Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Section II : l'entrée en vigueur de la loi 

C'est les services du Premier Ministère qui assure la publication de la nouvelle loi une fois qu'elle est promulguée.

En effet, la règle juridique ne peut avoir d'effet que si elle est signée, promulguée et publiée.

Une fois ces trois étapes réalisées (Paragraphe I), tout en prévoyant quelques exceptions (Paragraphe II).

Paragraphe I : La promulgation et la signature et la publication des lois 

La publication de la nouvelle loi (B) ne sa fait qu'après sa signature ainsi que sa promulgation (A).

A- La signature et la promulgation de la loi 

Les lois sont exécutoires dans tout le territoire tunisien, en vertu de la promulgation qui en est faite par le président de la République.

Le chef de l'Etat détient, à lui seul, le pouvoir de signature et d'édiction des lois de promulgation.

L'article 52 de la Constitution, modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65 du 27 octobre 1997 et par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002, dispose que : « Le Président de la République promulgue les lois constitutionnelles, organiques et ordinaires et en assure la publication au Journal Officiel de la République Tunisienne. »

Dans le même sens, l'article 47, modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65du 27 octobre 1997, dispose que : «  le Président de la République peut soumettre directement au référendum les projets de loi...lorsque le référendum a conclu à l'adoption du projet, le Président de la République le promulgue... . »

Ainsi le Président de la République atteste l'adoption définitive et officielle de la loi, sans qu'il ajoute d'autres dispositions.

Le Président intervient donc dans le processus législatif, une fois que le parlement vote la loi.

La promulgation se faits par la prise de décrets dits «  décrets de promulgation ».

Les lois de promulgation qui clôture le processus législatif, sont issues d'une confusion juridique^139(*).

En effet auteur ^140(*)constate qu' : «  ignorées par la Constitution, les lois de promulgation, font, paradoxalement, partie intégrante de notre droit positif. Ces lois consistent en tout acte législatif qui clôt une opération de codification du droit, dés lors que la pratique législative tunisienne atteste que la quasi-totalité de ces lois se rattache directement aux codes. »

L'auteur ajoute que : «  l'étude des lois de promulgation suscite énormément de problèmes. Leur existence n'est pas due au texte constitutionnel. C'est bien une tradition dont l'origine remonte à l'époque où les deux pouvoirs exécutif et législatif étaient placés entre les mains de la seule autorité beylicale et qui, en dépit de notre régime politique actuel basé sur la séparation des pouvoirs, continue à subsister^141(*). »

Promulguer une loi est une des prérogatives du président de la République .Elle s'effectue par décret qui doit être fait dans les 15 jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée.

Les décrets d'application posent problème quant à leur cohérence avec la nouvelle loi.

En effet «  Dans notre contexte normatif, la loi n'est plus visible ; elle n'est plus lisible car elle s'imprime sur une multitude de textes, un enchevêtrement de normes mais aussi un formatage en règle au travers des décrets d'application. Ils viennent dénaturer, voire contredire le texte même de la loi en lui apportant des contraintes, des limitations voire des superpositions de règlements^142(*). »

Cependant la promulgation de la nouvelle loi s'avère indispensable avant sa publication et son entrée en vigueur.

B- La publication des lois 

La loi entre en vigueur une fois publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne.

Conformément à l'article 52^143(*) de la Constitution tunisienne du 1 juin 1959 , « Le Président de la République promulgue les lois constitutionnelles, organiques et ordinaires et en assure la publication au Journal Officiel de la République Tunisienne dans un délai maximum de quinze jours à compter de la transmission qui lui en est faite par le président de la Chambre des députés, " ou le président de la Chambre des conseillers selon le cas » .

La loi n°64-1993 promulguée le 5Juillet 1993^144(*)relative à la publication des textes dans le JORT organise les conditions d'entrée en vigueur des lois, décrets-lois et les décrets.

Le respect des conditions d'entrée en vigueur des nouvelles règles constitue un moment délicat de garantie de la sécurité juridique où la norme entre dans la réalité juridique et risque de la froisser ou d'être en contradiction avec les lois déjà existantes.

D'après la circulaire n°10 du 28 Janvier 1988 : «  En vertu du décret u 27Janvier 1883 modifié par le décret du 8 Septembre 1995, les lois et les décrets entrent en vigueur et sont obligatoires à Tunis un jour franc après leur publication au journal officiel, et partout ailleurs, et dans l'étendue de chaque gouvernorat, trois jours francs à partir du jour où ce journal sera parvenu au Gouvernorat. »

La loi est publiée par les services du premier ministère.

La circulaire de 2011, insiste sur l'importance de la publication au Journal Officiel de la République Tunisienne mais appelle aussi les différents ministères et autorités administratives à garantir l'accessibilité des normes^145(*).

Une mise à jour de ces textes est indispensable afin de faciliter l'accès à l'information juridique.

On assiste actuellement à des débats internationaux sur le problème de l'accessibilité ; « c'est-à-dire la possibilité de trouver physiquement le droit applicable »^146(*) et l'intelligibilité^147(*), «  ou encore la compréhensibilité...la propension d'une chose à être comprise »^148(*) des lois.

En Tunisie, l'aide technique fournie par les organismes internationaux et en particulier la CNUCED ^149(*)ou encore l'ODCE^150(*) est considérable dans le sens où la démarche suivie est d'introduire dans le droit interne, des normes extérieures et à rendre ce droit compatible avec les exigences inhérentes au contexte intérieur tout en modernisant le processus de création de la norme.

La circulaire de 2011 consacre une partie à l'importance de garantie de l'efficacité des normes.

« Il convient de souligner l'importance qu'il y a à procéder à la refonte des textes devenus trop touffus d'une intelligence difficile et d'une application malaisée à la suite de nombreuses et successives modifications, aditions et abrogations partielles . ^151(*)»

L'efficacité de la loi ne se limite pas seulement au respect des étapes du processus législatif, mais dépend dans une large mesure de la qualité de la norme.

C'est pourquoi il faut  procéder à :

- « La simplification des dispositions juridiques qui doivent être claires et précises.

- La rationalisation de la production des textes afin d'éviter l'inflation législative et assurer la sécurité juridique.

- L'évaluation permanente des nouvelles législations quant à leur efficacité et à leur effectivité.

- La codification^152(*) de tous les domaines d'intervention de l'administration et faire participer tous les organes concernés

- L'information des agents de l'administration et des administrés de la législation en vigueur. ^153(*)»

D`autre part le problème d'accessibilité de la loi ne s'arrête pas au niveau de l'ordre normatif interne, en effet la publication des traités internationaux dûment ratifiées est l'objet de plusieurs débats doctrinaux.

Ni les dispositions de la Constitution, ni la loi du 5 juillet 1993 ni les circulaires n'ont évoqué la question de la publication des traités,  « certes on peut y intégrer cette dernière par le truchement de la publication des décrets d'approbation ou des décrets de ratification. Mais l'obligation de la publication du texte intégral du traité n'est pas certaine.^154(*) »

On reproche à ce niveau à l'administration tunisienne, des carences normatives corolaires à une « pratique de publication sélective », à un « bon vouloir gouvernemental » en plus d' « un retard excessif de publication »^155(*).

C'est dans ce sens qu'un projet de guide « de préparation, élaboration et rédaction des textes juridiques » proposé par le premier ministre en 2009^156(*), est venu proposer une méthode plus rationnelle dans le processus législatif, en plus de l'organisation de plusieurs colloques, formations professionnelles et séminaires dans le but de sensibiliser les juristes, administrateurs et techniciens de l'importance de la maîtrise de la confection de la loi...

Cependant, les principes d'entrée en vigueur, de l'applicabilité des normes législatives, ou encore le rappel de la hiérarchie de normes, ne figurent pas dans les deux circulaires contrairement aux directives annoncés dans le projet de guide proposé par les services du conseiller juridique et de législation du gouvernement^157(*).

D'autre part la circulaire de 1988 prévoit quelques exceptions à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.

* ¹³⁹ Idem.

* ¹⁴⁰ Fendri (F.), « les lois de promulgation », Mélanges Mustapha Filali, 2010, page297.

* ¹⁴¹Idem.

* 142«  L'Etat vers les chemins de la simplification, l'éloignant de la surproduction législative et réglementaire. En effet, l'adage bien connu « trop de loi tue la loi » pourrait être décliné a tous les étages de notre administration entre les nombreuses directives, les divers règlements, la multitude de circulaires, les innombrables arrêtés sans oublier tout naturellement la lenteur des décrets d'application... dans notre contexte normatif, la loi n'est plus visible ; elle n'est plus lisible car elle s'imprime sur une multitude de textes, un enchevêtrement de normes mais aussi un formatage en règle au travers des décrets d'application. Ils viennent dénaturer, voire contredire le texte même de la loi en lui apportant des contraintes, des limitations voire des superpositions de règlements. De cette manière, la loi subit les pondérations d'une sur-administration qui, bien souvent, vient interpréter la loi pour lui donner un tout autre sens. Quel intérêt ? Cette gesticulation administrative est facteur de complication. Il lui demande s'il est raisonnable de passer plus de temps à interpréter la loi avec la rédaction des décrets d'application qu'à s'imprégner de la lecture même du texte. Il aimerait connaître de quelle manière, aujourd'hui, le gouvernement entend-il répondre à cette attente de simplification, de réforme, de transparence et de clarification afin de préparer véritablement nos territoires, nos collectivités, comme notre société sur les chemins de la revitalisation. La seule révision générale des politiques publiques suffira-t-elle à enrayer cette inflation normative? » Boyer (J.).  Question orale sans débat n° 0905, publiée dans le JO sénat du29/04/2010 page1039, disponible sur le site http :// www . senat . fr; consulté le 20/11/2010

* ¹⁴³ Tel que (Modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65 du 27 octobre 1997 et par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002).

* ¹⁴⁴ JORT numéro 50 du 06/07/1993 page 931.

* ¹⁴⁵ « À présenter les textes juridiques qui lui sont relatifs, afin de permettre au citoyen d'y accéder plus facilement »

* ¹⁴⁶ Montalivet (P.).La juridicisation de la légistique .à propos de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi », la confection de la loi, cahiers des sciences morales et politiques, PUF, page 118.

* ¹⁴⁷Ayadi (H.) .L'inintelligibilité de la loi : source de désordres juridiques, Mélanges Dali Jazi, Centre de Publications Universitaires, Tunis, 2010, pages 51 et suivantes.

* ¹⁴⁸ Idem, page 120

* ¹⁴⁹ La Conférence des Nations Unis sur le Commerce et le Développement.

* ¹⁵⁰ Organisation de coopération et de développement économiques

* ¹⁵¹ Voir circulaire 10/88 , annexe 1^er , page 12 .

* ¹⁵²«  Les pouvoirs publics ont tant attaché d'importance et de vertus à la codification .Rien qu'en consultant les travaux préparatoires de la chambre des députés, on s'aperçoit combien la codification compte pour l'Etat soucieux de moderniser sa législation, de la rendre plus accessible et intelligible et, le cas échéant, de l'harmoniser avec certaines législations comparées...Cependant on attache tant d'intérêt à la codification, autant son processus, réduit à égalité aves le processus de vote des projets de lois, est marginalisé par la constitution du 1 er Juin 1959. » Khalil Fendri, op.cité

* ¹⁵³ Traduction faite par l'auteur de ce mémoire à partir de la circulaire de 2011, Annexe 2

* ¹⁵⁴ Ferjani (S.), «  L'effectivité du traité dans l'ordre interne : Une valse à trois temps du législateur, de l'exécutif et du juge », Sous la direction de Mohamed Ridha Jennayh : Le juge et le traité, Unité de Recherches en Droit Administratif de la Faculté de Droit de Sousse, 2009, p.146.

* ¹⁵⁵ Idem, pp. 146-147.

* ¹⁵⁶ Voir annexe numéro 3.

* ¹⁵⁷ Voir Annexe numéro 3.