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Les effets du système de protection sociale sur la réalisation des Objectifs du Millénaire de Développement(OMD):le cas de la Tunisie

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par Ezzeddine MBAREK
Université deTunis - Master 2010
  

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II. PRESENTATION DU SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE EN TUNISIE

Le système de protection sociale tunisien englobe à l'heure actuelle trois grandes catégories d'interventions pour lutter contre la pauvreté, l'exclusion et les inégalités qui apparaissent dans la société et remédier aux distorsions engendrées par les aléas du marché.

En effet depuis 1986, la Tunisie à l'instar de presque la quasi totalité des pays en voie de développement et qui suivaient auparavant une économie planifiée où l'Etat intervient dans tous les domaines, épousait alors une économie du marché.

Cette nouvelle démarche économique basée la concurrence, la libéralisation progressive des prix, l'ouverture sur les marchés extérieurs et l'encouragement de l'initiative privée ce qui a induit des effets négatifs sur l'emploi, le pouvoir d'achat et les conditions de vie des catégories vulnérables de la population.

Depuis l'indépendance en 1956, les pouvoirs publics ont consacré une part non négligeable du revenu national au développement économique et social et surtout à l'amélioration des conditions de vie de la population par le biais d'une scolarisation sans précédent, d'une politique active d'émancipation de la femme avec un programme ambitieux et révolutionnaire dans le monde arabe de planning familial lancé déjà en 1966 pour limiter les naissances et l'instauration d'un instrument de compensation et du contrôle des prix pour aider les pauvres et les familles de faibles revenus.

Cette politique de solidarité nationale s'intensifie davantage auprès de la population pauvre surtout à partir des années quatre vingt au moment de l'avènement du programme d'ajustement structurel (PAS) qui vient dans la vague des changements structurels de l'économie mondiale en entrant dans une nouvelle ère de la mondialisation.

On note en premier lieu l'assurance sociale qui gère les risques de la vie qui peuvent arriver aux salariés actifs ainsi qu'aux pensionnés retraités et leurs ayant droits, conjoints, enfants à charge et ascendants et ce pour remédier à l'arrêt de l'activité, la maladie, l'invalidité, le décès et le chômage.

C'est pour deux raisons essentielles que l'assurance sociale existait, d'abord pour des raisons économiques afin de maintenir le salarié en bonne état se santé et productif et ensuite pour des raisons sociales et ce pour remplacer même en partie le salaire manqué en cas de départ en retraite.

Le salarié au cours de son activité ne prévoit pas les risques de l'avenir et vit généralement au quotidien et au moment de l'avènement de l'irréparable se trouve sans ressources et tombe dans la nécessité et la pauvreté.

Et c'est pour cette raison que certains auteurs qualifient à juste titre la sécurité sociale comme un instrument de prévention pour ne pas tomber dans le spectre de la pauvreté et c'est en effet le cas des millions de personnes si le système de sécurité sociale n'existait pas.

Drèze, J. et Sen, A.(1989) distinguent clairement dans le cadre de la sécurité sociale entre un objectif de protection et un objectif de promotion en ce sens que le premier consiste à protéger les personnes non pauvres contre le risque de tomber dans la pauvreté et que le deuxième revient à accroitre le niveau de vie et de le maintenir à long terme tout en éliminant la pauvreté.

L'octroi des prestations par les instances sociales gérant ces risques dits assurables nécessite une cotisation des salariés en plus d'une contribution des employeurs.

En Tunisie, il y a actuellement trois caisses sociales spécialistes en la matière à savoir :

-Caisse Nationale de Retraite et de Prévoyance Sociale (CNRPS) qui gère les régimes de retraite, invalidité et capital décès au profit des salariés du secteur public;

-Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS)  qui gère les régimes de retraite, d'assistance sociale, de capital décès et d'invalidité du secteur privé;

-Caisse Nationale d'Assurance Maladie (CNAM) gère les régimes d'assurance maladie et des accidents du travail et les maladies professionnelles au profit de l'ensemble de la population active.

L'adhésion aux différents régimes est désormais obligatoire et le régime de retraite qui accapare la grande part des dépenses est géré selon le système de répartition dont les cotisations des actifs financent les retraités inactifs.

C'est un système basé sur la solidarité intergénérationnelle et l'entraide en comparaison des régimes de capitalisation géré selon le principe de l'épargne individuelle moyennant les rendements des fonds placés dans les actifs financiers.

Le système de retraite en place et qui arrive à sa maturité connait des déficits inquiétants pour les pouvoirs publics qui projettent pour une réforme devenu nécessaire puisque les ajustements par l'élévation des taux de cotisations sont devenus d'un niveau élevé portant l'équilibre ne tient que pour une courte durée.

En second lieu, on trouve l'assistance sociale qui constitue la partie du système de protection sociale la plus diversifiée en ce sens qu'il y a plusieurs intervenants et nombreuses structures qui offrent ces prestations soit directement aux bénéficiaires en nature ou en espèce comme le cas de l'Union Tunisienne de Solidarité Sociale (UTSS) du Programme National d'Aide aux familles Nécessiteuses (PNAFN) soit indirectement sous forme de programmes de soutien à l'emploi (Système d'Initiation à la vie professionnelle SIVP 1et 2) et la création de sources de revenu (les micro crédits de la Banque de Solidarité Nationale BTS) ou encore des programmes d'amélioration des conditions et du cadre de vie (Programme National de Résorption des Logements rudimentaires (PNRLR).

La troisième composante qui ne concerne pas uniquement les personnes vulnérables, englobe les transferts provenant du budget de l'Etat dont les ressources proviennent essentiellement des prélèvements fiscaux et qui vont aux secteurs sociaux comme la santé, l'éducation, la formation et l'environnement.

L'Etat tunisien n'aménage aucun effort pour soutenir une croissance honorable même dans les circonstances difficiles comme le cas des crises des années quatre vingt, la guerre du golfe de 1990 et la toute dernière crise financière mondiale que les séquelles sont encore présents grâce à une bonne gouvernance des ressources disponibles déjà limitées et insuffisantes.

Malgré cette croissance soutenue au fil des années, les mécanismes d'une politique de plus en plus orienté vers la concurrence, le désengagement de l'Etat des domaines économiques et de l'emploi, le libéralisme, l'encouragement de l'initiative privée et l'ouverture et le partenariat international ne peut que dans des conjonctures de crises induire à des distorsions au niveau de la répartition de richesse entre les couches sociales.

Le problème majeur actuellement pour l'économie tunisienne est qu'elle ne génère pas assez de postes d'emploi pour résorber un nombre de demandeurs qui ne cesse de s'accroitre au fil du temps surtout après l'apparition de ce qu'on appelle `' le chômage de luxe'' des diplômés de l'enseignement supérieurs il y a déjà quelques années auparavant.

Le taux de chômage reste assez élevé autour de 14% pour une économie qui dégage une croissance respectable compte tenu évidemment des circonstances de la conjoncture que le monde des affaires traverse en ce moment.

Il va sans dire que le travail constitue le seul moyen efficace pour sortir de la misère, de la pauvreté et de l'exclusion sociale de bon nombre d'individus restés marginalisés et de pouvoir participer à la réalisation des objectifs du pays et de concrétiser ses rêves dans les faits.

Les aides sociales peuvent sans aucun doute atténuer les méfaits de la pauvreté qui guettent surtout les personnes âgées, les handicapés et les invalides puisqu'ils ne peuvent pas travailler mais ne sont pas à nos yeux très efficaces pour le cas des jeunes adultes qui cherchent un emploi décent.

1. L'assurance sociale

Nous présentons dans ce qui suit et sommairement les trois caisses de sécurité sociale en définissant leur champ de couverture, les prestations fournies, l'historique de chacune, leur mode de financement et leur situation financière.

Nous montrons aussi en quoi le système de sécurité sociale participe à la réalisation des différents objectifs du millénaire de développement et surtout en matière de prévention contre la pauvreté.

En effet, la sécurité sociale constitue un moyen de grande importance pour protéger les salariés contre les risques de chômage (en Tunisie il n'y a pas une assurance chômage), de maladie et de vieillissement ce qui contribue d'une part à sauvegarder les ressources humaines, facteur important en terme de production et de productivité nécessaire à toute croissance économique et de protéger surtout les partants à la retraite et qui n'ont pas fait des économies et de l'épargne volontaire lors des périodes d'activité d'autre part.

Le système d'assurance sociale s'avère alors efficace pour que les non prévoyants ne se trouvent pas dans des circonstances difficiles et de pauvreté absolues au moment où ils ne peuvent pas travailler pour gagner leur vie.

De même, les travailleurs licenciés pour causes économiques bénéficient automatiquement d'une retraite anticipée (avant l'âge légal de mise à la retraite fixé à 60 ans sauf pour quelques catégories où la mise à la retraite se fait à 65 ans pour les enseignants universitaires et entre 50 et 60 ans pour les travaux pénibles et insalubres par exemple) ce qui alourdit les charges des régimes de retraites. En outre, ils ont droit à une aide sociale payée au SMIG pendant une période ne dépassant pas deux mois et une formation leur permettant une nouvelle intégration au marché du travail.

Sans l'existence de ce système, nous verrons des millions de personnes sans revenus et cela pose d'énormes problèmes aux gouvernements et à la société en général puisqu'il est du devoir de l'Etat de trouver les ressources nécessaires pour financer les aides sociaux alors qu'avec le système obligatoire de sécurité sociale et malgré les lacunes qui l'entachent ce problème ne se pose pas.

Ainsi, les retraités peuvent à partir des prestations reçues grâce au système de sécurité sociale vivre tranquillement et participent dans la vie active et l'Etat consacre l'aide sociale à une population moins nombreuse et ciblée.

Depuis plusieurs années déjà, les deux caisses de sécurité sociale à savoir la CNRPS et la CNSS (la CNAM ne voit le jour réellement qu'en août 2007) connaissent des difficultés au niveau du financement de ces régimes compte tenu d'une diminution du rythme des recrus surtout dans le secteur public et d'un sous affiliation dans les régimes agricoles accompagnés d'un nombre élevé de départs à la retraite et d'une longue jouissance des pensions vu l'amélioration de l'espérance de vie à la naissance.

Le déficit des deux caisses est alarmant atteignant 37,9 MD pour la CNRPS et 70,9 MD pour la CNSS en 2007 et ce malgré l'élévation des taux de cotisation des dernières années.

Cette situation difficile est le résultat de plusieurs facteurs économique, démographique et institutionnel dont notamment le niveau assez élevé du taux de chômage, la sous affiliation et déclaration dans le secteur privé, la diminution des cotisants dans le secteur public à cause des orientations économiques vers le libéralisme et l'ajustement structurel, la générosité relative des prestations fournies aux adhérents, l'arrivée d'un grand nombre d'actifs à l'âge de mise à la retraite, l'allongement de la durée de jouissance des pensionnés, etc.

D'un autre coté, les taux de cotisations sociales (du salarié et de son employeur) utilisées jusqu'à maintenant comme moyen d'ajustement pour rétablir l'équilibre atteignent actuellement des niveaux élevés (19,7 %) pour le régime de retraite de la CNRPS et (25,75%) pour le régime des salariés non agricoles qui représente environ 70% de l'ensemble des assurés sociaux de la CNSS.

La couverture sociale a touché progressivement toutes les catégories professionnelles et tous les salariés des secteurs public et privé, les indépendants, les exploitants et employés du secteur agricole, les gens de maisons, les travailleurs saisonniers et occasionnels, les artistes et les intellectuels, etc.

Cette couverture qui essaie de tenir compte des caractéristiques de chaque catégorie au niveau du mode de rémunération et du niveau du revenu atteint environ 95% de la population active occupée.

Le nombre des personnes couvertes par la sécurité sociale (actifs et pensionnés) s'élève actuellement à plus de trois millions d'assurés sociaux sans compter les ayants droit (conjoint ne travaillant pas et enfants à charge).

Tableau 3: Nombre d'assurés sociaux couvets par les caisses de sécurité sociale

 

2005

2006

2007

CNRPS

798 655

812 664

831 780

CNSS

2 141 330

2 296 028

2 391 572

TOTAL

2 939 985

3 108 692

3 223 352

Etudiants (CNSS)

321 838

326 185

332 500

Source : Ministère des affaires sociales, de solidarité et des travailleurs étrangers.

Le nombre total des actifs cotisants s'élève à 2 537 606 (78,7%) alors que les pensionnés sont de l'ordre de 685 746 soit 21,3% du total ce qui enregistre un rapport de dépendance de 3,7.

1.1. La Caisse Nationale de Retraite et de Prévoyance Sociale (CNRPS)

La première tentative de couverture sociale remontait à l'année 1898 où un système de retraite et d'invalidité pour les fonctionnaires de l'Etat voit le jour suivi par l'instauration d'un système de prévoyance sociale (assurance maladie) en 1951.

En 1959, il y a eu la création d'une caisse de retraite et c'est en 1976 que l'actuel CNRPS vient au monde suite à la promulgation pour remplacer l'ancien système composé de deux unités séparées.

En mai 1998, la Caisse de Retraite et de prévoyance du personnel des services publics de l'Electricité, du Gaz et des Transports (CREGT) qui gère les pensions et les prestations de l'assurance maladie au profit du personnel de la Société Tunisienne de l'Electricité et du Gaz (STEG), de la Société Nationale des Chemins de Fer Tunisien, de la Société du Métro Léger et de la Société Nationale de Transport, intégrait la CNRPS.

Et en août 2007, la CNRPS se décharge de la gestion du département de la prévoyance sociale (assurance maladie) au profit de la Caisse Nationale d'Assurance Maladie (CNAM) nouvellement créée et s'occupait désormais uniquement des retraites et ses accessoires (les veuves, les orphelins, les invalides et le capital décès). Elle gère aussi des régimes spéciaux au profit des membres de gouvernement, les membres de la chambre des députés, les membres de la chambre des conseilles et les gouverneurs.

La CNRPS gère alors les prestations de retraite et offre aussi des crédits avec des taux d'intérêt inférieurs à ceux pratiqués au marché financier pour la consommation (crédit personnel d'un salaire mensuel et demi), des crédits pour l'achat d'une voiture, des crédits pour l'acquisition ou la construction d'un logement et des prêts universitaires pour les étudiants dont le revenu du tuteur entre dans une fourchette établie.

En contrepartie des prestations fournies par le régime des retraite, les affiliés à la dite caisse cotisent actuellement en plus de la contribution de leurs employeurs à concurrence de 8.2% pour les premiers et 11,5% pour les deuxièmes des salaires bruts. Ces taux n'étaient en 1985 que de 5% et 7% uniquement. La cotisation au capital décès incombe seulement à l'affilié et s'élève à 1% du salaire de base ou du salaire global brut selon le choix du salarié.

La CNRPS gère ces prestations en faveur des agents permanents, temporaires, saisonniers et occasionnels du secteur public de :

-L'Etat et des collectivités publiques locales et des établissements publics à caractère administratif.

-Les établissements publics à caractère industriel et commercial et les sociétés nationales dont la liste est fixée par décret.

Dans le cadre de l'intervention de la caisse dans le domaine économique et social, la CNRPS participe au financement de certains transferts sociaux en faveur des catégories pauvres telles que les handicapés (1,693 MD en 2006), les familles nécessiteuses (0,625 MD) et les aides sociales à l'occasion de la rentrée scolaire et de l'avenue du mois de ramadan (0,172 MD).

Le régime de retraite connait depuis plusieurs années une situation déficitaire eu égard au déséquilibre entre les dépenses et les recettes compte tenu principalement d'un faible accroissement du nombre de cotisants et d'une augmentation très importante du nombre des départs à la retraite en plus d'une jouissance plus longue des pensionnés.

Le déficit de ce régime s'élève à 43,6 MD en 2007 et ce malgré les augmentations successives des taux de cotisation.

Tableau 4 : Evolution de la situation financière de la CNRPS :

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Recettes en MD

578,953

651,606

747,298

843,631

907,865

987,959

1119,778

Dépenses en MD

591,757

666,627

737,136

825,766

920,776

1033,177

1163,383

Recettes- Dépenses

-12,804

-15,021

10,162

17,865

-12,911

-45,218

-43,605

Source : rapport d'activité de la CNRPS, 2008.

Cette situation qui s'avère d'origine structurelle dont les cotisations ne peuvent seules trouver une solution à long terme puisqu'il est impensable d'arriver à des taux de l'ordre de 30% ou plus pour atteindre l'équilibre sans compromettre le niveau de la consommation des salariés et pénaliser davantage l'emploi problème majeur de l'économie tunisienne.

Le grand risque est de diminuer le niveau des prestations offertes aux assurés sociaux en durcissant les conditions d'octroi, faute de trouver de nouveaux moyens de financement puisque l'Etat tunisien ne pense pas y intervenir directement pour prendre en charge le déficit des caisses de sécurité sociale ce qui aggrave en même temps le déficit budgétaire et augmenterait en conséquence la pression fiscale.

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