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L'étude comparative de la corruption passive d'agents publics nationaux entre la France et l'Italie


par David Chapus
Université Paris X - Master 2 Etudes bilingues des droits de l'Europe -spécialité droit des affaires 2015
  

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CHAPITRE 4. SECTION 2 : LA CORRUPTION ET L'ADMINISTRATION PUBLIQUE.

Ce point fera l'objet d'une étude sur les valeurs de l'administration publique que la corruption remet en cause, et qui sera nécessaire au développement de l'obligation de probité, comme corollaire du bon fonctionnement et de l'impartialité de l'administration (A).

Sera ensuite abordée la notion « d'agent public », afin de voir qu'en France et en Italie il y a une volonté de notion large, dans une optique de répression accrue (B).

A : L'obligation de probité comme corollaire du bon fonctionnement et de l'impartialité de l'administration.

Aussi bien en France qu'en Italie, l'Etat impose aux fonctionnaires et agents publics le respect d'obligations professionnelles, qui ont pour but principal d'assurer le respect des valeurs fondamentales de l'administration60(*), qui sont celles d'impartialité61(*) et du « bon fonctionnement de l'administration »62(*).

L'impartialité peut se définir comme le fait « d'agir sans discrimination mais ayant comme objectif l'intérêt concret - et en ce sens partial - de l'administration »63(*). Ce respect entraînant un bon fonctionnement de l'administration.

En France, l'obligation principale afin de veiller au respect de ces valeurs est celle de probité.

La probité peut se définir, de façon générale, comme la « qualité de quelqu'un qui observe parfaitement les règles morales, qui respecte scrupuleusement ses devoirs, les règlements »64(*).

En cas de manquement à l'obligation de probité, les valeurs fondamentales de l'administration se trouvent bafouées, et il est porté atteint à l'administration elle-même. Or, il peut d'ores et déjà être introduit que l'obligation de probité, non mentionnée par le Statut général des fonctionnaires - ce qui peut surprendre -, est de nature jurisprudentielle65(*), ayant été élevée au rang de principe général du droit par le juge administratif66(*).

En France, ce que l'on appelle le « Statut général » des fonctionnaires est formé par quatre lois, chacune constituant un titre de celui-ci.

La loi du 13 juillet 1983 est celle portant « droits et obligations des fonctionnaires ». Or, l'obligation précitée n'en fait pas partie. Cette loi constitue le titre Ier du Statut général des fonctionnaires, et se trouve être commune - et c'est la seule dans ce cas - aux trois fonctions publiques67(*), qui sont celles de l'Etat, territoriale et hospitalière.

La loi du 11 janvier 1984 est relative au « statut des fonctionnaires de l'Etat » et « constitue le titre II du statut général des fonctionnaires ». La loi du 26 janvier 1986 a trait au statut des fonctionnaires des collectivités territoriales et forme le titre III du statut général.

Enfin, la loi du 9 janvier 1985 concerne le statut de la fonction publique hospitalière et forme le titre IV du statut général des fonctionnaires.

Le but du Statut général est donc de préciser « les droits et obligations applicables à tous les fonctionnaires et de fixer les grands principes communs aux fonctions publiques »68(*), afin de réglementer la fonction publique.

Par ailleurs, en France, comme il a été énoncé en introduction, le fait de porter atteinte à la probité, et donc à l'administration publique, est constitutif d'un délit pénal.

Afin de comprendre le choix effectué dans le CP en utilisant la notion de probité, il peut être affirmé que cette notion désigne « l'ensemble des comportements d'abus commis dans le cadre d'une fonction officielle »69(*). Autrement dit, la probité semble comprendre dans sa définition certaines obligations des fonctionnaires comprises dans le « Statut général », comme par exemple l'obligation de désintéressement70(*) ou d'indépendance des fonctionnaires, permettant l'incrimination de la corruption et d'autres infractions, comme le trafic d'influence (articles 432-12 et 433-2 CP).

De par les obligations de désintéressement et d'indépendance, l'objectif poursuivi est que dans « l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire ne doit poursuivre que l'intérêt du service »71(*). Il a une obligation « d'indépendance à l'égard de toute influence extérieure »72(*).

Par conséquent, après ces remarques, la probité peut se définir plus précisément comme « l'interdiction faite aux agents publics de se faire rémunérer, de façon directe ou indirecte, par les usagers du service »73(*).

Cette définition permet alors de comprendre pourquoi cette notion de probité englobe certaines obligations des fonctionnaires. Le but étant de venir mettre fin aux pratiques, comme la corruption, qui bafouent les intérêts de l'administration, et son bon fonctionnement, et ceci passe par une notion générale pouvant comprendre un grand nombre de pratiques contraires à l'administration en son intérieur.

En effet, la définition de la corruption démontre que cette pratique rend l'agent public non-impartial et non-indépendant dans ses choix, et ceci entachera le bon fonctionnement de l'administration, puisqu'il utilisera les moyens du service public à des fins personnelles.

C'est pourquoi le CP français fait référence à la notion de probité, et que celle-ci se trouve être le corollaire des valeurs de l'administration. Mais il aura fallu attendre l'intervention du juge administratif pour voir ériger la probité en principe général de droit, et donc de faire coïncider le droit de la fonction publique avec le droit pénal.

Par ailleurs, un projet de loi a été déposé le 17 juillet 2013 et adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 7 octobre 201574(*). Son objectif est de venir, d'une part, ajourner et rajeunir le Statut général des fonctionnaires, désormais ancien, et de consacrer, d'autre part, certaines valeurs, comme la probité par exemple. Ceci avec pour finalité de rendre plus facile la compréhension de leurs obligations par les fonctionnaires.

Ce projet permettrait également de faire coïncider pleinement le droit de la fonction publique avec le CP, puisque la probité serait enfin « codifiée » dans le Statut général.

En Italie, les valeurs de l'administration, précisées dans la Constitution mais aussi par le Code de conduite des agents publics, et la probité, peuvent se définir comme en France, selon les définitions utilisées ci-dessus.

Bien que la notion de probité ne soit pas expressément utilisée dans les textes italiens, il est affirmable que cette notion se position également comme un corollaire des principes fondamentaux de l'administration, selon l'article 3 al.2 du Code de conduite, et selon la définition donnée antérieurement. Mais il peut être précisé que la compréhension des valeurs de l'administration est plus claire dans le système italien, et c'est pourquoi il semblerait raisonnable d'inviter le système français à adopter lui aussi un Code de conduite des fonctionnaires.

En revanche, une partie de la doctrine est venue solliciter une modification de ces valeurs, à la suite de la réforme de 2012, modifiant l'article 318 du CP italien. En effet, en incriminant la corruption « pour exercice des fonctions ou pouvoirs », cet article vient protéger des valeurs plus amples que la simple impartialité et le bon fonctionnement de l'administration75(*), en comprenant en son intérieur la « protection de l'intérêt public à ce que les actes des agents publics ne soient pas objet de commerce et de vente privée »76(*).

Par conséquent, il peut être retenu que l'actuel article 318 vient donc regrouper la protection des valeurs de l'article 97 al.2 de la Constitution italienne, mais aussi toute commercialisation des fonctions de l'agent public.

Hormis cette position de la doctrine, les concepts sont assez clairs, et les considérations faites pour le système français valent également pour celui italien, en ce qui concerne la protection de ces valeurs fondamentales.

Par ailleurs, la question des cas des « cadeaux d'usage », c'est-à-dire ces cadeaux offerts par un particulier à un agent public afin « d'entretenir des relations d'affaires »77(*), peut dès lors être posée. En France comme en Italie, les textes relatifs à la corruption d'agents publics nationaux font référence aux notions « d'avantages quelconques » (articles 432-11 et 433-1 CP français) et « autre utilité » (articles 318 et 319 CP italien).

En Italie, l'al.44 de l'article 1 de la loi de 2012 attribue au Gouvernement le pouvoir de définir un Code de conduite des salariés des administrations publiques. Cet alinéa prévoit que « pour tous les dirigeants publics il est interdit de demander ou d'accepter, à quelconque titre, compensations, cadeaux ou autres utilités (...) à l'exception des cadeaux d'usage, de moindre valeur et dans les limites des relations normales de courtoisie ». Il confirme la constante tradition d'exclure le délit de corruption pour des donations ou cadeaux d'une valeur modeste.

Valeur fixée à 150 euros par l'article 4 al.5 du Code de conduite des agents publics.

En France, cette exclusion des cadeaux d'usage pourrait être approuvée compte tenu de la ressemblance des textes français et italien sur les notions précitées.

En l'absence d'un tel Code en France, il est nécessaire d'aller chercher dans la jurisprudence la réponse à cette question. La Cour de cassation a ainsi défini le cadeau d'usage comme étant « un cadeau fait à l'occasion de certains événements, conformément à un usage, et n'excédant pas une certaine valeur »78(*). Cette valeur étant fixée à 150 euros selon Transparency International79(*).

En revanche, la remise d'une somme d'argent, même si elle est de valeur correspondante à la notion de cadeau d'usage, sera toujours considérée comme relevant de la corruption.

A travers cette sous-partie, il a pu être observé que la corruption remettait en cause les valeurs fondamentales de l'administration.

A également été soulevé le fait que les textes français se font moins clairs que ceux italiens, où un Code de conduite est adopté. C'est pourquoi l'on peut inviter le régime français à remanier son système, notamment en appuyant le projet de loi de juillet 2013.

Enfin, nous avons vu que certaines donations d'usage ne permettent pas de qualifier la corruption et donc de porter atteinte à l'administration elle-même.

Dès lors, il nous faut nous pencher sur la notion « d'agent public » où, dans les deux pays, il est possible de rencontrer une volonté de notion large dans une optique de répression accrue.

* 60 O. Dord, Droit de la fonction publique, 2e édition, Presses Universitaires de France, 2012, p.209 ; S. Canestrari, L. Cornacchia, A. Gamberini, G. Insolera, V. Manes, M. Mantovani, N. Mazzacuva, F. Sgubbi, L. Stortoni, F. Tagliarini, Diritto penale, lineamenti di parte speciale, Milano, Monduzzi Editoriale, VI ed, 2014, p.104.

* 61 L'impartialité constitue un principe général du droit consacré par l'arrêt : CE, 7 juillet 1965, Fédération nationale des transports routiers.

* 62 O. Dord, op.cit., p.209 ; Cette notion de « bon fonctionnement » n'est pas reprise dans le Statut général de la fonction publique, mais est considérée comme une valeur fondamentale de la fonction publique par la doctrine ; Ces valeurs sont présentes à l'article 97 al.2 de la Constitution italienne.

* 63 S. Canestrari, L. Cornacchia, A. Gamberini, G. Insolera, V. Manes, M. Mantovani, N. Mazzacuva, F. Sgubbi, L. Stortoni, F. Tagliarini, op.cit., p.106.

* 64 Définition proposée par le Dictionnaire Larousse, http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/probit%C3%A9/64042 ; Définition proposée par le site juridique Treccani,

http://www.treccani.it/vocabolario/probita/

* 65 CE, 26 avril 1963, SA Les armateurs français.

* 66 G. Peiser, Droit de la fonction publique, Dalloz, 21e édition, 2012, p.87.

* 67 Présentation du « Statut général » des fonctionnaires, disponible sur : http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/statut-general-fonction-publique.html

* 68 O. Dord, Droit de la fonction publique, 2e édition, Presses Universitaires de France, 2012, p.83.

* 69 P. Lascoumes, Une démocratie corruptible : arrangements, favoritisme et conflits d'intérêts, Editions du Seuil et La République des Idées, 2011, p.21.

* 70 Article 25 de la loi du 13 juillet 1983.

* 71 O. Dord, op.cit., p.217.

* 72 O. Dord, op.cit., p.217.

* 73 O. Dord, op.cit., p.217.

* 74 Projet de loi présenté par Marylise Lebranchu le 17 juillet 2013 devant le Conseil des ministres et adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 7 octobre 2015, disponible sur : http://www.vie-publique.fr/actualite/panorama/texte-discussion/projet-loi-relatif-deontologie-aux-droits-obligations-fonctionnaires.html

* 75 A. D'avirro, S. Del Corso, E de Martino, P.M. Lucibello, G. Mazzotta, a cura di Antonio D'avirro, I nuovi delitti contro la pubblica amministrazione, Giuffrè editore, Varese, 2013, p.158.

* 76 A. D'avirro, S. Del Corso, E de Martino, P.M. Lucibello, G. Mazzotta, a cura di Antonio D'avirro, op.cit.p.160.

* 77 Article rédigé par A. Piffaretti, Corruption : où est la ligne rouge des relations public-privé, Journal LesEchos.

http://www.lesechos.fr/pmeregions/legislativo%2030%20marzo%202001,%20n.%20165.%20(13G00104)%20(GU%20Serie%20Generale%20n.129%20del%204-6-2013)actualite-des-marches-publics/0204221299761-corruption-ou-est-la-ligne-rouge-des-relations-public-prive-1103144.php#

* 78 Cass, 1ère Civ. 6 décembre 1988, pourvoi n°87-15.083, Bull.,, n°347.

* 79 http://www.transparency-france.org/ewb_pages/div/Mise_en_oeuvre_au_Senat.php

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