Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Paragraphe 1 : Le statut du conseiller juridique et de législation 

Le statut du conseiller a connu une évolution sur le plan hiérarchique.

Lors de sa création, il était rattaché à la présidence (A), ensuite ses services sont devenus inclus au sein du premier ministère (B) 

A- Structure rattachée à la Présidence de la République 

La structure de service a connu une évolution. En effet et en vertu du décret n° 345-67 du 5 octobre 1967^204(*)relatif au Secrétariat d'Etat à la Présidence, cette structure était dénommée « La direction juridique et de législation », elle était dirigée par un conseiller juridique et de législation et rattachée au secrétariat d'Etat à la Présidence.

B- Structure rattachée au Premier Ministère 

En vertu du décret n° 118-70 du 11 avril 1970 portant organisation du Premier Ministère^205(*), sa dénomination a changé pour « les Services du Conseiller Juridique et de Législation» et elle a été rattachée directement au Premier Ministre.

Ses différents services ont été organisés par le décret numéro 118-70 du 11 avril 1970^206(*), huit structures ont été mises en place y compris la mission du conseiller juridique et de législation.

La structure du Secrétariat Général du Gouvernement a été confirmée au sein du Premier Ministère et les Services du Conseiller Juridique et de Législation y ont été rattachés conformément au décret n° 133-71 du 10 avril 1971^207(*) portant réorganisation du premier ministère.

Depuis cette date, les Services du Conseiller Juridique et de Législation sont toujours rattachés au Secrétaire Général du Gouvernement.

La circulaire de 1988 mentionne que le projet de loi est envoyé au Conseiller juridique et de législation qui a pour fonction de l'examiner tout en collaborant avec les autres ministères si cela s'avère nécessaire.

Paragraphe2 : Les missions des Services du Conseiller Juridique et de Législation 

Les missions des Services du conseiller Juridique et de Législation n'ont pas été affectées par le changement de sa dénomination et de l'organe auquel ils sont rattachés. Cependant elles varient selon qu'elles se placent avant la phase consultative (A) ou après cette phase (B).

A- Les missions avant la phase consultative 

Le décret n° 133-71 du 10 avril 1971^208(*) portant réorganisation du premier ministère précise que les principales missions du conseiller juridique et de législation du gouvernement consistent à :

-Centraliser tous les projets de textes à caractère législatif et réglementaire soumis par les différents départements ministériels et en assurer l'étude et la conformité au droit. Dans ce cadre les services du conseiller juridique et de législation sont conduits à :

-Recueillir les avis des ministères et structures concernés par le texte soumis et de procéder à leur réexamen au vu des remarques soulevées par les organes consultés.

-Assurer les procédures de soumission des projets de lois à l'avis du conseil constitutionnel, à l'approbation de la  chambre des députés et la  chambre des conseillers et enfin à la signature du  Président de la République.

-Présenter les projets de textes réglementaires à la signature du Président de la République ou le Premier Ministre selon le cas.

-Accomplir les procédures de promulgation et de publication des textes législatifs et réglementaires au  JORT.

-Proposer des mesures à prendre afin d'adapter, de compléter ou de mettre à jour la législation en vigueur.

-Etudier des questions juridiques relatives à l'élaboration et à l'exécution des accords, traités et conventions internationaux.

-Examiner des problèmes juridiques soulevés par les structures de l'Etat concernant l'interprétation des dispositions législatives ou réglementaires ambigües.

-Contrôler, la coordination et la direction de l'oeuvre de codification entreprise par les différents ministères.

-Centraliser les textes juridiques à publier au JORT et donner le bon à tirer du journal.^209(*)

Les services du conseiller juridique et de législation du gouvernement examinent le projet de loi et les documents annexés, contrôlent tous ces éléments et s'adressent au ministère concerné en cas de lacunes et de manque d'un élément complétant le dossier du projet de loi.

De ce qui précède ; on peut affirmer que le conseiller juridique et de législation du Gouvernement est le véritable contrôleur du processus législatif gouvernemental.

Il doit contrôler si le dossier de projet de loi contient ; « les exposés de motifs, les documents principaux, avis, procès-verbaux, correspondances et toute donnée ayant servie pour la préparation du projet »^210(*)

Ensuite le premier ministre soumet le projet aux différents organes consultatifs pour avis, selon l'objet du projet de la loi.

B- Les missions après la phase consultative 

Le processus au sein du service du conseiller juridique et en législation ressemble à la navette parlementaire. Le projet, une fois étudié auprès du premier ministère, et revu par les ministères intéressés après l'avis du conseil économique et social, il est soit, retransmis au ministère responsable pour révision, soit soumis à un conseil interministériel et ce si les divergences persistent au sein de ces mêmes ministères.

Ensuite, il est renvoyé au chef de l'Etat qui peut décider de le soumettre au conseil des ministres.

Cette procédure (soumission du texte de projet de loi) au conseil interministériel et au conseil des ministres est surtout un processus de confrontation, parfois conflictuelle, entre ministères, dont l'influence peut varier selon le « poids » (avec un rôle ainsi clé du ministère du Budget) ou encore « l'ancienneté » (du premier ministre au pouvoir par exemple)

Il faut signaler à ce stade que la production législative incombe des couts importants supportés par l'Etat

D'une manière générale les services juridiques au sein des ministères, jouent un rôle très important dans la préparation des projets de loi, leur travail influence la qualité de la loi et la clarté de la norme car  ce travail :

- permet au Gouvernement de réfléchir en amont à l'ensemble des conséquences et implications d'une législation nouvelle ou d'un changement de législation.

- rend plus aisé le travail juridique des organes notamment le conseil constitutionnel sur la loi.

- permet aussi une information plus complète et plus sincère du Parlement. 

En ce sens il participe à la vérification de la pertinence du recours à la législation  et à garantir la cohérence et la simplicité de notre corpus juridique 

En France le secrétariat général du gouvernement a vu « son rôle renforcé dans le suivi et la promotion de la qualité de la réglementation, ce qui s'est traduit dans son organisation. En 2007, le service législatif a en effet été transformé en « service de la législation et de la qualité du droit » comprenant, outre le département de l'activité normative chargé de la gestion quotidienne de procédures telles que la publication du Journal officiel, une mission « qualité de la norme » (coordination des études d'impact, légistique, actions transversales en faveur de la qualité du droit), une mission « simplification des procédures et accessibilité du droit » , une « mission dématérialisation des procédures et diffusion du droit et une cellule de programmation de l'activité normative ^211(*) ».

Une fois le projet de loi est adopté par le conseil des ministres, il est transmis par le président de la République, selon les cas, soit au conseil constitutionnel, soit directement au parlement.

Comme le signale Laure -Alice Bouvier « Compte tenu de la complexité croissante du monde moderne, la prise de décision nécessite l'assistance, l'avis d'experts. Le processus de fabrication des lois n'échappe pas à cet impératif.une autre catégorie intervient dans le processus législatif sans que l'on y porte toujours une attention suffisante et on pense notamment à ceux dont la fonction consiste à l'élaboration des textes^212(*) ».

La mission du conseiller juridique et en législation est l'approbation du projet de loi dans le sens de s'assurer si ce projet a reçu toutes les autorisations ministérielles nécessaires avant qu'il ne soit présenté devant Le Parlement.

En gros, La mission de coordination interministérielle et d'organisation du travail gouvernemental dévolue au Secrétariat général du Gouvernement le conduit à veiller au contrôle des textes.

Les services du Conseiller juridique et de législation du gouvernement ont proposé «  projet de guide pour la préparation, l'élaboration et la rédaction des textes de lois^213(*) », ce projet de guide n'a pas de valeur juridique mais il est le reflet de la pratique administrative en matière de la conception et la préparation des projets de lois.

Le conseiller juridique en législation a, par ailleurs, proposé un projet de guide en constatant « qu'étant donné que la règle juridique vise à organiser les rapports au sein de l'Etat, l'efficacité de la dite règle exige qu'elle soit claire sur le plan linguistique et saine sur le plan juridique et ceci dans le cadre des législations modernes et des perspectives de garantir la qualité des textes juridiques ^214(*)».

Le conseiller juridique et en législation supervise toute la phase d'élaboration formelle du projet de loi

La décision de produire une loi doit obéir à toute une méthodologie, le gouvernement joue un rôle important mais il fait aussi appel à plusieurs institutions afin de produire une loi qui répond à des exigences de qualité et d'efficacité.

Cependant l'activité du gouvernement en matière de fabrication de projets de lois nécessite une méthode d'approche. Il s'agissait en effet de clarifier le concept de « qualité législative et réglementaire», d'identifier les mécanismes qui concourent à la qualité des normes depuis leur conception jusqu'à leur application effective, de permettre au Gouvernement de choisir l'angle sous lequel il peut commencer à agir, mais surtout de purifier l'environnement politique car la pratique peut créer un dysfonctionnement dans le système.

Ce qui l'amène dans un dernier lieu à soumettre le texte de projet de loi à des consultations auprès d'autres organes.

* ²⁰⁴ JORT n°43 du 16/10/1967.

* ²⁰⁵ Le premier ministère quant a lui a été institué conformément au décret n° 40-70 du 7novembre 1969.

* ²⁰⁶ JORT n°19 du 10/04/1970.

* ²⁰⁷ JORT n°17 du 09/04/1971.

* ²⁰⁸ JORT n°17 du 09/04/1971.

* ²⁰⁹Au Maroc c'est la direction des études législatives au sein du Secrétariat Général du Gouvernement, qui coordonne la préparation et assure la mise au point des projets de lois et règlements conformément au décret n° 2.83.365 du 7 joumada 1405 (29 janvier 1985) organise cette institution. A cet effet, elle procède, sur le plan juridique, a l'examen de tous les projets de lois ou règlements en vue de vérifier leur conformité avec les dispositions constitutionnelles et leur compatibilité avec la législation et la réglementation en vigueur », « procédure d'élaboration des  projets de textes législatifs et réglementaires au Maroc », présenté par Ben Salem Belkourati conseiller juridique des administrations au secrétariat général du gouvernement, http :// www . oecd . org

* ²¹⁰La Circulaire de 1988, premier ministère, services du conseiller juridique et de législation.

* ²¹¹ http :// www . oecd . org, consulté en avril 2011

* ²¹² « Les enjeux du réaménagement de l'intervention du conseil d'Etat dans la procédure législative »

* ²¹³ Voir Annexe numéro 3.

* ²¹⁴ Voir Annexe numéro 3.