I.3.2- D'une planification centralisée à une
planification locale
Le Burkina Faso a hérité d'un système de
gestion centralisé tant au niveau administratif que financier. Au bout
de trente années après l'indépendance, le pays semblait
toujours avoir d'énormes progrès à faire non seulement
pour la modernisation de l'Etat mais aussi et surtout pour
l'amélioration du cadre et des conditions de vie de la grande
majorité des populations. Durant toute cette période, l'action
publique avait un double réflexe face à toute initiative visant
l'amélioration des conditions de vie au niveau local. D'abord,
l'administration du territoire semblait être à la recherche
permanente d'une pertinence territoriale. (Zongo. B, 2005). En
témoignent, les multiples découpages administratifs intervenus
depuis lors. Ensuite, l'omniprésence et l'interventionnisme de
l'Etat étaient de mise dans la gestion des affaires locales (idem).
L'émergence et l'implication d'un réseau d'acteurs dans la
gestion des affaires locales n'étaient pas à l'ordre du jour.
Cependant, le pays a connu une période d'exception entre 1983 et 1987
marquée par la révolution démocratique et populaire qui a
«bousculé les lignes« en matière de planification tant
au niveau national que local.
I.3.3-Cadre politico-juridique de la
décentralisation au Burkina Faso
La décentralisation commence au Burkina Faso en 1974
avec la création de 11 départements qui constitueront avec les
communes, des collectivités décentralisées.
En 1983, on assistera à la création des
provinces. Aussi, à cette époque, d'aucuns considéreront
l'existence des comités de défense de la révolution (CDR)
comme « un mouvement de décentralisation réel poussé
jusqu'à la gestion du pouvoir d'Etat.. » (CND, 1998).
A la faveur des années 90 marquées par
l'apparition des mesures d'ordre institutionnel dans le processus de
planification démocratique dans les pays en voie de développement
(François Charbonneau, Paul Lewis, Claude Manzagol, 2003), le
Burkina Faso connaît un renouveau du discours politique national promu
par l'adoption de la constitution le 2 juin 1991. C'est dans cette constitution
que la décentralisation au BF trouve son fondement juridique. Cette
dernière « affirme le principe de l'organisation administrative du
territoire en collectivités locales. Celles-ci s'administrent librement
par les conseils élus et dans les conditions fixées par la loi
» (PDM, 2000).
Un nouveau paysage institutionnel se dessinait et inaugurait
une nouvelle ère pour la planification tant à l'échelle
nationale que locale. Il s'agit de la décentralisation qui permettra par
la suite l'émergence et l'affirmation de nouveaux acteurs au niveau
national et local : les collectivités locales.
La décentralisation marque un changement fondamental
par la délégation de compétences aux nouvelles
entités administratives et territoriales. En effet, elle «
...consacre le droit des collectivités locales à s'administrer
librement et à gérer les affaires propres en vue de promouvoir le
développement à la base et à renforcer la gouvernance
locale ».1 La consécration de ce nouveau paysage
institutionnel s'est réalisée par l'adoption des textes
d'orientation de la décentralisation2. Promulgués en
1998, Ils précisent les lois d'orientation de la décentralisation
prises en 1993 dans le sillage de la constitution de la quatrième
république adoptée en 1991. Le processus de
décentralisation a été concrètement engagé
en février 1995 par l'instauration via des élections locales,
dans trente-trois communes urbaines dotées d'organes
1 Loi 040/98//AN du 3 août 1998 portant
orientation de la décentralisation au BF, modifiée par
l'Assemblée Nationale le 2 juillet 2001, articles 2 et 3. Citée
par Liliane Pierre avec la collaboration d'Emeline BAILLY et Sophie DUBOIS,
Dispositif de décentralisation : gouvernement des territoires,
stratégies municipales et marchandisation foncière (Burkina
Faso), Programme de recherche urbaine pour le développement,
GEMDEV-ISTED, 2004, 120p.
2 Loi 043/98/AN du 6 août 1998 portant
organisation fonctionnement des collectivités locales modifie par la loi
Num.013-2001 du 2 juillet 2001 portant modification des lois Num 040/98/AN du
03août 1998, Num. 043/98/AN du 6 août 1998 et son décret de
promulgation Num. 2001-385/PRES.
délibérants. À terme, le pays
étendra la communalisation à l'ensemble du territoire par la mise
en place progressive et négociée d'un maximum de cinq cents
communes urbaines et rurales, chacune ayant ses spécificités.
Grâce à cette disposition légale, non seulement des
collectivités locales ont vu le jour dans l'organisation du territoire
national, mais aussi et surtout l'exercice de la planification locale glissera
progressivement du niveau central vers l'échelon local. Dès lors,
le niveau local devient l'échelle stratégique pour l'observation
des relations entre l'autorité publique locale et la population.
D'ailleurs, cette nouvelle architecture institutionnelle a fait émerger
à l'échelle locale un certain nombre d'enjeux que Charles
M'Back (2003) identifie comme étant la quête pour un
développement local et une «démocratie locale«.
La décentralisation au Burkina Faso a tenu compte des
spécificités du pays. Les textes d'orientation de la
décentralisation (TOD) comprennent quatre lois dont celle
d'orientation de la décentralisation au Burkina Faso, celle
d'organisation de l'administration du territoire, la loi d'organisation et de
fonctionnement des collectivités locales, et enfin la loi de
programmation de la mise en oeuvre de la décentralisation.
La première précise les objectifs
assignés à cette dernière. Elle stipule que la
décentralisation consacre le droit des collectivités
territoriales ou collectivités locales à s'administrer librement
et à gérer des affaires propres en vue de promouvoir le
développement à la base et la gouvernance locale.
Sur le plan de l'organisation du territoire, le Burkina Faso
est organisé d'une part en collectivités locales (à savoir
la province et la commune) dotées de la personnalité morale et de
l'autonomie financière et d'autre part, en circonscriptions
administratives (la province, le département et le village) qui sont des
cadres de représentation de l'État et de coordination des
activités de ses services déconcentrés.
En 2004, l'Etat burkinabé a franchi un pas
déterminant pour la mise en oeuvre de ces textes grâce à
l'élaboration du code général des collectivités
territoriales (CGCT) qui détaille l'organisation
générale, la direction et les articulations du processus de
décentralisation, les compétences et ressources à
transférer et les
structures à créer pour en faire une
réalité. Ce code s'appuie également sur la riche
expérience du Burkina Faso en matière d'approche du
développement participatif au niveau local. Les élections des
conseils municipaux dans 302 communes nouvellement créées se sont
tenues en avril 2006. Les commissions villageoises de gestion des terroirs
(CVGT) qui ont participé à la gestion des terroirs, cèdent
la place désormais à des conseils villageois de
développement (CVD) formellement élus. Ce processus traduit une
certaine évolution de la démocratie. Il vise également
à donner aux initiatives locales, un environnement institutionnel
permettant de la valider et de pérenniser ainsi la dynamique de
développement « local« qui donne aux acteurs leur
véritables place et responsabilités dans la prise en charge de
leur propre devenir.
Les enjeux de la décentralisation sont donc
théoriquement explicites dans ce pays : il s'agit de transférer
le pouvoir et les compétences auparavant dévolus à l'Etat,
à des assemblées locales élues ayant un budget et un
exécutif propres et cela selon une loi votée. Cette politique
semble donc en principe, appropriée à l'implication des
collectivités locales dans le développement de leur
territoire.
Mais chaque pays interprète et opérationnalise
la décentralisation selon ses propres logiques, voire ses propres
contradictions. Parfois il ne s'agit que d'un prétexte pour engager une
« recomposition« politique qui impose par exemple à tout
candidat à un mandat local, l'appartenance à un parti. Certains
analystes dressent la décentralisation contre le développement
local reprochant entre autres à l'administration d'instrumentaliser la
décentralisation au seul bénéfice d'un pouvoir central
dont les « bonnes intentions« ne seraient que virtuelles (une
décentralisation « d'appareil « ).
I.4- Quelques implications de la
décentralisation sur les actions de développement
local
Du rapport de Ali Almouate Abdoul Nasser (2010), il
est ressorti que le dysfonctionnement dans la gestion compromet souvent les
efforts de développement local. Il provient
généralement des acteurs chargés de la gestion des
collectivités territoriales mais aussi du manque d'appui de l'Etat ; car
le transfert des compétences et des ressources prévues par la loi
pose problème à cause de leur faiblesse.
Il faut aussi selon lui, noter le déficit quantitatif
et qualitatif des acteurs de gouvernance. Les communes souffrent d'un manque
considérable de ressources humaines pour leur fonctionnement. Ce
déficit est manifeste tant du point de vue quantitatif que qualitatif.
Tout est dû à l'absence de textes cohérents pour
l'organisation des services locaux.
Les conseillers viennent d'horizons et de secteurs
d'activités divers ; ils méconnaissent leur mission sur le
terrain de la décentralisation et sur la gestion des pouvoirs. En effet,
certains n'ont même pas été à l'école ou ont
un niveau inférieur ne leur permettant pas une rapide assimilation ou
compréhension des textes (idem).
Enfin, Ali Almouate Abdoul Nasser (2010) trouve que
le manque de cohésion sociale observé au sein des populations
entre les villages entrave l'exécution des opérations de
développement de type collectif. Cette situation est
généralement passée sous silence par les acteurs alors
qu'elle doit être considérée comme une contrainte à
résoudre.
En effet, s'il est admis que développement local et
décentralisation peuvent s'enrichir mutuellement, il n'en demeure pas
moins vrai que ces deux processus peuvent être aussi antagonistes.
Moussa Ka (2009) pour sa part trouve par exemple que la
prolifération anarchique d'initiatives locales peut échapper au
contrôle des élus locaux, faisant ainsi planer le risque d'une
fragilisation de la décentralisation dans la mesure où les
populations peuvent ne plus rien attendre des élus. Pour l'instant, la
collectivité locale considérée comme acteur incontournable
pour la conduite d'actions de développement local n'a pas donné
les résultats escomptés selon lui. Le plus souvent les
élus mettent en avant leurs intérêts électoraux
plutôt que d'apporter de vraies solutions ou un soutien actif aux
initiatives locales naissantes. En outre, il existe très souvent des
conflits de compétences entre élus et autorités
déconcentrées de l'Etat qui se sentent dépouillées
de leurs prérogatives d'une part, et entre élus et populations
qui ne se retrouvent pas dans les initiatives portées par les
élus d'autre part (idem). Le clientélisme politique et la
corruption ne font qu'amplifier ces phénomènes. L'irruption de
considérations partisanes sur le champ du développement se
présente ainsi comme une donnée inéluctable de blocage
dès lors que les élus se présentent comme les seuls
initiateurs de stratégies de développement local.
Si la loi donne la possibilité aux citoyens de
participer à la gestion des affaires locales, selon Moussa Ka
(2009), ce pouvoir est peu exercé à cause de leur
faible niveau d'instruction, de l'analphabétisme et de la
difficulté d'accéder aux textes de lois et aux sources
d'information.
Des impacts de la décentralisation sur les actions de
développement local, le groupe d'action développement local
et décentralisation au Togo (1998), pour abonder dans le même
sens que Moussa ka, cite :
> le clientélisme politique, entraîné et
amplifié par la décentralisation ;
> « l'irruption de considérations partisanes ; car
de plus en plus d'élus initient
avec les autres acteurs locaux, des stratégies de
développement local ; > l'incohérence des découpages
territoriaux.
Fissou Kouma (2004), pour sa part trouve que le plus
souvent, les relations
entre les Maires et le Préfet sont parfois
conflictuelles. En effet, l'étude technique des
dossiers soumis
à l'appréciation des services du Préfet fait l'objet d'une
arnaque.
Pour que le budget ou le compte administratif soit examiné,
les collaborateurs du
Préfet chargés de l'étude du
dossier exigent que le Maire leur donne «quelque
chose«. Celui qui
ne se soumet pas à cette exigence verra son dossier « bloqué
».
En dehors des appuis légaux prévus pour le
Préfet, le Maire est tenu de faire face à
certaines
dépenses du Préfet ; notamment les réceptions qu'il
organise. Les
interventions des forces de maintien de l'ordre font la
plupart du temps l'objet de
sollicitations du Maire ; même quand
celles-ci se font hors du territoire communal.
C'est ainsi que le
Préfet envoie très souvent des messages aux maires de
son
département pour leur annoncer la tournée du Commandant de
compagnie de
gendarmerie. Ce n'est pas tout puisque le même message
instruit les maires de
fournir à ce dernier du carburant (idem). Tout
se passe comme si les services
déconcentrés de l'Etat
n'avaient pas de budget de fonctionnement.
Selon lui, le
recouvrement de l'impôt libératoire sur le revenu agricole
au
Benin, fait le plus souvent l'objet de conflits avec les Maires. Les
Sous-préfets lors de
leurs descentes sur le terrain ponctionnent
entre 10 à 20% des recouvrements
effectués pour leur carburant
et le repas frais des membres de la commission de
recouvrement ; alors que
l'appui prévu au Sous-préfet dans le budget lui
est
débloqué dès que le budget communal est
approuvé. De plus, le taux de
recouvrement de l'impôt
libératoire sur le revenu agricole est très bas ; dans tous
les
cas, si le Maire refuse la ponction de 20%, aucun recouvrement de
l'impôt libératoire
ne sera fait ; puisque la commission de
recouvrement n'effectuera aucune descente
sur le terrain. Dans ces conditions, faut-il supprimer l'appui
légal au Sous-préfet prévu dans le budget de la Commune
?
Toujours de l'explication de Fissou Kouma (2004), la
commission des marchés public placée auprès de chaque
Préfet au Benin, est une manière légale d'escroquer les
communes quand on sait que le Maire en tant que maître d'ouvrage doit
débourser une importante somme pour les frais de la tenue de la dite
commission. Or, le Maire qui est un élu du peuple a envie de
réaliser les promesses faites lors de la campagne électorale pour
prétendre briguer un autre mandat. Il ne devrait pas être soumis
à ce genre de tracasseries nécessaires pour les gestionnaires des
crédits de l'Etat qui n'ont aucun compte à rendre aux
populations.
Au Benin, au niveau provincial, les budgets votés au
niveau des communes et visés par les Préfets doivent être
revêtus du visa du Contrôleur provincial des finances. A ce niveau,
selon ses dires, la commune concernée doit débourser de l`argent
pour accélérer le processus comme cela se passe habituellement
aux finances. Par ailleurs, au Benin pour que les différents dossiers
soient vérifiés au niveau du service provincial des communes
avant leur transmission au cabinet du Gouverneur pour visa, il faut
débloquer «quelque chose« pour les agents de ce service, faute
de quoi, les dossiers importants tels que les budgets risquent de traîner
paralysant ainsi le fonctionnement de la commune (kouma. F 2004).
Se référant à la loi, il est dit que :
« l'autorité de tutelle a pour mission de provoquer toutes
dispositions d'ordre administratif, économique et social propres
à assurer le développement harmonieux des communes ». Dans
la pratique, Fissou Kouma fait savoir que la tutelle ne remplit pas
correctement la mission qui lui est assignée. On peut dire que la
tutelle ruine les communes et incite les maires à détourner les
crédits au profit de celle-ci. Généralement, on a
l'impression que les Maires sont les seuls à gérer des
crédits dans la circonscription communale puisque tout repose sur la
mairie. Tous les services sollicitent le soutien de la mairie pour leur
fonctionnement, y compris ceux qui ne font rien pour aider le Maire dans
l'exercice de ses fonctions. Pour arriver à leur fin, leurs demandes
d'aide sont transmises au Maire via l'autorité de tutelle. Par ailleurs,
la tutelle au niveau central se prête également à ce jeu
d'arnaque des communes.
Les maires subissent selon lui, des pressions et des abus de
toutes sortes de telle manière que leurs budgets ne sont pas normalement
exécutés. En dehors de la tutelle conventionnelle du
Préfet, du Gouverneur et du Ministre de l'administration territoriale et
de la décentralisation, les interventions du contrôleur provincial
des finances dans les budgets communaux, du centre provincial de la
comptabilité matières, de l'agence de régulation des
marchés publics dans les affaires communales peuvent être
assimilées à une forme de tutelle. Ces différentes formes
de tutelle paralysent ou mieux nuisent au fonctionnement des communes au
Benin.
Marc Totte, Tarik Dahou et Rene Billaz (2003),
trouvent que l'application réelle des dispositifs de la
décentralisation telle que présentées à travers les
Textes d'orientation de la décentralisation (TOD) dans notre
pays, connaît des difficultés majeures parce que la commune est
« plus gérée politiquement du dehors que du dedans ».
La légitimation et la légalisation du pouvoir politique comme
acteur principal de l'orientation et de la conduite du processus ont conduit
à un repositionnement de l'ensemble des acteurs ; y compris le pouvoir
traditionnel qui a quitté sa zone de neutralité pour se «
mouiller » avec le politique.
Pour qu'un maire puisse rester à la tête de son
conseil et mieux gérer sa commune selon eux, il doit non seulement
chercher la « grâce » du pouvoir politique central, mais aussi
celle des pôles de pouvoir traditionnels.
En ce qui concerne le foncier, les trois chercheurs pensent
que toutes les lois votées sont généralement remises en
cause dans leur application. Les structures mises en place sont
contournées par les uns et les autres en fonction de leurs
intérêts personnels et/ou collectifs. Les alliances se nouent et
se dénouent au gré des opportunités.
De leur avis, trois leçons majeures sont à retenir
de cette expérience :
~ la décentralisation avec les enjeux multiples qu'elle
comporte peut contribuer
à l'exacerbation de la division des
différents pôles de pouvoir traditionnel,
politicoéconomique et institutionnel). Le pouvoir traditionnel,
censé être l'élément de régulation de
certaines sociétés africaines, se politise de plus en plus et
perd sa crédibilité institutionnelle avec la partialité
liée à son appartenance politique ;
~ l'influence notoire des partis politiques dans le choix des
hommes et des
femmes qui doivent décider au nom des populations et
dans la gestion quotidienne du processus de développement des communes
conduit très souvent à un
« nomadisme politique » des élus en fonction
des opportunités et des risques. Ce nomadisme constitue une
stratégie anti-aléatoire pour assurer un meilleur positionnement
dans l'arène politique. « Rien ne se fait sans la politique »
;
~ la gestion durable du foncier et le rejet de la
Réorganisation agraire et
foncière(RAF) constituent des défis majeurs d'une
recherche de cohérence dans le processus de décentralisation.
N'est-il pas contradictoire de donner des pouvoirs aux
collectivités décentralisées et d'ignorer les pratiques et
les politiques qu'elles définissent pour gérer leur patrimoine ?
Se demandent Marc Totté, et al (2003). Selon eux, cette
question mérite une analyse plus profonde mais le constat est là,
les règles actuelles de fonctionnement proposées par les acteurs
dominants sont battues en brèche par les acteurs locaux en fonction des
intérêts de leurs leaders et en fonction des positions de ceux-ci
dans les formations politiques.
D'autres auteurs trouvent que la décentralisation n'a pas
que des impacts négatifs sur le développement ; Il existe aussi
des effets positifs.
Moussa Ka(2009), après analyse trouve qu'avec
la décentralisation, le citoyen parce que davantage motivé
à agir sur les institutions de sa cité d'où se prennent
les mesures qui font gouverner sa vie, sera plus prompt à s'associer
à d'autres partageant les mêmes intérêts et points de
vue que lui afin d'accroître son pouvoir d'influence sur son
environnement institutionnel. Pour lui, le cadre associatif qui permet
l'intégration des intérêts individuels et leurs expressions
dans des formes collectives plus organisées, trouve dans la
décentralisation des conditions plus favorables à sa
manifestation. De ce point de vue, la société civile dont l'une
des composantes essentielles est constituée par le tissu associatif
devient, par l'entremise de la décentralisation, un atout pour la
population locale dans ses entreprises de négociation avec les
autorités locales pour la création d'un meilleur cadre de vie.
Avec la décentralisation, le citoyen prend, donc, vite conscience que le
cadre associatif peut, à terme, être un instrument du
développement. Pour rappel, l'un des objectifs de la
décentralisation est de renforcer les identités locales qui
susciteraient à leur tour des dynamiques d'actions collectives autour de
projets de développement à l'échelle des
collectivités locales. Toujours est-il que l'absence de coordination
entre les différents intervenants c'est-à-dire les divers
acteurs, rend illisible et inefficace les actions entreprises (idem).
Il ya également :
~ la planification globale des initiatives de
développement local dont les
collectivités sont désormais chargées. Cette
planification permet de transformer des initiatives locales de
développement en initiatives de développement local ;
~ l'avènement d'un cadre de concertation, dans le cadre
fédérateur de la
collectivité locale ;
~ le financement du développement local ;
~ l'expérience des anciennes autorités locales
(anciens élus) pour contribuer au
processus de développement local (Moussa Ka,
2009).
A un tout autre niveau, les gouvernements sont de plus en plus
confrontés à la grande mécanique économique qui les
connecte chaque jour un peu plus aux réalités d'un monde en
mouvement et à des partenaires financiers qui imposent à la fois
rigueur et transparence dans la gestion de leurs « affaires «. Alors
face à un tel constat, un certain nombre de questions sont posées
:
Les populations locales sont-elles informées des enjeux
et des stratégies de la décentralisation et du
développement local ? Quels sont les responsabilités et les
pouvoirs dévolus à l'Etat aux acteurs locaux? Enfin, les
populations locales participent-elles à l'élaboration et à
l'exécution des différents projets et programmes de
développement ?
Autant d'interrogations qui posent toute la
problématique du développement local décentralisé
dans la plupart des Etats africains et particulièrement au Burkina Faso.
D'où le thème de cette étude : « LE
DEVELOPPEMENT LOCAL FACE A LA POLITIQUE DE
DECENTRALISATION«.
Afin d'apporter des éléments de réponses
à ces interrogations, nous nous sommes fixés quelques objectifs
et hypothèses.
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