Les initiatives d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la CEDEA

Section 1 : Les insuffisances institutionnelles de la CEDEAO

Le premier handicap du cadre institutionnel de la CEDEAO est manifestement la quasi inexistence d'organes intégrés du moins le caractère embryonnaire de ceux existants (Paragraphe 1). D'une certaine manière, ce caractère embryonnaire résulte du fait que les organes de la CEDEAO fonctionnent dans une logique inter-gouvernementaliste (Paragraphe 2) en ce qu'ils ne sont composés que de délégués et représentants gouvernementaux. Or, dans le cas de l'Union Européenne, par exemple, les organes communautaires sont composés d'agents internationaux indépendants vis-à-vis des gouvernements.

Paragraphe 1 : Le caractère embryonnaire des organes intégrés

De prime abord, il faudrait signaler que les organes intégrés sont des institutions communautaires dans lesquelles les Etats membres s'y impliquent à travers les prises de décision, l'exécution et le suivi des actes communautaires. Dans la structure organisationnelle de la CEDEAO, deux organes peuvent ainsi être qualifiés d'organes intégrés. Il s'agit du secrétariat général et de la cour de justice de la communauté. Les infirmités de ces institutionnelles sont respectivement l'inadaptation du secrétariat exécutif aux objectifs de l'intégration régionale (A) et d'autre part le caractère limité des compétences de la cour de justice (B).

A. L'inadaptation du secrétariat général aux objectifs de l'intégration régionale

Ce handicap résulte sans doute de la faible portée des prérogatives accordées à cet organe. En effet, l'analyse de l'article 20 du traité révisé révèle que le secrétariat exécutif n'est rien d'autre qu'un organe technico-administratif chargé de l'administration courante de la communauté et de ses institutions. L'article 19 du traité révisé qualifie même le secrétaire exécutif de « principal fonctionnaire exécutif » de la communauté. Dans cette mesure, le secrétariat général est chargé de suivre constamment le fonctionnement de la communauté et d'en rendre compte au conseil des ministres et à la conférence des chefs d'Etats à travers des rapports d'activités réguliers. De ce fait, le secrétariat général est lourdement handicapé par une absence manifeste d'un pouvoir réel en matière de prise de décision.

Cette absence de pouvoir de décision fait que le secrétariat exécutif n'est rien d'autre qu'un organe sous tutelle politique de la conférence des chefs d'Etats et du conseil des ministres. Dans un tel environnement institutionnel, le secrétariat exécutif ne peut véritablement pas jouer le rôle de levier de l'intégration régionale à l'instar de la commission de l'Union Européenne composée de technocrates indépendants. La force de la commission de l'Union Européenne est qu'elle constitue une représentation autonome et détient des compétences d'initiative, de contrôle et d'exécution. Ainsi, contrairement au secrétariat exécutif de la CEDEAO qui ne joue qu'un rôle technico-administratif, la commission de l'UE par contre représente un véritable contrepoids par rapport au conseil des ministres et à la conférence des chefs d'Etats.

Par conséquent, l'absence d'un tel organe exécutif intégré dans le cadre institutionnel de la CEDEAO fait que le poids des Etats membres dans les rouages de la communauté tend à freiner les initiatives et les innovations intégratives. C'est à ce titre que le secrétariat exécutif présente un caractère embryonnaire et de ce fait cet organe ne peut pas jouer son rôle de pivot dans les projets d'intégration dans la communauté. C'est le même constat qui se dégage de l'analyse du fonctionnement de l'organe garant de l'ordre juridique de la communauté à savoir la cour de justice de la CEDEAO.

B. La cour de justice de la CEDEAO, une juridiction à compétence limitée.

La création d'une cour de justice par le traité révisé de 1994 témoignait de l'intérêt que les Etats membres accordaient à la dimension juridique de l'intégration^33(*). Dans ce sens, la cour de justice devrait assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application des dispositions du traité constitutif ou le règlement des différends. Ainsi, elle devrait être en principe le catalyseur de l'intégration régionale comme cela a été le cas de la cour de justice des communautés européennes^34(*). Cependant, la cour de justice de la CEDEAO ne joue pas effectivement ce rôle catalyseur dans la promotion du droit communautaire du fait qu'elle souffre de trois déficiences particulières.

Il s'agit d'abord du domaine de compétence très limité de la cour de justice de la communauté. En effet, selon les articles 11 et 56 du protocole relatif à la cour de justice, la compétence de celle-ci s'étend au règlement des différends qui surgissent entre les Etats membres, excluant de ce fait les litiges entre la communauté et les Etats membres, les litiges entre les institutions et les litiges entre des particuliers (personnes physiques ou morales) et la communauté. Or, il apparaît que la cour de justice pourrait efficacement garantir le droit communautaire en étant compétente pour trancher une gamme plus large de litige. Signalons cependant qu'en Janvier 2005, lors du sommet des chefs d'Etats réuni à Accra au Ghana, il a été adopté un amendement introduisant la possibilité pour les individus de saisir directement la cour après épuisement de toutes les voies de recours contentieuses ou arbitrales au plan interne.

La deuxième carence de la cour de justice de la communauté est relative à son indépendance. En effet, l'alinéa 2 de l'article 15 du traité révisé précise que la composition, le statut ainsi que la compétence de la cour doivent être déterminés par un protocole y afférent. Etant donné que seule la conférence des chefs d'Etats est à même d'adopter ce protocole, cette disposition diminue l'autonomie de la juridiction communautaire dans la mesure où elle fait dépendre la fixation et les modifications de son statut d'un organe politique inter-gouvernemental. Cette situation compromet inéluctablement l'indépendance de la justice vis-à-vis de la politique.

Le dernier défaut institutionnel de la cour de justice de la CEDEAO réside dans les mécanismes de règlement des différends définis par le protocole de la cour de justice de la CEDEAO. Aux termes de l'article 56 du protocole de la cour de justice, tout litige ou différend au sujet de l'interprétation ou de l'application du droit communautaire est réglé à l'amiable par accord direct entre les parties en cause. Ce n'est que lorsque les parties ne parviennent pas à régler ledit litige ou différend que l'une d'entre elles peut en saisir la cour de justice de la communauté. L'inconvénient de cette procédure est de fragiliser le fonctionnement du système communautaire car l'obligation de passer au préalable par un règlement diplomatique bilatéral des litiges nés de l'interprétation ou de l'application du traité communautaire introduit des risques d'affecter l'uniformité du droit communautaire.

Hormis le secrétariat exécutif et la cour de justice, les organes décisionnels de l'organisation comme la conférence des chefs d'Etats et le conseil des ministres comportent aussi des insuffisances institutionnelles. Celles-ci ont trait à l'inter-étatisme accru qui caractérise ces organes. On y remarque en effet la prépondérance de l'inter-gouvernementalisme.

* ³³ Il faudrait signaler que la création de la cour de justice a été prévue dans le traité révisé mais la cour n'a existé réellement qu'à partir de 2001.

* ³⁴ LECOURT, L'Europe des juges, cité par Luaba Lumu NTUMBA in Ressemblances et dissemblances institutionnelles entre la CEDEAO, la CEAC et la ZEP.