Les critères du procès administratif equitable en droit positif camerounais

B- L'injusticiabilité des actes unilatéraux non décisoires

Il existe en droit administratif général « de variétés d'actes unilatéraux non décisoires »^363(*). En effet, on distingue : les mesures d'ordre intérieur, les circulaires, les directives, les actes conservatoires, les actes préparatoires, les voeux, les avis, les recommandations, les propositions, les mises en demeures et les actes types^364(*). Le droit administratif camerounais ne connaît pas une abondante jurisprudence en ces matières. Mais, il se dégage de la jurisprudence existante que, bien que le juge ait eu à admettre un recours dirigé contre une circulaire (a), il se refuse d'admettre la justiciabilité (b) des actes conservatoires et des directives.

a- La possibilité d'admission d'un recours contre une circulaire

En principe, les circulaires s'imposent seulement dans l'ordre interne en ce qu'elles émanent des supérieurs hiérarchiques. Il en résulte d'une part que l'administration ne peut fonder ses décisions sur une circulaire, sauf à commettre une erreur de droit et d'autre part que, ne faisant pas grief aux administrés, la circulaire ne peut créer de droits à leur profit ou leurs imposer des obligations . Toutefois, il arrive que des actes intitulés « circulaires » contiennent des dispositions qui modifient les droits et les obligations et fassent grief aux administrés. C'est ainsi que reprenant une jurisprudence du juge administratif français qui distinguait les circulaires qui ne produisent pas d'effets de droit à savoir des circulaires interprétatives de celles qui en produisent à savoir les circulaires réglementaires^365(*), le juge administratif camerounais a considéré que la circulaire du ministre de la justice ordonnant la fermeture des cabinets de recouvrement de créances et leur interdisant l'exercice de cette activité constitue un véritable acte administratif unilatéral faisant grief^366(*).

b- L'injusticiabilité des actes conservatoires et des directives

Les actes conservatoires n'ont en principe aucun effet juridique et donc insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. Ils sont pris au cours d'une procédure administrative pour préparer la décision terminale. À ce titre, ils constituent l'anti-chambre des mesures faisant grief^367(*). C'est pourquoi, le juge administratif rejette toute demande formée contre de tels actes^368(*). C'est le cas de l'acte portant suspension d'un fonctionnaire de ses fonctions^369(*).

Pour ce qui est des directives, documents d'ordre intérieur adressés par des responsables administratifs à leurs subordonnés pour leur indiquer comment exercer leur pouvoir de décision lorsque leur appréciation n'est pas liée par les textes, elles permettent à l'administration de se fixer à l'avance une ligne de conduite destinée à la guider dans les décisions qu'elle prendra dans les domaines où elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire. Elles n'imposent pas, n'ajoutent pas à l'ordonnancement juridique, n'interprètent pas; mais guident^370(*).

Pour le juge administratif camerounais, ce sont des mesures administratives qui se distinguent à la fois des simples circulaires interprétatives et des actes administratifs unilatéraux qui affectent l'ordonnancement juridique. C'est ainsi que dans un jugement rendu le 27 décembre 1979^371(*), il affirme qu'elles « ne constituent pas un élément de légalité ; leur violation par une décision administrative n'est pas une illégalité susceptible de donner lieu à un recours pour excès de pouvoir(...) ; les directives ne constituent pas un acte administratif s'imposant aux administrés ; elles ne sont pas elles-mêmes susceptibles d'être attaquées par voie du recours pour excès de pouvoir ». La théorie jurisprudentielle de la directive trouve son origine dans le refus du juge administratif d'admettre que des autorités non investies du pouvoir réglementaire puissent fixer à l'avance pour elles-mêmes et pour leurs subordonnés les modalités d'exercice de leur pouvoir discrétionnaire.

En général, le juge administratif déclare irrecevable les demandes formées contre des mesures non décisoires par application de l'adage de minimis curat praetor^372(*).Pour le doyen L. Favoreu, une telle attitude constitue, plus qu'une limitation du droit au recours, un déni de justice^373(*). D'après cet auteur, ce déni de justice ne résulte pas « d'une lacune du contrôle juridictionnel des activités publiques mais d'une lacune de la protection juridictionnelle des individus »^374(*).

Il se dégage de ce qui précède que si les textes et la jurisprudence concourent à la restriction de l'exercice du droit d'accès au juge administratif, c'est, en définitive, ce dernier qui a les clés de son prétoire et possède les moyens de l'ouvrir, l'élargir, le restreindre et le fermer à sa guise. Mais, même lorsque le juge aura ouvert son prétoire aux justiciables, ces derniers ne pourront pas pour autant y accéder aisément. En effet, il existe de nombreuses autres entraves d'ordre juridique et factuel qui atténuent l'expression du droit à la justice administrative.

* ³⁶³CHAPUS (R),Droit administratif générale, T1, 15ème éd., Paris Montchrestien, 2001, p. 948.

* ³⁶⁴ Ibid., pp. 511-524.

* ³⁶⁵ CE, 29 janvier 1954, Institution Notre Dame De Kreisker ; Rec., p. 64 ; AJDA, 1954, II bis, chron.F. Gazizer et M. Long.

* ³⁶⁶ Acte qu'il a d'ailleurs annulé pour excès de pouvoir : CS/CA, jugement n°43/82-83 du 7 avril 1983, affaire Kouoh Emmanuel Christian c/ Etat du Cameroun, confirmé en appel : CS/AP, arrêt n°4 A du 21 novembre 1985, AFFAIRE Etat du Cameroun c/ Kouoh Emmanuel Christian, avec la note de Aloys Mpessa in jurididis périodique n°59 de juillet-aout-septembre 2004, pp. 58-67.

* ³⁶⁷ Sur la question, lire NLEP (R-G), note sous le jugement du 28 janvier 1982, Dame Binan née Ngo Njom fidèle c : Etat du Cameroun, in Recueil Penant n° 791, 1986 pp. 354-360.

* ³⁶⁸ Voir par exemple, CS/CA jugement n°01/84-85 du 25 octobre 1984, Otele Biyidi Dieudonné c/ Etat du Cameroun

* ³⁶⁹ Le juge administratif Camerounais l'a clairement dit dans le jugement dame Binan née Ngo Njom Fidèle précité en affirmait qu'un tel acte est une « mesure(...) « annonciatrice »(...) il ne s'agit donc pas d'une mesure d'instruction proprement dite(...) ; une telle mesure ne peut donner lieu à un recours pour excès de pouvoir ».en tant que mesure conservatoire, la suspension doit prendre fin automatiquement à l'issue de la durée réglementaire prévue par le Statut Général de la Fonction publique(V. CS/CA jugement n°5/90/91 du 29 novembre 1990, Amougou Linus c/ Etat du Cameroun.

• * ³⁷⁰GUIMDO DONGMO (B-R), « Le droit d'accès à la juridiction administrative au Cameroun : Contribution à l'étude d'un droit fondamental, op. cit., p.488.

* ³⁷¹ CS/CA jugement n° 27/79 du 25 octobre 1984, Otele Biyidi Dieudonné c/ Etat du Cameroun.

* ³⁷² Voir FAVOREU (L), Du déni de justice en droit public français, LGDJ, op. cit., p.503 et RENOUX (T-S), op.cit., p. 214

* ³⁷³Voir FAVOREU (L), op. cit., pp. 194-269, pour ce qui est des actes de gouvernement, et pp. 444-503, pour ce qui concerne les actes internes de l'administration.

* ³⁷⁴FAVOREU (L), Point de vue sur l'arrêt Brouant, op. cit., p. 10.