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Le droit de veto au conseil de sécurité des nations-unies entre gage juridique d'une paix internationale d'exclusion et blocage politique du règlement des conflits.( Télécharger le fichier original )par Xavier MUHUNGA KAFAND Université catholique du Congo (UCC) - Licence en droit 2015 |
SECTION 2. DE LA PERTINENCE DU DROIT DE VETO ET DE L'OPPORTUNITÉ DU MAINTIEN EN L'ÉTAT DU STATUT DES MEMBRES PERMANENTSLe droit international est né de la volonté des Etats d'établir entre eux des rapports fondés sur un ensemble de normes obligatoires158(*) et impersonnelles destinées à organiser la société internationale en vue de consolider des relations pacifiques entre nations. Conscient du fait que toutes les guerres à portée internationale que l'humanité a connues l'auront moins portée au développement que l'enfoncée davantage dans l'abîme du désarroi, de l'hécatombe et de la dégradation économique159(*). C'est dans cette optique que la Charte des Nations Unies a mis sur pied une panoplie de mécanismes juridiques chargés de promouvoir des relations pacifiques basées sur la coopération et le libre-échange entre les Etats et les peuples et de préserver l'humanité des guerres et autres conflits de nature à mettre à mal la paix et la sécurité internationales. Parmi ces mécanismes juridiques figure le droit de veto accordé aux cinq membres permanents du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Pourtant, dans les faits et les effets produits, l'exercice de ce droit entraîne souvent des conséquences diamétralement contraires à la mission lui assignée. En effet, il s'accompagne généralement d'un faisceau de facteurs qui tendent à volatiliser les chances de sortie de crise ou à envenimer davantage le conflit visé ; bref à bloquer le règlement du conflit dans le carré régulier des Nations Unies. Pour s'en convaincre, nous reprenons sur la page qui suit, à titre illustratif, dans un tableau synoptique, suivant l'ordre annuel décroissant, la liste des vetos utilisés de 1989160(*) à 2012 -soit collégialement soit en solo-, la date à laquelle ils l'avaient été, les Etats membres permanents du Conseil de Sécurité qui les ont utilisés et la thématique ou la question à laquelle chacun d'eux se référait. Toutefois, il sied de signaler qu'après 2012 le veto a été utilisé jusqu'ici deux fois en 2014 ; 2013 n'ayant pas connu de veto. Il s'agit d'abord du veto utilisé le 15 mars 2014 par la Russie à propos du respect de l'intégrité territoriale de l'Ukraine, puis de celui exercé le 22 mai 2014 par la Chine et la Russie au sujet de la saisie de la CPI par l'ONU concernant les crimes de guerre en Syrie. Projets de résolutions ayant fait l'objet d'un véto au Conseil de sécurité161(*)
Notons que jamais les Etats-Unis, la France ou le Royaume-Uni n'ont émis un veto commun avec la Chine et la Russie à cause de la rivalité de leurs intérêts entretenue dans une tension glaciale mais vivace. Cette situation traduit parfaitement l'état de conflit ou d'antagonisme latent entre les grands décideurs des questions se rapportant à la paix et la sécurité internationales. Ce qui est, d'un côté, un danger permanent pour la stabilité de l'ordre mondial ; et de l'autre, une chance pour la stabilité pour autant que parfois, cela crée un certain équilibre. En outre, on l'aura certainement remarqué, la quasi-totalité de ces vetos émis aura moins hissé les crises ciblées au faite de leur résorption que creuser davantage l'abime du blocage des perspectives de leur règlement au moyen des mécanismes du droit international ad hoc. La litanie des vetos américains en rapport au conflit israélo-palestinien, qui date de plusieurs décennies déjà sans voir une lueur d'issue, en donne une illustration parfaite. L'ONU, on ne le dira jamais assez, est née en 1945, à l'initiative du Président Américain Franklin ROOSEVELT, pour succéder à la SDN, dans un contexte d'après-guerre. La Charte qui la créa désigne à son article 23 les cinq membres permanents du Conseil, qui sont en fait les grands vainqueurs de 1945 : la Chine, les Etats-Unis, la France, la Grande Bretagne et la Russie. Cette composition du Conseil de Sécurité ne reflète plus les réalités actuelles de la communauté mondiale162(*). Pourtant, force est de constater que l'ONU est restée inchangée dans ses structures et ses modes de fonctionnement depuis 50 ans, alors que le contexte international est fort différent et que la donne géopolitique mondiale a été bouleversée à la fin de guerre froide. Cette constatation a grandement contribué à remettre en cause la pertinence du droit de veto, dans son pourtour actuel de plus en plus en décalage avec la réalité des relations internationales, et la légitimité du conseil de sécurité 163(*) (paragraphe 1) tant est vrai que la marque de l'anachronisme du portrait de sa composition influe sur l'efficacité de ses instruments juridiques d'action (paragraphe 2). Paragraphe 1. La remise en cause de la légitimité du Conseil de SécuritéToute la flopée de vetos, exercés au Conseil de Sécurité, ayant considérablement obstrué le règlement, dans l'encadrement du droit international, de plusieurs conflits et crises armées à géométrie internationale alimente le débat sur la légitimité de l'organe exécutif de l'ONU. Sous la bannière du Chapitre VII de la Charte, le Conseil de Sécurité est la seule instance internationale qui puisse légaliser et légitimer le recours à la force armée. Mais l'augmentation des interventions multinationales menées sur autorité ou avec le blanc-seing du Conseil a accentué l'idée que celui-ci n'était plus un passage obligé pour les actions armées. La principale critique concernant le Conseil de Sécurité tient à sa composition qui repose sur un principe d'efficacité mais n'assure pas une représentativité de la communauté internationale. Le principe même du Conseil, composé de membres permanents détenteurs d'un droit de veto est directement issu de l'analyse faite par les Américains, les Britanniques et les Soviétiques, des causes de l'échec de la SDN, et ce, avant même la fin de la Seconde Guerre mondiale. Mais aujourd'hui, la communauté internationale doit faire face à de nouveaux défis, de nouveaux enjeux auxquels le Conseil n'est pas préparé. En effet, sur fond de mondialisation, de nouveaux acteurs non étatiques ont fait leur apparition sur la scène internationale : ONG, multinationales, individus et, dans un autre registre, les réseaux terroristes. En outre, le Conseil de Sécurité n'a pas les moyens d'assurer l'exécution de ses décisions, et l'effectivité des actions de l'ONU dépend en définitive de la bonne volonté de ses membres164(*). Ce qui pose la nécessité d'une reforme d'envergure de cet organe exécutif de l'Organisation des Nations Unies. L'organe central des Nations Unies est le Conseil de Sécurité. La réforme doit donc en premier lieu s'attacher à résoudre les lacunes et problèmes inhérents à ce dernier. Toutefois, la réforme ne doit pas se contenter d'un simple remaniement de la composition et des missions du Conseil, elle doit également s'opérer en profondeur dans tout le système onusien. La critique porte avant tout sur le nombre de membres du Conseil. Un organe de 15 membres ne pourrait donner une image exacte de la société internationale dans ses diverses composantes, il faudrait donc en remanier la composition. Mais, au-delà de la composition, il faudrait repenser le droit de veto, déterminant dans les orientations du Conseil. Depuis un peu plus d'une décennie, la France mène une démarche qui entend militer pour la réforme du droit de veto au Conseil de Sécurité en cas de « crimes de masse » par l'entremise d'un code de conduite général au Conseil de sécurité auquel seraient soumis même les membres permanents. Et le non respect de ce code entraînerait de plano iure la suspension de ce droit165(*). En cas de crimes de masse la France veut permettre d'éviter toute paralysie à l'ONU afin de pouvoir agir dans le pays concerné. Cette réforme a-t-elle des chances d'être adoptée ? Le Président François HOLLANDE a tenté de relancer, le 25 septembre 2014, le débat sur la limitation du droit de veto des membres permanents du Conseil de l'ONU en cas de « crimes de masse ». Qu'impliquerait cette réforme ? Une telle réforme impliquerait que des pays tels la Chine ou la Russie, généralement hostiles à l'adoption d'une résolution contraignante par le Conseil de Sécurité, qui peut conduire à une action sans accord du gouvernement concerné, renonceraient à ce droit de veto ne pourraient donc pas empêcher une telle action. Quels types de « crimes » seraient concernés ? L'exemple le plus récent est bien entendu celui de la Syrie dans la mesure où la Chine et la Russie ont opposé plusieurs fois leur veto à des résolutions concernant ce pays. Plus généralement, cette proposition s'inscrit dans le fil du principe de la responsabilité de protéger, consacré par l'ONU à plusieurs reprises166(*). Ce principe suppose qu'un pays a le devoir de protéger sa propre population, faute de quoi d'autres pays pourront le faire à sa place. Toute difficulté réside cependant dans la définition de ce qu'est un « crime de masse ». Quelle pourrait être cette définition ? Juridiquement, cette expression serait différente du génocide ou du crime contre l'humanité dans la mesure où il n'y a pas forcément intention génocidaire et puisqu'il n'y a pas forcément de crime de masse dans un crime contre l'humanité. Il s'agirait alors d'une définition politique et on ne peut pas imaginer qu'un chiffre soit fixé à l'avance. En outre, de nombreuses difficultés pourraient être rencontrées dans l'ébauche d'une telle définition. Par exemple, une opération telle que celle qui s'est déroulée récemment à Gaza, entre juillet et août 2014, baptisée « bordure protectrice »167(*), ne manquerait pas d'être qualifiée à tort par certains membres de l'ONU comme un crime de masse. Il convient de considérer les deux termes « crimes » et « masse ». Il s'agirait d'actions commises délibérément contre les populations civiles, ce qui n'est pas le cas des interventions militaires menées par les pays occidentaux ; même si certains bombardements peuvent conduire à la mort de populations civiles, ce n'est pas le but recherché. Concernant le deuxième terme, il s'agit de définir à partir de quel nombre on peut parler de crime de masse. Quelques dizaines de personnes ne relèveraient pas forcément d'un tel type de crime. A partir de plusieurs centaines, on serait assurément dans ce que la France entend par ce terme, note Sybille De LAROCQUE. Dans l'histoire récente, on peut citer des exemples allant de la Bosnie jusqu'au Rwanda. Une telle réforme du droit de veto pourrait-elle être dangereuse ? Bruno TERTRAIS169(*) pense qu'une pareille entreprise ne porterait au danger si les membres permanents renoncent de leur propre chef à ce droit de veto, et s'ils gardent une certaine flexibilité pour définir un crime de masse. Au contraire, poursuit-il, ce pourrait être bénéfique pour les populations concernées. Toutefois, conclut-il, cette proposition n'a sans doute aucune chance d'être adoptée. Seuls les Etats-Unis et le Royaume-Uni semblent prêter oreille aux propositions françaises de réforme, la Russie et la Chine y demeurent farouchement opposées. Pourtant une réforme de cette envergure requiert impérativement l'unanimité des voix des cinq membres permanents au Conseil de sécurité de l'ONU. Cette remise en cause de la légitimité du Conseil de Sécurité est aussi alimentée par son anachronisme qui, à en croire plusieurs analystes de droit international, contribue aujourd'hui à l'inefficacité de la machine onusienne toute entière170(*). * 158 En tant que règles de droit, ces normes sont contraignantes en ce sens qu'elles sont assorties de sanctions en cas de non respect. Toutefois, l'applicabilité de toute sanction véritablement répressive à l'encontre d'un Etat reste encore un mur que le droit international doit escalader pour atteindre la cime de sa réalisation. Le défaut d'indépendance totale des instances judiciaires ``internationales'', censées assurer l'application et l'exécution de ces sanctions, vis-à-vis des Etats puissants et l'impossible mise en oeuvre des règles de la responsabilité internationale des Etats restent de principales causes de ce hiatus. * 159 BARRIA, J., Théories des relations internationales, op.cit., pp. 23--27. * 160 1989 demeure une année de mutations profondes de la donne du droit international et des relations internationales. 1989 marque, en effet, la chute du mur de Berlin et du rideau de fer qui symbolisaient la Guerre froide, chute qui fut autant le prélude à l'effondrement du communisme en Europe de l'Est et en Union soviétique - dont les Républiques proclamèrent, dès 1991, les unes après les autres leurs indépendances au point de disloquer l'URSS - que le présage de l'instauration d'un système international unipolaire qui consacre, aujourd'hui encore, le règne de l'Occident parrainé par les Etats-Unis d'Amérique. C'est pour ainsi dire en vertu de sa position historique à mi-chemin des événements qui auront assurément bouleversé le paysage international et conduit à sa configuration actuelle que nous avons choisi l'année 1989 comme point de départ de l'énumération qui suit. * 161 Pour voir en entièreté la liste de tous les vetos utilisés de 1946 à ce jour, voir http://www.un.org//liste-de-tous-les-vetos-au-conseil-de-sécurité-831614-html, page consultée le 12 décembre 2014 à 13h 46'. * 162 L'expression « communauté internationale » ou mondiale parait, à en croire le Professeur José BARUANI SALEH, mieux porter l'idée d'un faisceau commun d'objectifs et d'intérêts dictant le système des relations interétatiques au sein d'organisations internationales que celle de « société internationale » qu'il trouve descriptive d'un cadre où, dispersés, rivalisent des intérêts concurrents, antinomiques. * 163 LHOMMEAU, G., Le droit international à l'épreuve de la puissance américaine, op. cit., p. 194. * 164 LAGHMANI, S., « Faut-il rire du droit international ou le pleurer ? » in Actualité et droit international, février 2003, pp. 7-9. * 165 De LAROCQUE, S., « Le droit de veto au Conseil de Sécurité : vers la fin d'un privilège ? », http://www.mondediplomatique.fr//, page consultée le 29-09-2014 à 16h 43'. * 166 LAGHMANI, S., « Faut-il rire du droit international ou le pleurer ? », op.cit., p. 5. * 167 Il s'agit de l'offensive militaire israélienne sur la bande de Gaza, déclenchée le 08 juillet 2014, dans la foulée de l'opération « bordure protectrice »168, entrainant plus de 1500 victimes palestiniennes et faisant périr 32 militaires Israéliens, ayant réduit en ruine l'essentiel du patrimoine infrastructurel gazaouis sans épargner des zones humanitaires dont une école de l'ONU et trois mosquées qui servaient d'abris aux populations civiles palestiniennes et poursuivant ses frappes même en période déclarée de « trêve humanitaire ». * 169 TERTRAIS, B., « Vers une réforme du droit de veto au Conseil de Sécurité de l'ONU ? », http://www.jolpres.com//droit, page consultée le 29/09/2014 à 07h 19'. * 170 DUPUY, R., J., La communauté internationale entre le mythe et l'histoire, Paris, Econumica, 1986, p. 16. |
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