira, au vu des missions qui sont assignées au Ministère, de justifier sa compétence, à poursuivre les objectifs retenus.

4. Cohérence avec les stratégies nationales

A cette étape l'on cherche à établir une relation d'interaction entre les objectifs sectoriels et les objectifs nationaux, les premiers, participant à la réalisation des autres. Cette cohérence est nécessaire afin d'impliquer effectivement et pleinement le ministère dans le processus de développement durable de notre pays conformément à la vision projetée dans les documents de planification stratégique au plan national.

Après avoir vérifié la cohérence des objectifs des programmes avec les
stratégies nationales, on passe à l'élaboration d'un cadre logique par programme.

5.

Le cadre logique

Le cadre logique présente sous forme d'un tableau synthétique le « coeur de la démarche» (MEDE, 2004, p68) du programme. Il est un outil important de planification, d'exécution et de suivi-évaluation des projets. Il aide à l'élaboration des projets bien conçus en ne couvrant que les éléments essentiels qu'il résume en un tableau (canevas en annexe n°2).

6. La budgétisation des programmes

La budgétisation des programmes se fait par nature de dépenses et doit tenir compte des limites fixées dans le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). En plus de l'année cible, la budgétisation dans le souci d'une meilleure analyse de l'évaluation des indicateurs, doit tenir compte des dotations budgétaires par nature de dépense des deux années précédentes, puis de celles des deux années qui suivent celle de l'élaboration du budget-programme.

En somme, il s'agit de budgétiser par programme, les actions inscrites au bas du cadre logique, en faisant correspondre à chacune d'elles et sur la même ligne, les crédits pour l'année N:

- des dépenses en capital : Programme d'Investissement Public (PIP) ;

- des dépenses ordinaires (dépenses de fonctionnement) ;

- du total (somme des deux dépenses).

L'élaboration des différents tableaux qui constituent le budget-programme mise à part celui du cadre logique est l'étape qui suit la budgétisation des programmes.

7. Les autres tableaux du budget-programme

C'est à partir du tableau du cadre logique qu'on élabore les autres tableaux que sont :

- le tableau d'évaluation financière ;

- le tableau des indicateurs ;

-

le tableau du mode de calcul des indicateurs ;

- le tableau de financement ;

- le tableau de passage du budget-programme au budget classique. Ces différents tableaux sont décrits ci-dessous.

=> le tableau d'évaluation financière: il recense les activités à mettre en oeuvre pour chaque année du budget-programme accompagné de leur coût (canevas en annexe n°3) ;

=> le tableau des indicateurs : ce tableau présente les différents indicateurs (indicateurs de moyens, indicateurs de résultat et indicateurs d'impact). Les indicateurs permettent une description des objectifs et des résultats en termes de qualité, quantité et durée. Les indicateurs en nombre limité (1 ou 2 par opération au maximum) dans le tableau des indicateurs doivent avoir des valeurs cibles. (canevas en annexe n°4) ;

=> le tableau du mode de calcul des indicateurs : ce tableau présente les indicateurs, leur valeur cible, le mode de calcul de cette valeur cible, la structure du ministère chargée du suivi de l'indicateur (canevas en annexe n°5) ;

=> le tableau de financement : il fait ressortir les diverses sources de financement des dépenses contribuant à l'atteinte des divers objectifs du budget-programme (canevas en annexe n°6) ;

=> le tableau de passage du budget-programme au budget classique : il permet de montrer que le budget-programme est fait dans le respect du budget général de l'Etat pour l'année de base, étant entendu que ce dernier respecte le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) (canevas en annexe n°7).

Le document de budget-programme élaboré fera l'objet de validation par le
comité de pilotage après sa finalisation. Notons que la finalisation du document

de budget-programme intervient après la validation du budget classique par le conseil des ministres.

F - Validation du budget classique du Ministère par le conseil des ministres Le conseil des ministres se réunit et statue sur tous les projets de budget classique de tous les ministères et procède à leurs validations. L'ensemble des projets de budget classique des ministères forme le projet de budget général de l'Etat qui est l'une des composantes du projet de loi de finances de l'année (les autres composantes sont les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor). C'est le projet de loi de finances qui est transmis à l'assemblée nationale pour adoption.

G - Finalisation du document de budget-programme

La finalisation du document de budget-programme se fait après la validation du budget-classique puisque c'est après cette étape que le nombre exact de projets à exécuter par le Ministère pour l'année de base du budget-programme est connu.

H - Validation du document de budget-programme par le comité de pilotage

Le comité de pilotage comme nous l'avons signalé plus haut est l'une des structures de pilotage de la réforme budgétaire au sein du Ministère. Le document de budget-programme après finalisation lui est soumis pour validation.

I- Vote de la loi de finances par le parlement

Le document de budget-programme est annexé au projet de loi de finances et transmis à l'Assemblée national. Notons que seul le projet de loi de finances fait l'objet de vote par le parlement.

Au Bénin, tous les ministères élaborent leur budget-programme mais force est de constater que le budget voté par l'Assemblée nationale continue de l'être selon une présentation classique par moyens. En effet, la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances n'a pas été abrogée, bien qu'elle ne permette pas de voter des budgets-programmes. Si les budgets-programmes sont transmis pour information à l'Assemblée nationale, ils n'ont pas de valeur juridique et sont de simples documents de travail. Cet état de choses pose le problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin. Une autre difficulté à laquelle est confrontée à la mise en oeuvre du budget-programme au Bénin est l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire et la coexistence des budgets classiques et des budgets-programmes. Cela entraine l'obligation pour les ministères de préparer des tableaux de passage du budget-programme au budget classique à l'étape de formulation du budget-programme. L'élaboration du budget-programme au MCTIC est marquée par le manque de clarté et de précision de certains indicateurs. En effet, ces indicateurs peuvent donner lieu à plusieurs interprétations selon les personnes qui les utilisent. D'autres indicateurs par contre sont dépourvus de valeurs cibles.

A coté de ces difficultés, l'élaboration du budget-programme au MCTIC connait certaines bonnes pratiques. Il s'agit principalement de l'existence des documents de politique et de stratégie. En effet, le MCTIC dispose de deux documents de politique et de stratégie, l'un validé et l'autre en cours de validation notamment le Document de Politique et de Stratégie (DPS) du secteur des télécommunications, des TIC et de la poste et celui du secteur de l'information et de la presse.

précédent sommaire suivant






La Quadrature du Net