Les privilèges et immunité en droit international : cas du ministre des affaires étrangères de la RDC

CONCLUSION

Quelles sont les conclusions que l'on peut tirer de l'arrêt Yerodia de la Cour Internationale de Justice ? A première vue, elles semblent limitées. Un ministre des affaires étrangères bénéficie d'une immunité pénale pendant la durée de ses fonctions. Cette immunité est absolue puisqu'elle couvre les crimes graves de droit international humanitaire.

La Cour a réglé de manière définitive le litige qui opposait le Congo à la Belgique à la suite de l'émission et de la diffusion internationale d'un mandat d'arrêt le 11 avril 2000 contre le ministre des affaires étrangères de la République Démocratique du Congo en exercice pour les allégations de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité au nom d'une compétence universelle.

L'injonction donnée par la cour à la Belgique de réduire à néant le mandat alors que Mr Yerodia n'était plus ministre des affaires étrangères, a aussi un autre avantage juridique implicite. Elle interpelle nécessairement l'Etat défendeur à mettre un terme à sa politique d'ingérence y compris d'ingérence judiciaire dans son ancienne colonie, décolonisée formellement depuis 1960. Bien que cette demande instante du Congo, omniprésente dans les conclusions écrites et orales tout au long de la procédure, de la phase conservatoire à la phase du fond, n'ait pas été expressément rencontrée par la Cour.

L'arrêt condamne de manière définitive et sans appel une initiative aussi bien insolite qu'injustifiée. A juste titre, le juge Francisco REZEK a estimé dans la phase de l'examen des mesures conservatoires en cette affaire : « c'est la première fois qu'un Etat s'adresse à la cour pour dire qu'un membre de son gouvernement fait l'objet d'un mandat d'arrêt délivré par une juridiction d'un autre Etat et que le gouvernement de ce dernier apporte un soutien à ce mandat d'arrêt en le faisant parvenir à l'ensemble de la communauté internationale. Prima facie, je considère comme valable la thèse qu'il y a atteinte à la règle fondamentale de l'égalité souveraine des Etats »^148(*).

Comme le montre le texte, le centre de gravité de la recherche repose sur les immunités du ministre des affaires étrangères en fonction. Il me semble en avoir rappelé à la suite de la Cour, le principe, décrit les caractères, indiqué la portée, montré les limites et approuvé la sanction édictée par la décision judiciaire internationale. Nulle part, une quelconque exception à la règle coutumière n'a été décelée. En conséquence, le propos admet la responsabilité internationale de la Belgique. Au motif qu'elle a violé l'obligation coutumière imposant l'observatrice des immunités pénales et de l'inviolabilité du ministre des affaires étrangères en poste. Il en a résulté au minimum un dommage moral causé au Congo que la Belgique devait et a effectivement réparé.

La Cour semble considérer comme un fait acquis que le ministre des affaires étrangères doit bénéficier d'une immunité totale pendant la durée de leurs fonctions. Pourtant, les éléments lui permettent d'arriver à cette conclusion étaient minces. La pratique judiciaire était limitée à un arrêt américain. Quant à la doctrine, si elle s'accordait à reconnaitre au ministre des affaires estrangères une immunité aux actes commis dans l'exercice des fonctions dans les autres cas.

Cet arrêt était extrêmement attendu. Les poursuites engagées contre l'ex dictateur chilien Augusto Pinochet venaient à peine de connaitre leur épilogue. La recevabilité de la plainte déposée devant la justice belge contre le premier ministre Ariel Sharon, application spectaculaire de la loi belge quelque semaine après le prononcé de l'arrêt Yerodia. Celui-ci avait par conséquent un double impact potentiel.

En premier lieu, il intervenait à un moment où la question de l'immunité dont peuvent bénéficier les chefs d'Etat(en exercice) et les chefs de gouvernement étaient à l'actualité. En second lieu , beaucoup s'attendraient à ce que la Cour Internationale de Justice fasse le procès de la loi belge de compétence universelle et qu'elle déclare si oui ou non cette loi était conforme au droit international en vigueur. A première vue, l'arrêt ne tranche aucune de ces questions. En y regardant de plus près, il semble toutefois possible de trouver des éléments susceptibles d'y répondre.

En ce qui concerne les bénéficiaires de l'immunité, la Cour se limite scrupuleusement à traiter le cas du ministre des affaires étrangères. A aucun moment elle ne laisse entendre que le même régime devrait être appliqué aux chefs d'Etat ou de gouvernement. Un examen de sa motivation laisse toutefois suppose que l'immunité reconnue s'étende également à ces deux catégories de personnes. Elle est fonctionnelle puisqu'elle découle de la nécessité pour un ministre des affaires étrangères de s'acquitter correctement de ses fonctions qui impliquent de nombreux déplacements à l'étranger. Les chefs d'Etat et de gouvernement sont eux aussi amenés à se rendre fréquemment en dehors du territoire national. Ils semblent des lors devoir bénéficier de la même immunité que le ministre des affaires étrangères. Cela implique que pendant l'exercice de leur fonction, ils ne puissent être inquiétés par la justice d'un Etat tiers, que les actes incriminés aient été commis avant leur entrée en fonction ou pendant celle-ci. Le raisonnement ne semble par contre pas devoir s'étendre aux autres membres des gouvernements nationaux. Même si une partie de leur fonction se découle à l'étranger, l'essentiel de leur tache prend place sur le territoire national.

Il ne semble dès lors y avoir aucune raison pour leur reconnaitre une immunité aussi large, sous réserve de l'article 21§2 de la convention du 8 décembre 1969 sur les missions spéciales.

Le fait que les chefs d'Etat ou de gouvernement jouissent d'une immunité totale ne signifie toutefois pas qu'ils bénéficieront d'une impunité. Ils pourront toujours être jugés dans les quatre hypothèses relevées par la Cour Internationale de Justice. Dans le cas de M. Yerodia, par exemple, la Belgique serait dans son droit d'émettre un nouveau mandat d'arrêt à son encontre des lors où il avait cessé de remplir la fonction de ministre des affaires étrangères de la RDC. De même, M. Sharon aurait pu être jugé en Belgique si après l'expiration de son mandat, il se rendait sur le territoire de cet Etat. Cette possibilité allait faire couler beaucoup d'encre et aboutir enfin de compte à une révision fondamentale de la loi belge de compétence universelle.

En ce qui concerne la légalité de la loi belge de compétence universelle, la Cour n'aborde la question que par la bande, puisqu'elle ne pouvait la trancher. Elle reconnait que les conventions internationales tendant à la prévention et à la répression de certains crimes graves ont mis à la charge des Etats des obligations de poursuite ou d'extradition et leur ont fait par suite obligation d'étendre leur compétence juridictionnelle. Il est toutefois difficile de conclure à la reconnaissance et opinions individuelles des juges de la Cour, si cette reconnaissance implique l'autorisation pour les Etats de poursuivre uniquement les inculpés trouvés sur leur territoire ou toute personne soupçonnée d'avoir commis des crimes graves de droit international n'importe où dans le monde.

La mise en place de la Cour Pénale Internationale va évidemment soulager en grande partie les Etats de la poursuite des individus soupçonnés de violations graves du droit humanitaire. Il importe toutefois de rappeler que certains Etats n'ont pas ratifié le statut de Rome prévoit que les Etats peuvent refuser pendant une période de sept ans à partir de l'entrée en vigueur du statut à leur égard, la compétence de la cour en ce qui concerne les crimes de guerre lorsqu'il est allégué qu'ils ont été commis sur leur territoire ou par leurs ressortissants. Un certain nombre de violations graves du droit international humanitaire continueront par conséquent à échapper à la compétence de la Cour. Les Etats devront dès lors les juger. Il est difficile à l'heure actuelle de dire s'ils seront compétents pour le faire en l'absence de lien classique de rattachement. La Belgique avait donné l'exemple mais y a renoncé sous la pression internationale. Il est dès lors peu probable qu'un autre Etat tentera de l'imiter avant longtemps.

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TABLE DES MATIERES

* 148 ^_ V. Francisco REZEK, opinion dissidente jointe à l'ordonnance du 8 décembre 2000, CIJ, rec., 2000, p.216