Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives, cas des communes du ZOU

CADRE GENERAL DE

L'ETUDE

Cette étude s'effectue dans un contexte marqué par une organisation administrative nouvelle, des principes tirés des Etats Généraux de l'Administration Territoriale et affirmés par les lois sur la décentralisation. Depuis 2003, la question du transfert des compétences a-t-elle

évoluée ? Ce tableau sera présenté dans cette partie après un aperçu géographique du cadre de l'étude.

1-1 Bref Aperçu géographique du cadre de l'étude

Cette étude portant sur la décentralisation et plus précisément sur son volet transfert de compétences et des ressources se déroule au Bénin, pays côtier de l'Afrique de l'ouest où le processus de décentralisation qui a été lancé à la conférence des forces vives de la nation de février 1990 (Adjaho ,2002) est rentré dans sa phase active avec l'organisation en décembre 2002 des premières élections communales et municipales.

Pays à faible revenu, le Bénin compte selon les chiffres du dernier Recensement Général de la Population et de l'Habitat (RGPH) de février 2002, 6.769.914 habitants sur une superficie de 114.762 km².

Sur le plan de l'organisation administrative, le territoire béninois est actuellement réparti en douze (12) départements et en soixante-dix-sept (77) communes dont trois (03) sont à statut particulier.

1-2 Les principes de la décentralisation béninoise

Le processus de la décentralisation a véritablement commencé aux Etats Généraux de l'Administration Territoriale de janvier 1993 qui ont défini les principes de base que reprennent les lois sur la décentralisation. On peut mentionner :

> le couplage de la décentralisation et de la déconcentration : ce principe signifie qu'une bonne décentralisation passe par une déconcentration efficace ;

> la commune est le seul niveau de décentralisation ;

> il n'y a pas de hiérarchie entre les communes mais elles n'ont pas le même statut : les grandes villes comme Cotonou, Porto-Novo, Parakou ont un statut particulier, c'est-à-dire une organisation structurelle différente et plus de responsabilité ;

> les unités administratives de la commune sont : les arrondissements, les villages et quartiers de ville. Elles n'ont pas de personnalité juridique ni d'autonomie financière mais sont dotées d'organes de représentation ;

> les membres du conseil communal sont élus au suffrage universel. Le maire et ses adjoints sont élus par le conseil communal en son sein. Le chef d'arrondissement est désigné par le conseil communal en son sein, autant que possible parmi les conseils communaux élus sur la liste de l'arrondissement concerné. Les membres du conseil de village ou de quartier de ville sont désignés par consultation démocratique. Les chefs de village ou de quartier de ville sont désignés par le conseil de village ou de quartier de ville en son sein ;

> le département est le seul niveau de déconcentration : il est dirigé par un Préfet chargé de la mise en oeuvre de la politique générale de l'Etat et des questions de développement régional ;

> la fonction de tutelle des communes est assurée par le Préfet. Elle a deux volets : l'assistance-conseil aux communes et le contrôle de légalité des actes pris par les autorités communales. Il n'y a pas de lien hiérarchique entre le Préfet et le maire ;

> les communes sont dotées d'un budget autonome séparé de celui de l'Etat. Aucune dépense de souveraineté ne peut être imputée au budget des collectivités locales. Il est prévu un système de péréquation/solidarité financière entre les communes et entre communes et l'Etat ;

> les domaines de compétences des communes sont clairement définis : on distingue les compétences propres aux communes, les compétences déléguées et les compétences partagées avec l'Etat⁶.

⁶ Le MUNICIPAL. (2007). Rapport sur l'état de la décentralisation au Bénin, Quatre ans de dynamiques locales. DANIDA, p 7.

Les compétences propres des communes couvrent :

· le développement local, l'aménagement de l'habitat et de l'urbanisme ;

· les infrastructures, l'équipement et les transports ;

· l'environnement, l'hygiène et l'urbanisme ;

· les services marchands et les investissements économiques.

Les compétences partagées avec l'Etat concernent :

· l'enseignement primaire et maternel ;

· l'alphabétisation et l'éducation des adultes ;

· la santé, l'action sociale et culturelle.

Les compétences déléguées qui relèvent de l'Etat et dont la loi confère l'exercice aux communes concernent :

· l'état civil ;

· la police administrative ;

· la sécurité ;

· la publication et l'exécution des lois et règlements ;

· l'organisation des opérations de désignation des membres des organes infra- communaux.

Les domaines de compétences des communes à statut particulier sont élargis :

· aux établissements d'enseignement secondaire et de la formation professionnelle de niveau communal ;

· à la sécurité ;

· à la communication. (Municipal, 2007)⁷

Les responsabilités de l'Etat relatives aux domaines de compétences des communes sont présentées dans le tableau suivant :

⁷ Le MUNICIPAL. (2007). Rapport sur l'état de la décentralisation au Bénin, Quatre ans de dynamiques locales. DANIDA, pp 7- 8.

Tableau 1 : Responsabilités de l'Etat par domaine de compétences des communes.

Nature et intitulé de la compétence communale		Etat	Développement local, aménagement, habitat et urbanisme
· plan national de développement · législation/ réglementation · loi foncière · politique d'habitat · Aménagement du territoire		Infrastructures, équipement et transports
· politique en matière de transport · sécurité routière · construction des routes intercommunales et Inter-Etats		Environnement, hygiène et salubrité
· politiques nationales sectorielles · réglementation et normes nationales · gestion des ressources naturelles · lutte contre la pollution atmosphérique · collecte et traitement des déchets industriels.		Enseignement primaire et maternel
· transfert à la commune des ressources nécessaires		Alphabétisation et éducation des adultes
· politiques nationales sectorielles · réglementation et normes nationales · formation et gestion du personnel

Santé, action sociale et culturelle		· transfert à la commune des ressources nécessaires
· politique sanitaire
· recrutement et formation du personnel soignant
· construction et gestion des centres hospitaliers départementaux et universitaires
· Lutte contre les maladies endémiques		Services marchands et investissements économiques
· politiques nationales sectorielles
· réglementation et normes nationales
· code des investissements
· investissements économiques d'intérêt national ou régional.

Source : FENU, 2006.

1-3 Le cadre juridique de la décentralisation au Bénin.

Le processus de la décentralisation est actuellement basé sur cinq lois :

ü la loi 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin ;

ü la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ;

ü loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier ;

ü la loi 98-006 du 09 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin ;

ü la loi 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin⁸.

Cet arsenal législatif est complété par vingt-deux décrets d'application dont douze (12) pris entre 2000 et 2002 et dix (10) autres en 2005⁹.

⁸ Mission de Décentralisation. (2006). Recueil des lois sur la Décentralisation. 172 p.

⁹ Mission de Décentralisation. (2005). Décrets d'application des lois de décentralisation.185 p.

En dépit de ces résultats, des concertations continuent d'être menées afin de trouver une solution participative au problème du non transfert des compétences des ministères sectoriels.

1-4 Réflexion sur les modalités de mise en oeuvre des transferts au Bénin^1° Historique du processus de transfert de compétences

Le Conseil des Ministres, après examen en sa séance du mercredi 4 février 2004 de la communication n°144/04 relative au Plan d'action sur les modalités de transfert de compétences aux Communes, introduite par le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation, a instruit le Ministre d'Etat, Chargé de la Planification et du Développement, de mettre sur pied et présider un comité interministériel chargé de définir, par secteur d'activités, les compétences à transférer. Suite à l'approbation par le Conseil des Ministres en sa séance du mercredi 03 novembre 2004 du rapport du Comité technique de suivi du transfert des compétences aux Communes (Communication n°1090/04 et complément), le Gouvernement a fait l'option du «transfert en bloc aménagé par domaine de compétences» et décidé de mettre sur pied un Comité Paritaire Etat/Communes chargé du suivi du transfert des compétences aux Communes.

Cette option, en dehors des compétences déléguées déjà exercées par les communes telles que l'état civil, la police administrative, la protection civile, etc., prévoit deux modalités de transferts :

1- Les transferts immédiats, consacrés par les procès verbaux de passation de pouvoirs entre les sous-préfets ou chefs de circonscriptions urbaines et les maires ainsi que l'arrêté n° 0053/ MISD/ DC/ SG/ DGAT/ DAESATDR du 07 février 2005, portant abrogation de l'arrêté n° 217/MISAT/ DC/ SA du 05 novembre 1992, relatif à la cogestion des gares routières du Bénin. Ces transferts immédiats concernent les compétences ci-après :

· le développement local ;

· le budget communal ou municipal ;

· l'aménagement du territoire (schéma directeur d'aménagement, plan d'urbanisme, lotissement, etc.) ;

· la gestion des gares routières, parkings, embarcadères et marchés (à l'exception des marchés gérés par la Société de Gestion des Marchés Autonomes (SOGEMA) ;

· les déchets solides et liquides ;

¹⁰ MISPCL. (2007). Bilan de la réforme de l'Administration territoriale et Evaluation de la Gestion des communes. Rapport --Synthèse, Forum national Cotonou, pp 30-37. A paraître.

· l'assainissement urbain ;

· le permis de construire, etc.

· les ressources humaines, matérielles et financières des anciennes administrations sous-préfectorales et des circonscriptions urbaines.

2- Les transferts différés portent pour l'essentiel sur les compétences sectorielles de certains départements ministériels :

· la construction des écoles maternelles et primaires ;

· la construction des centres de santé ;

· l'installation de lignes de télécommunications locales ;

· la réalisation et la gestion de réseaux d'éclairage public ;

· La fourniture et la distribution d'eau potable, les réseaux d'adduction d'eau en zones urbaines,

· la construction des pistes rurales et des ouvrages d'art.

Le dernier rapport en date du 26 décembre 2005 du Comité Paritaire Etat/ Communes chargé du suivi du transfert des compétences révèle que, bien que les compétences locales aient été formellement transférées, dans la réalité, les communes n'ont encore la possibilité d'exercer ces compétences que marginalement. Jusqu'ici, la plupart des ministères sectoriels continuent d'une part de définir leur politique, sans intégrer la dimension communale et, d'autre part d'assurer la maîtrise des compétences dévolues aux communes. En vue d'approfondir les réflexions menées par le comité paritaire Etat/Communes pour le suivi des transferts de compétences et de proposer au Gouvernement un chronogramme conséquent de mise en oeuvre desdits transferts, le Gouvernement de Dr Boni YAYI a mis en place un nouveau comité interministériel par arrêté n°493/MDEF/MSPCL/MDCPTTU/MDN/MTFP du 16 juin 2006. Conformément à l'article 4 de cet arrêté, ledit comité a été constitué, en vue d'une exécution diligente de sa mission, un comité technique dont les travaux ont été lancés le 23 juin 2006 par le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances. Une fois installé, ce comité s'est approprié tous les documents élaborés par le précédent comité et a adopté une démarche méthodologique qui a consisté en :

n la relecture des dispositions des cinq lois sur la décentralisation en vue d'élaborer un répertoire des compétences à transférer aux Communes et d'identifier les ministères concernés ;

n l'organisation de séances de travail avec ces derniers sur l'état d'avancement du processus dans leurs secteurs d'activités respectifs ;

n l'appréciation de l'exercice effectif par les communes des compétences transférées ;

n l'identification des modalités optimales pour un exercice efficace des

Compétences objet de transfert.

Au regard des multiples constats faits, ledit comité a fait des recommandations dans le sens du transfert effectif des ressources liées aux compétences transférées selon un chronogramme à arrêter d'accord parties. En effet, seul ce transfert de ressources ajouté aux subventions et dotations actuelles dont les montants ont connu une augmentation de l'ordre de 3%, pourrait permettre aux collectivités locales d'assumer pleinement les charges qui leur incombent. Ce rapport, malheureusement, n'a pas été examiné avant le 23 juin 2006, date de la mise en place d'un nouveau comité. Les transferts de l'Etat sur la période 2003-2006 sont présentés dans le tableau ci-après.

Tableau 2 : Dotations et subventions de l'Etat à chacune des communes sur la période 2003-
2006

En milliers de FCFA

Nature du transfert	Dotations 2003	Dotations 2004	Dotations 2005	Dotations 2006
Subventions d'équilibre		228 623	248 000	248 000
Subventions aux charges salariales des collectivités locales	246 150	277 450	291 322	552 542
Fonds de solidarité intercommunale	600 000	900 000	1 200 000	1 236 000
Subventions de substitution à la taxe civique	450 000	418 897	472 440	486 675
Taxe de voirie et TVA	5 414 469	5 168 654	3 500 000	2 770 000
Total	6 710 619	6 993 624	5 711 762	5 293 217
Total transferts financiers/recettes intérieures de l'Etat	2,37%	1,91%	1,41%	1,03
Total transferts financiers (hors TV et TVA)/ recettes intérieures de l'Etat	0,79%	0,76%	0,78%	0,49%

Source : DGTCP

Nouvelle approche suggérée par le comité technique

L'élaboration d'un chronogramme de mise en oeuvre des transferts.

Au terme de ces travaux, le comité technique a recommandé, entre autres que :

le Conseil des Ministres approuve le compte rendu des travaux du Comité interministériel chargé d'examiner les modalités des transferts de compétences aux communes ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales soumettent au Conseil des Ministres un projet de décret portant modalités de transfert des compétences aux communes ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales soumettent au Conseil des Ministres le projet de décret relatif au Fonds d'Appui au Développement des Communes (FADeC) ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales mettent en place un Système de Gestion Intégré des Finances Publiques (SIGFIP) des collectivités locales. Ce système sera géré par une structure autonome qui servira d'interface entre l'administration centrale et les collectivités locales à l'instar de la Mission de Décentralisation.

le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales recense en liaison avec le Ministre de la Réforme Administrative et Institutionnelle tous les textes réglementaires pris par certains ministères sectoriels, qui sont contraires aux lois de la décentralisation et propose des mesures correctives.

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances_Y procède, en liaison avec les Ministres concernés par les transferts de compétences, à une évaluation de toutes les ressources financières susceptibles d'être transférées par l'Etat aux communes en appui aux transferts des compétences. Il_Y met en place un mécanisme adéquat de transfert des ressources financières aux communes au début de chaque trimestre, et communique à chacune des communes, avant l'élaboration de leurs budgets, l'ensemble des ressources financières qui leur seront transférées. Il institue à partir du Budget exercice 2007 la taxe de développement local conformément à l'article 10 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin. Il met également en application le point de l'article suscité relatif à la taxe touristique et institue une dotation de substitution à la taxe sur les véhicules à moteur au profit des communes.

le Ministre du Travail et de la Fonction Publique définit et soumet à l'examen du Conseil des Ministres une stratégie de mise à disposition et/ou de détachement d'agents permanents de l'Etat qualifiés auprès des Administrations communales et municipales ;

le Ministre Délégué Chargé de la Communication et des Nouvelles Technologies auprès du Président de la République et le Ministre des Mines, de l'Energie et de l'Eau veillent à la signature par les communes et les structures concessionnaires de télécommunications, d'électricité et d'eau d'un contrat de partenariat. Ils réalisent une étude

approfondie sur les transferts de compétences dans les domaines des télécommunications, d'électricité et d'eau compte tenu de leur complexité ;

le Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire transfère aux communes d'ici fin 2007 la construction, la réparation, l'équipement et l'entretien des établissements publics de l'enseignement maternel, primaire et secondaire ;

le Ministre de la Santé transfère aux communes d'ici fin 2007 la construction, la réparation, l'équipement et l'entretien des centres publics de santé au niveau de l'arrondissement, du village et du quartier de ville.

le Ministre de la Justice chargé des relations avec les Institutions, Porte parole du Gouvernement élabore et mette en oeuvre la réforme judiciaire au niveau des Tribunaux de Première Instance pour permettre à ces juridictions de connaître des contentieux administratifs.

Tous les Ministres concernés par le transfert des compétences :

· _Yde faire, chacun en ce qui le concerne, l'inventaire des projets en cours d'exécution et qui rentrent dans les domaines des compétences à transférer, pour l'implication des communes ;

· d'élaborer les politiques et stratégies sectorielles qui doivent orienter les communes dans l'exercice des compétences transférées ;

· de faire, le 30 novembre 2006 au plus tard, chacun en ce qui le concerne, l'inventaire, par commune, du patrimoine à transférer ;

· de déterminer l'éventail des ressources financières à transférer aux communes en appui au transfert des compétences et les communiquer, le 31 janvier 2007 au plus tard, au Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances, avec ampliation au Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales pour suivi ;

· _Yd'élaborer en liaison avec la Mission de Décentralisation les projets de convention de transfert de compétences dans leurs secteurs d'activités pour signature entre les Préfets de départements représentant l'Etat et les Maires concernés représentant leurs communes ;

le Ministre du Développement, de l'Economie et des Finances et le Ministre de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales prennent des dispositions en vue de faire un point croisé par l'Etat et les communes des personnels des mairies par catégorie en mettant en exergue ceux mis à leur disposition par l'Etat, ceux hérités des anciennes sous-préfectures et circonscriptions urbaines, de même que ceux recrutés sur budgets propres des communes ;

· demander à chaque commune d'exprimer ses besoins par catégorie en ressources humaines conformément au nouvel organigramme type mis en place ;

· faire un point croisé des ressources propres des communes (recettes fiscales et non fiscales) tout en mettant en exergue les taxes perçues et celles non perçues par les communes ;

· demander à chaque maire de faire parvenir à l'Etat le point des besoins spécifiques pour le développement de sa commune tout en définissant les priorités.

Le comité technique recommande enfin, la mise en place d'un mécanisme de suivi- évaluation des diverses recommandations et du respect du chronogramme établi, en vue de garantir et de faciliter l'exercice par les communes des compétences transférées par l'Etat.

Ainsi, il ne restera qu'à analyser la pertinence des recommandations faites par ce comité par les acteurs concernés. Cette mise en oeuvre passera forcement par l'action concertée de l'Etat et des communes. De ce fait, il importe donc de chercher à comprendre les stratégies développées jusque là par les principaux acteurs impliqués, de faire ressortir les obstacles majeurs afin que les mesures qui seront prises puissent être efficaces. C'est cette démarche qui a conduit à cette recherche qui s'intitule : « Problématique de transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives ».