Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Chapitre II :

Un gouvernement soumis à des organes indépendants dans la phase consultative

L'édiction des textes législatifs est souvent précédée de la consultation d'organismes créés à cet effet.

Hormis le fait que la consultation peut être facultative ou obligatoire, voire être assortie de la nécessité d'un avis conforme, elle obéit, dans ces différents cas, à des règles partiellement communes.

La procédure de consultation doit être distinguée du cas dans lequel une décision ne peut être prise que sur proposition d'une autre autorité ou d'un organisme.

En effet, ces consultations, qui s'insèrent dans la procédure d'édiction d'un texte, doivent être, en droit, distinguées des concertations ou discussions qui peuvent être préalablement ou parallèlement engagées avec les représentants des différentes catégories de personnes ou d'organismes intéressés par le projet.

On s'intéressera à ce niveau au Conseil Economique et Social, le Conseil de la Concurrence ainsi que le Conseil Constitutionnel, qui ont une assise constitutionnelle.

Il faut remarquer que le décret-loi n° 2011-14 du 23 mars 2011^215(*), portant organisation provisoire des pouvoirs publics, a exceptionnellement et provisoirement dissous le Conseil Economique et Social ainsi que le Conseil Constitutionnel, après le Révolution du 14 Janvier 2001.

Ces institutions seront rétablis mais avec des réformes de fond.

Les raisons qui justifient le recours à la consultation sont d'ordre technique et politique.

Elles sont chargées d'émettre un avis avant toute décision, afin de garantir la représentation des intérêts socioprofessionnels et éviter les erreurs d'appréciation technique des administrations centrales.

L'idée de représentation évoque la notion de médiation, ces organes forment «  un espace en partie institutionnalisé, en partie informel...ce libre espace de discussions des affaires publiques peut éclairer et influencer la décision que prend l'Etat sur les affaires de la société.^216(*) »

Les circulaires de 1988 et celle de 2011, évoquent sans précisions spécifiques ou détaillés, ces organes.

La circulaire de 1988 n'indique que la consultation du Conseil Economique et Social tout en précisant que « ...Ce Conseil est consulté sans que son avis soit impératif...».

La circulaire de 2011 parle de « consultations publiques», mais sans pour autant indiquer précisément les organes et leurs fonctions puisqu'il est dit que ; «L'élaboration des textes législatifs fait appel à plusieurs consultations telles que celles du Conseil Constitutionnel et le Conseil Economique et Social concernant les projets de lois, le Tribunal Administratif pour les projets de décrets à caractère réglementaire , ou encore le Conseil de la Concurrence pour les projets de textes réglementaires touchant à la concurrence^217(*)».

L'intervention de ces instances peut s'avérer nécessaire à condition de garantir une certaine impartialité et objectivité

Il sera question de voir leurs portées et si le gouvernement est tenu de suivre leurs avis.

D'un point de vue juridique, « on distingue les organismes consultatifs non en fonction de leur nature, de leur composition, mais en fonction de la portée de l'avis qu'ils émettent^218(*) »

On distingue trois situations ;

-La consultation facultative où l'administration n'est pas tenue de demander l'avis de l'organisme et a le choix de suivre ou ne pas suivre cet avis.

-La consultation obligatoire où l'administration est tenue de prendre l'avis de l'organisme mais elle reste libre de suivre ou ne pas suivre cet avis

-Et la troisième consultation est plus contraignante pour l'administration car elle est tenue de demander l'avis mais surtout de le suivre puisqu'il est conforme.

L'obligation de solliciter un avis constitue une formalité substantielle dont l'omission entache la légalité de la décision prise.

Pour les lois, seule la méconnaissance d'une obligation de consultation résultant de la Constitution elle-même ou d'une loi organique peut conduire à la censure du texte par le Conseil Constitutionnel.

Ces organes ont tantôt un caractère facultatif (Section I), tantôt un caractère obligatoire (Section II) ;

Section 1 : la consultation facultative 

Le gouvernement fait appel à des organes à caractère facultatif (Paragraphe 1) selon la nature de l'objet du projet de texte de loi, il s'agit principalement du conseil économique et social et du conseil de la concurrence.

Ces organes ont une efficacité relative (Paragraphe 2) compte tenu des modes de nomination des leurs membres en plus de la portée de leur avis qui n'est pas obligatoire.

* ²¹⁵ JORT n°20 du 25Mars 2011

* ²¹⁶Jouanjan (O.). Le conseil constitutionnel, est-elle une institution libérale, RFTPCJ, 2006, page 75

* ²¹⁷ Traduction faite par l'auteur de ce mémoire.

* ²¹⁸Debbasch (Ch.), Colin (F.). Droit administratif, 7iéme édition, Economica, 2004, page 144