CHAPITRE 2 : REVUE DE LA LITTERATURE SUR LA PERFORMANCE
DU
SYSTEME DES MARCHES PUBLICS . 30
Section I : Les obstacles à la
performance du système des Marchés Publics . 31
I.1. Les mauvaises pratiques en matière des
Marchés Publics 31
I.2. L'incompétence des acteurs comme entrave à la
performance du système des
Marchés Publics .. 42
Section II : Les
solutions préconisées pour améliorer la performance du
système des
Marchés Publics : la promotion de
l'intégrité dans les Marchés Publics 45
II.1. La professionnalisation des acteurs . 46
II.2. Le renforcement du contrôle des actions des acteurs
assorti de sanctions
systématiques des écarts constatés 49
DEUXIEME PARTIE : ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES
MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX ACTEURS DE
LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE LA VILLE DE MAROUA
52
CHAPITRE 3 : APPROCHE METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE
DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS CHEZ LES
NOUVEAUX ACTEURS DE LA VILLE DE MAROUA 54
Section I : Rappel de l'objet de l'étude
et formulation des hypothèses 54
I.1. Rappel de l'objet de l'étude 54
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
Page ix
I.2. Formulation des hypothèses 55
Section II : Délimitation spatio-temporelle,
population de l'étude et méthodes de
recueil des données 62
II.1. Délimitation spatio-temporelle de l'étude ..
62
II.2. Population de l'étude 62
II.3. Méthodes de recueil des données 65
CHAPITRE 4 : DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU
SYSTEME DES MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX ACTEURS DE LA
PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE LA VILLE DE MAROUA : LA
PERSISTANCE DES MAUVAISES PRATIQUES NON SANCTIONNEES .. 73
Section I : La prédominance des mauvaises
pratiques chez les nouveaux acteurs de la
passation des Marchés Publics de la ville de Maroua .
74
I.1. Cas de mauvaises pratiques observées . 74
I.2. La constatation effective des mauvaises pratiques à
travers les rapports de
l'Observateur Indépendant et les recours des
soumissionnaires . 88
Section II : L'incompétence des nouveaux
acteurs et l'absence de sanctions comme
stimulateurs des mauvaises pratiques .. 93
II.1. L'incompétence avérée des nouveaux
acteurs de la passation des Marchés
Publics de la ville de Maroua .. 93
II.2. L'absence de sanctions comme stimulateur des mauvaises
pratiques chez les
nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la
ville de Maroua 98
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 104
BIBLIOGRAPHIE 108
ANNEXES 113
TABLE DES MATIERES 121
INTRODUCTION GENERALE
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
Page 1
Les administrations et les entreprises publiques se tournent
généralement vers le secteur privé pour se procurer un
large éventail de biens, de services et de travaux
d'intérêt public. Le processus de la commande publique se
déroule dans le cadre des Marchés Publics. Ceux-ci constituent
une activité économique fondamentale des administrations
publiques qui mobilise d'énormes ressources financières et de ce
fait, permet aux acteurs du système de capitaliser des
intérêts importants.
En raison de leur taille et de leur complexité, les
Marchés Publics sont l'une des activités de ces administrations
publiques les plus exposées aux maux qui minent le fonctionnement des
administrations publiques dont notamment la corruption. En effet, selon
l'Organisation de Coopération et de Développement Economique
(OCDE), « les pots-de-vin des entreprises prestataires sont plus
fréquents dans les marchés publics que dans les autres services
d'utilité publique, l'administration fiscale et l'appareil judiciaire
» 1 . C'est ce que semble affirmer Magloire ONDOA2 :
« Par l'importance des sommes qui s'y trouvent mobilisées, (le
marché public) alerte la cupidité, attise l'appétit du
gain rapide et facile, tout en ouvrant grandement les portes du
déshonneur »3. Les pouvoirs publics camerounais
sont davantage conscients de cet état de chose. Aussi, dans l'une de ses
nombreuses circulaires relative au respect des règles régissant
la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés
Publics, le Premier Ministre, Autorité en charge des Marchés
Publics au Cameroun, relevait-il fort opportunément :
«Mon attention est attirée de manière
récurrente sur la persistance de mauvaises pratiques et autres
dysfonctionnements ; ces pratiques et dysfonctionnements se traduisent au
niveau de la dépense publique par la sous-consommation des
crédits pourtant disponibles, de faibles taux d'exécution des
projets d'investissement publics et une qualité approximative des
prestations réalisées. Ils découlent essentiellement d'une
part de l'indiscipline de certains maîtres d'ouvrage, maîtres
d'ouvrage délégués et commissions des Marchés
Publics, et d'autre part, du manque de rigueur dans le contrôle des
Marchés Publics et portant, en phase de passation, entre autres sur
l'absence ou le non-respect de la programmation de la passation des
Marchés Publics...»4.
1 OCDE, 2008, « Éviter que la corruption et la fraude
n'entachent les contrats publics », Synthèses, Editions
OCDE.
2 Le Pr Magloire ONDOA est Agrégé des
Facultés de Droit, Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques et
Politiques de l'Université de Yaoundé II-Soa.
3 Préface de l'ouvrage de Bernard MESSENGUE AVOM :
« La gouvernance des marchés publics au Cameroun »,
Les éditions le Kilimandjaro, Yaoundé, 2013, p. 10.
4 Circ. N° 003/CAB/PM du 18 avril 2008 relative au
respect des règles régissant la passation, l'exécution et
le contrôle des Marchés Publics.
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
Page 2
Face à ce constat qui entache la mise en oeuvre des
principes de bonne gouvernance qui sont sensés caractériser le
fonctionnement des institutions de l'Etat et des services publics, le
législateur camerounais a entrepris une série de mesures parmi
lesquelles figure une réforme constante du système des
Marchés Publics. Ainsi, de 1989 à 2004, près de vingt (20)
modifications substantielles de la réglementation des Marchés
Publics sont intervenues dont principalement, en 2001, le décret N°
2001/048 du 23 février 2001 portant création, organisation et
fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés Publics
(ARMP) et, en 2004, le décret N° 2004/275 du 24 septembre 2004
portant Code des Marchés Publics. Depuis sa promulgation, ce dernier
texte constitue le socle sur lequel repose tout le système des
Marchés Publics camerounais. Il organise le processus de passation des
marchés, fixe les règles de contrôle ainsi que les
modalités d'exécution des commandes publiques. A la suite de ce
code, d'autres textes réglementaires et organiques sont venus
compléter les mesures de bonne gouvernance qu'il fixe, dans le cadre
d'une gestion efficace de la fortune publique. L'importance de ces
réformes est d'autant évidente que Jean Jacques
NDOUDOUMOU5 apprécie en ces termes :
«Il a fallu plus d'une décennie au Cameroun
pour entreprendre, concevoir et réaliser une profonde réforme
institutionnelle, structurelle et juridique de son système des
marchés publics afin d'aboutir à la mise en place d'un
système efficace et moderne répondant aux standards
internationaux. La qualité de ce nouveau système est, fort
heureusement, reconnue de l'intérieur et par les partenaires au
développement de notre pays, ainsi que par certains pays africains qui
n'hésitent pas à venir s'inspirer de l'école
camerounaise.»6
Mais, malgré cet arsenal réglementaire, le
secteur des Marchés Publics est demeuré le plus sensible au
phénomène de la corruption, particulièrement au Cameroun.
Les sondages montrent que les Marchés Publics constituent le secteur
dans lequel les pots-de-vin ont le plus cours. En effet, d'après la
Commission nationale anti-corruption (CONAC) dans son "document de
stratégie de lutte contre la corruption 2010-2015", le taux de
corruption dans ce domaine au Cameroun est de 75%. Cette prédominance de
la corruption dans les Marchés Publics a pour conséquence, la
non-exécution ou la mauvaise exécution des commandes publiques
contractées à travers les procédures habituelles de
Marchés Publics. La sous-consommation des crédits alloués
est ainsi devenue la règle.
5 Monsieur Jean Jacques NDOUDOUMOU est un Haut Commis de
l'Etat qui occupe alors les fonctions de Directeur Général de
l'ARMP.
6 Circ. N° 003/CAB/PM.
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
Page 3
C'est dans ce contexte que le législateur camerounais a
amorcé, en fin d'année 2011, une autre réforme du
système des Marchés Publics, poursuivie en 2012 et en 2013, et
qui « s'inscrit dans la réforme en profondeur du cadre
juridique et institutionnel des marchés publics. »7
Plusieurs textes réglementaires interviennent dans
cette réforme : en premier lieu, le décret N° 2011/408 du 09
décembre 2011 portant organisation du Gouvernement crée le
Ministère des Marchés Publics, placé sous
l'autorité d'un Ministre Délégué à la
Présidence de la République qui est désormais :
« Responsable de
l'organisation et du bon fonctionnement des marchés publics. A ce titre,
il procède au lancement des appels d'offres des marchés publics
en liaison avec les Départements Ministériels et les
Administrations concernées ; il procède à la passation des
marchés publics et en contrôle l'exécution sur le terrain
en liaison avec les Départements Ministériels et les
Administrations concernées ; il participe, le cas échéant,
au montage financier des marchés publics en liaison avec les
Départements Ministériels et les Administrations
concernées. »8
A la suite de ce décret, plusieurs autres textes
réglementaires sont venus parachever cette réforme dans le but de
faire du système camerounais des Marchés Publics, un
système plus performant.
C'est ainsi que les décrets N° 2012/074 du 08 mars
2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de
Passation des Marchés Publics et 2012/075 du 08 mars 2012 portant
organisation du Ministère des Marchés Publics suppriment l'office
des Gouverneurs de Régions et des Préfets de Départements
dans leurs prérogatives de Maîtres d'Ouvrage
Délégués, et consacre l'entrée en scène de
nouvelles Autorités Contractantes que sont, outre le Ministre des
Marchés Publics au niveau central, les Délégués
Régionaux et les Délégués Départementaux des
Marchés Publics aux niveaux locaux. Ces derniers sont désormais
compétents pour lancer les appels d'offres, attribuer et signer les
marchés pour les divers projets d'investissement public initiés
respectivement aux niveaux régional et départemental par les
administrations publiques, lorsque le montant de ces projets n'excède
pas le seuil de compétence du Ministre des Marchés Publics. En
outre, ils ont également compétence pour lancer les appels
d'offres, attribuer et signer les marchés initiés aux niveaux
régional et départemental par les Collectivités
Territoriales Décentralisées, les Etablissements Publics, les
entreprises du Secteur Public et Parapublic et les Projets auprès
desquels ne sont pas créées des Commissions de Passation des
Marchés Publics.
7 Circ. N°001/CAB/PR du 19 juin 2012 relative à la
passation et au contrôle de l'exécution des Marchés
Publics.
8 Art. 8(4) D. N° 2011/408 du 9 décembre 2011 portant
organisation du Gouvernement.
JOUONANG Paul René : Mémoire de
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Page 4
Ces nouveaux acteurs du système des Marchés
Publics camerounais sont effectivement entrés en activité depuis
le début de l'exercice budgétaire 2013. Sous leur houlette,
plusieurs projets d'investissement public ont déjà
été initiés, passés et exécutés dans
le cadre des Marchés Publics.
Notre étude a pour objectif de vérifier la mise
en oeuvre effective de la réforme et son incidence sur la performance du
système des Marchés Publics camerounais, notamment à
travers l'office des nouveaux acteurs de la passation des Marchés
Publics.
L'étude envisage d'aller au-delà des simples
aspects quantitatifs liés à un inventaire des obstacles
rencontrés par ces nouveaux acteurs dans l'exercice de leurs
prérogatives, pour examiner la dynamique qui sous-tend leurs actions et
détermine la performance du système.
Problématique de l'étude
Cette préoccupation pose la problématique de la
performance du système des Marchés Publics. En effet, la
réforme intervenue dans le système, comme toutes les
réformes précédentes, vise à l'amélioration
de la performance du système à travers notamment une
responsabilisation plus accrue des acteurs. Cette responsabilisation se
manifeste concrètement par la création d'un ministère
uniquement consacré aux Marchés Publics. Cette responsabilisation
entraine-t-elle l'amélioration recherchée de la performance du
système ? Dans le cadre de l'étude, nous nous sommes
intéressé aux nouveaux acteurs de la passation des Marchés
Publics des services déconcentrés du Ministère des
Marchés Publics et l'incidence de leur office sur la performance du
système des Marchés Publics.
Question de recherche
La présente étude vise ainsi à cerner
l'impact de la mise en oeuvre effective de la réforme par l'introduction
des Délégations Régionale et Départementale des
Marchés Publics dans le système des Marchés Publics depuis
le début de l'exercice budgétaire 2013, sur la performance du
système. Elle se propose d'analyser l'incidence de l'office de ces
nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics que sont les
services déconcentrés du Ministère des Marchés
Publics installés dans la ville de Maroua, sur la performance du
système des Marchés Publics.
Aussi, la question centrale autour de laquelle gravite cette
recherche est celle de savoir si l'entrée en fonction des
Délégations Régionale et Départementale des
Marchés Publics dans la ville de Maroua, et la mise en oeuvre de leurs
prérogatives de passation des Marchés Publics ont une influence
sur la performance du système des Marchés Publics.
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
Page 5
Objectifs de la recherche Objectif principal
L'objectif principal de cette recherche est de montrer que
l'entrée en fonction du personnel des services
déconcentrés du Ministère des Marchés Publics
notamment à Maroua a une incidence sur la performance du système
camerounais des Marchés Publics. Il s'est agi concrètement
d'apprécier le niveau de contribution de ces nouveaux acteurs à
une meilleure performance du système des Marchés Publics dans la
ville de Maroua.
L'évaluation de la performance d'un système des
Marchés Publics se fait à travers plusieurs facteurs
déterminants. Pour les acteurs de la passation des Marchés
Publics, leur compétence est déterminante de cette performance.
Cette compétence se décline par leur professionnalisme qui se
mesure à travers leur niveau de formation et leur maîtrise de la
réglementation et des procédures de passation des Marchés
Publics ; la compétence se décline en second lieu par le niveau
d'intégrité de ces acteurs. Par ailleurs, la sanction
systématique des mauvaises pratiques décelées chez les
nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics conditionne la
performance du système des Marchés Publics.
Objectifs secondaires
De manière opératoire, l'objectif global
annoncé ci-dessus donne lieu à deux objectifs secondaires :
Objectif secondaire N° 1 : Montrer que
la compétence (en termes de professionnalisme et
d'intégrité) des acteurs de la passation des Marchés
Publics des délégations Régionale et Départementale
des Marchés Publics a une incidence sur la performance du système
des Marchés Publics dans la ville de Maroua ;
Objectif secondaire N° 2 : Montrer
également que la sanction systématique des mauvaises pratiques
observées chez ces acteurs conditionne la performance du système
des Marchés Publics camerounais, notamment dans la ville de Maroua.
Intérêts de la recherche
Cette étude revêt deux principaux
intérêts : théorique et pratique.
? Sur le plan théorique, elle
contribue à enrichir le débat entretenu autour du contexte des
Marchés Publics et qui porte sur l'intégrité et la
corruption dans les Marchés Publics. Elle permet ainsi d'analyser et de
théoriser les interactions des personnels des Délégations
Régionales et
JOUONANG Paul René : Mémoire de
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Départementales des Marchés Publics en charge de
la passation des Marchés Publics, et leur incidence sur la performance
du système camerounais des Marchés Publics.
? Sur le plan pratique, l'étude
concoure à améliorer la perception de l'importance du
professionnalisme et de l'intégrité, ainsi que l'impact de la
sanction des mauvaises pratiques en tant qu'instruments essentiels et
conditions sine qanun de la performance du système des
Marchés Publics, dont l'amélioration s'inscrit en priorité
dans les axes majeurs du Document de Stratégie pour la Croissance et
l'Emploi (DSCE). En somme, l'étude apporte aux décideurs et
praticiens des Marchés Publics, des informations complémentaires
et utiles pour d'une part, améliorer la mise en oeuvre des règles
et procédures de passation des Marchés Publics et, d'autre part,
mieux orienter le choix des intervenants du système.
Hypothèses de la recherche Hypothèse
générale
Pour atteindre les objectifs ci-dessus cités,
l'hypothèse générale de la recherche est ainsi
formulée : l'entrée en fonction des personnels des services
déconcentrés du Ministère des Marchés Publics
entraîne une amélioration de la performance du système des
Marchés Publics dans la ville de Maroua.
Hypothèses spécifiques
Deux hypothèses spécifiques sont
déclinées de cette hypothèse générale :
Hypothèse spécifique N° 1 :
La compétence des acteurs de la passation des Marchés
Publics des Délégations Régionale des Marchés
Publics de l'Extrême-Nord et Départementale des Marchés
Publics du Diamaré concourt à une passation efficiente des
Marchés Publics et partant, une amélioration de la performance du
système ;
Hypothèse spécifique N° 2 :
La sanction systématique des mauvaises pratiques
perpétrées par les personnels des Délégations
Régionale et Départementale des Marchés Publics en charge
de la passation des Marchés Publics dans la ville de Maroua constituent
un atout majeur pour l'amélioration de la performance du système
des Marchés Publics camerounais.
Pour aborder cette recherche, nous avons adopté une
méthodologie axée principalement sur une recherche documentaire
menée auprès des services déconcentrés
concernés, de l'Agence de Régulation des Marchés Publics
(ARMP) ainsi que de l'Observateur Indépendant (OI). Cette recherche
documentaire est complétée par des entretiens individuels avec
les principaux responsables de la passation des Marchés Publics des
Délégations Régionale et Départementale des
Marchés Publics installées dans la ville de Maroua. Enfin, des
enquêtes par questionnaire ont
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
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permis de recueillir l'état d'esprit des
exécutants des marchés publics que sont les cocontractants de
l'Administration sur l'implication des Délégations
Régionale et Départementale des Marchés Publics dans le
processus de passation Marchés Publics.
L'étude est structurée en deux grandes parties :
La première partie présente le cadre conceptuel
et théorique sur la réforme des Marchés Publics et la
performance du système. Elle est divisée en deux chapitres dont
le premier définit les concepts en rapport avec les notions de
Marchés Publics et de performance du système, et analyse les
modèles théoriques sur le sujet. Le second chapitre explore la
littérature sur le sujet à travers une analyse des travaux
menés sur les notions-clé en rapport avec la performance du
système des Marchés Publics.
La deuxième partie présente la
méthodologie de l'étude. Dans cette partie, le chapitre trois
rappelle l'objet de la recherche, présente la formulation et
l'explicitation du corps d'hypothèses, la population ainsi que les
instruments de recueil des données utilisés. Enfin, le
quatrième chapitre présente, analyse et interprète les
résultats de l'étude.
JOUONANG Paul René : Mémoire de
Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua -
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JOUONANG Paul René : Mémoire de
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PREMIERE PARTIE :
CADRE CONCEPTUEL ET THEORIQUE
DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME
DES MARCHES PUBLICS
JOUONANG Paul René : Mémoire de
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Le cadre théorique et conceptuel est l'ensemble des
théories et des concepts qui ont un rapport avec le sujet de recherche.
C'est un schéma cohérent mettant en relation les concepts. Il
représente la base du travail de recherche. En effet, pour Emile
Durkheim le « savant » doit définir préalablement les
concepts clés de son objet, afin que nul ne se trompe sur son
itinéraire (GRAWITZ citant Emile DURKHEIM (1895 : 34 ; 2001 : 381). Les
concepts sont en effet liés à l'objet et n'ont de sens que par
rapport à un domaine ou à un contexte d'étude bien
précis. Ils sont par conséquent censés délimiter
l'objet, organiser et guider la recherche. Il est ainsi recommandé
d'entamer l'étude par des clarifications conceptuelles.
Le cadre théorique permet de préciser le sens
donné aux concepts manipulés. Il assure une lisibilité du
texte tout en permettant une articulation entre les différentes parties,
de manière à faire du travail un ensemble cohérent,
permettant ainsi une interprétation pertinente des données
recueillies. Pour LARAMEE et VALLEE (1991), le cadre théorique sert
principalement à présenter un cadre d'analyse et à
généraliser des relations théoriques déjà
prouvées dans d'autres contextes pour tenter de les appliquer au
problème. En effet, le but de la théorie est de rendre
intelligible la complexité des faits sociaux.
Nous anticipons que la réforme du système des
Marchés Publics par le Décret N° 2011/408 du 09
décembre 2011 et ses suites, a pour finalité
l'amélioration de la performance dudit système. En rapport avec
les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, la performance
du système dépend du respect par ceux-ci, des principes de base
des Marchés Publics que sont la liberté d'accès à
la commande publique, l'égalité de traitement des candidats et la
transparence des procédures. Afin que ces principes soient positivement
mis en oeuvre, les acteurs de la passation des Marchés Publics doivent
être dotés de compétences certaines, manifestées par
leur professionnalisme et leur intégrité, de même que les
écarts constatés dans leurs actions doivent faire l'objet de
sanctions systématiques lorsque le législateur en a
prévu.
Une présentation extensive des notions de
compétence, de professionnalisme et d'intégrité, à
la suite de la définition des concepts de Marché Public, de
réforme et de performance, ainsi qu'une analyse des principes de base
des Marchés Publics s'avèrent importantes pour une meilleure
appréhension de l'étude, et feront l'objet du premier chapitre de
ce travail. Par ailleurs, le thème des Marchés Publics a fait
l'objet de nombreuses publications à travers lesquelles sont
développées plusieurs idées sur la performance du
système. La revue de la littérature permettra dans le chapitre
deux d'extraire de ces publications et d'analyser les divers
développements des auteurs sur la performance du système des
Marchés Publics.
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