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Le developpement local face a la politique de decentralisation

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par Yelba Patrice ILBOUDO
Ecole doctorale en dynamique des espaces et sociétés / Université de Ouagadougou - Master II R 2009
  

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I.3.2- D'une planification centralisée à une planification locale

Le Burkina Faso a hérité d'un système de gestion centralisé tant au niveau administratif que financier. Au bout de trente années après l'indépendance, le pays semblait toujours avoir d'énormes progrès à faire non seulement pour la modernisation de l'Etat mais aussi et surtout pour l'amélioration du cadre et des conditions de vie de la grande majorité des populations. Durant toute cette période, l'action publique avait un double réflexe face à toute initiative visant l'amélioration des conditions de vie au niveau local. D'abord, l'administration du territoire semblait être à la recherche permanente d'une pertinence territoriale. (Zongo. B, 2005). En témoignent, les multiples découpages administratifs intervenus depuis lors. Ensuite, l'omniprésence et l'interventionnisme de l'Etat étaient de mise dans la gestion des affaires locales (idem). L'émergence et l'implication d'un réseau d'acteurs dans la gestion des affaires locales n'étaient pas à l'ordre du jour. Cependant, le pays a connu une période d'exception entre 1983 et 1987 marquée par la révolution démocratique et populaire qui a «bousculé les lignes« en matière de planification tant au niveau national que local.

I.3.3-Cadre politico-juridique de la décentralisation au Burkina Faso

La décentralisation commence au Burkina Faso en 1974 avec la création de 11 départements qui constitueront avec les communes, des collectivités décentralisées.

En 1983, on assistera à la création des provinces. Aussi, à cette époque, d'aucuns considéreront l'existence des comités de défense de la révolution (CDR) comme « un mouvement de décentralisation réel poussé jusqu'à la gestion du pouvoir d'Etat.. » (CND, 1998).

A la faveur des années 90 marquées par l'apparition des mesures d'ordre institutionnel dans le processus de planification démocratique dans les pays en voie de développement (François Charbonneau, Paul Lewis, Claude Manzagol, 2003), le Burkina Faso connaît un renouveau du discours politique national promu par l'adoption de la constitution le 2 juin 1991. C'est dans cette constitution que la décentralisation au BF trouve son fondement juridique. Cette dernière « affirme le principe de l'organisation administrative du territoire en collectivités locales. Celles-ci s'administrent librement par les conseils élus et dans les conditions fixées par la loi » (PDM, 2000).

Un nouveau paysage institutionnel se dessinait et inaugurait une nouvelle ère pour la planification tant à l'échelle nationale que locale. Il s'agit de la décentralisation qui permettra par la suite l'émergence et l'affirmation de nouveaux acteurs au niveau national et local : les collectivités locales.

La décentralisation marque un changement fondamental par la délégation de compétences aux nouvelles entités administratives et territoriales. En effet, elle « ...consacre le droit des collectivités locales à s'administrer librement et à gérer les affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et à renforcer la gouvernance locale ».1 La consécration de ce nouveau paysage institutionnel s'est réalisée par l'adoption des textes d'orientation de la décentralisation2. Promulgués en 1998, Ils précisent les lois d'orientation de la décentralisation prises en 1993 dans le sillage de la constitution de la quatrième république adoptée en 1991. Le processus de décentralisation a été concrètement engagé en février 1995 par l'instauration via des élections locales, dans trente-trois communes urbaines dotées d'organes

1 Loi 040/98//AN du 3 août 1998 portant orientation de la décentralisation au BF, modifiée par l'Assemblée Nationale le 2 juillet 2001, articles 2 et 3. Citée par Liliane Pierre avec la collaboration d'Emeline BAILLY et Sophie DUBOIS, Dispositif de décentralisation : gouvernement des territoires, stratégies municipales et marchandisation foncière (Burkina Faso), Programme de recherche urbaine pour le développement, GEMDEV-ISTED, 2004, 120p.

2 Loi 043/98/AN du 6 août 1998 portant organisation fonctionnement des collectivités locales modifie par la loi Num.013-2001 du 2 juillet 2001 portant modification des lois Num 040/98/AN du 03août 1998, Num. 043/98/AN du 6 août 1998 et son décret de promulgation Num. 2001-385/PRES.

délibérants. À terme, le pays étendra la communalisation à l'ensemble du territoire par la mise en place progressive et négociée d'un maximum de cinq cents communes urbaines et rurales, chacune ayant ses spécificités. Grâce à cette disposition légale, non seulement des collectivités locales ont vu le jour dans l'organisation du territoire national, mais aussi et surtout l'exercice de la planification locale glissera progressivement du niveau central vers l'échelon local. Dès lors, le niveau local devient l'échelle stratégique pour l'observation des relations entre l'autorité publique locale et la population. D'ailleurs, cette nouvelle architecture institutionnelle a fait émerger à l'échelle locale un certain nombre d'enjeux que Charles M'Back (2003) identifie comme étant la quête pour un développement local et une «démocratie locale«.

La décentralisation au Burkina Faso a tenu compte des spécificités du pays. Les textes d'orientation de la décentralisation (TOD) comprennent quatre lois dont celle d'orientation de la décentralisation au Burkina Faso, celle d'organisation de l'administration du territoire, la loi d'organisation et de fonctionnement des collectivités locales, et enfin la loi de programmation de la mise en oeuvre de la décentralisation.

La première précise les objectifs assignés à cette dernière. Elle stipule que la décentralisation consacre le droit des collectivités territoriales ou collectivités locales à s'administrer librement et à gérer des affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et la gouvernance locale.

Sur le plan de l'organisation du territoire, le Burkina Faso est organisé d'une part en collectivités locales (à savoir la province et la commune) dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière et d'autre part, en circonscriptions administratives (la province, le département et le village) qui sont des cadres de représentation de l'État et de coordination des activités de ses services déconcentrés.

En 2004, l'Etat burkinabé a franchi un pas déterminant pour la mise en oeuvre de ces textes grâce à l'élaboration du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui détaille l'organisation générale, la direction et les articulations du processus de décentralisation, les compétences et ressources à transférer et les

structures à créer pour en faire une réalité. Ce code s'appuie également sur la riche expérience du Burkina Faso en matière d'approche du développement participatif au niveau local. Les élections des conseils municipaux dans 302 communes nouvellement créées se sont tenues en avril 2006. Les commissions villageoises de gestion des terroirs (CVGT) qui ont participé à la gestion des terroirs, cèdent la place désormais à des conseils villageois de développement (CVD) formellement élus. Ce processus traduit une certaine évolution de la démocratie. Il vise également à donner aux initiatives locales, un environnement institutionnel permettant de la valider et de pérenniser ainsi la dynamique de développement « local« qui donne aux acteurs leur véritables place et responsabilités dans la prise en charge de leur propre devenir.

Les enjeux de la décentralisation sont donc théoriquement explicites dans ce pays : il s'agit de transférer le pouvoir et les compétences auparavant dévolus à l'Etat, à des assemblées locales élues ayant un budget et un exécutif propres et cela selon une loi votée. Cette politique semble donc en principe, appropriée à l'implication des collectivités locales dans le développement de leur territoire.

Mais chaque pays interprète et opérationnalise la décentralisation selon ses propres logiques, voire ses propres contradictions. Parfois il ne s'agit que d'un prétexte pour engager une « recomposition« politique qui impose par exemple à tout candidat à un mandat local, l'appartenance à un parti. Certains analystes dressent la décentralisation contre le développement local reprochant entre autres à l'administration d'instrumentaliser la décentralisation au seul bénéfice d'un pouvoir central dont les « bonnes intentions« ne seraient que virtuelles (une décentralisation « d'appareil « ).

I.4- Quelques implications de la décentralisation sur les actions de développement local

Du rapport de Ali Almouate Abdoul Nasser (2010), il est ressorti que le dysfonctionnement dans la gestion compromet souvent les efforts de développement local. Il provient généralement des acteurs chargés de la gestion des collectivités territoriales mais aussi du manque d'appui de l'Etat ; car le transfert des compétences et des ressources prévues par la loi pose problème à cause de leur faiblesse.

Il faut aussi selon lui, noter le déficit quantitatif et qualitatif des acteurs de gouvernance. Les communes souffrent d'un manque considérable de ressources humaines pour leur fonctionnement. Ce déficit est manifeste tant du point de vue quantitatif que qualitatif. Tout est dû à l'absence de textes cohérents pour l'organisation des services locaux.

Les conseillers viennent d'horizons et de secteurs d'activités divers ; ils méconnaissent leur mission sur le terrain de la décentralisation et sur la gestion des pouvoirs. En effet, certains n'ont même pas été à l'école ou ont un niveau inférieur ne leur permettant pas une rapide assimilation ou compréhension des textes (idem).

Enfin, Ali Almouate Abdoul Nasser (2010) trouve que le manque de cohésion sociale observé au sein des populations entre les villages entrave l'exécution des opérations de développement de type collectif. Cette situation est généralement passée sous silence par les acteurs alors qu'elle doit être considérée comme une contrainte à résoudre.

En effet, s'il est admis que développement local et décentralisation peuvent s'enrichir mutuellement, il n'en demeure pas moins vrai que ces deux processus peuvent être aussi antagonistes. Moussa Ka (2009) pour sa part trouve par exemple que la prolifération anarchique d'initiatives locales peut échapper au contrôle des élus locaux, faisant ainsi planer le risque d'une fragilisation de la décentralisation dans la mesure où les populations peuvent ne plus rien attendre des élus. Pour l'instant, la collectivité locale considérée comme acteur incontournable pour la conduite d'actions de développement local n'a pas donné les résultats escomptés selon lui. Le plus souvent les élus mettent en avant leurs intérêts électoraux plutôt que d'apporter de vraies solutions ou un soutien actif aux initiatives locales naissantes. En outre, il existe très souvent des conflits de compétences entre élus et autorités déconcentrées de l'Etat qui se sentent dépouillées de leurs prérogatives d'une part, et entre élus et populations qui ne se retrouvent pas dans les initiatives portées par les élus d'autre part (idem). Le clientélisme politique et la corruption ne font qu'amplifier ces phénomènes. L'irruption de considérations partisanes sur le champ du développement se présente ainsi comme une donnée inéluctable de blocage dès lors que les élus se présentent comme les seuls initiateurs de stratégies de développement local.

Si la loi donne la possibilité aux citoyens de participer à la gestion des affaires locales, selon Moussa Ka (2009), ce pouvoir est peu exercé à cause de leur

faible niveau d'instruction, de l'analphabétisme et de la difficulté d'accéder aux textes de lois et aux sources d'information.

Des impacts de la décentralisation sur les actions de développement local, le groupe d'action développement local et décentralisation au Togo (1998), pour abonder dans le même sens que Moussa ka, cite :

> le clientélisme politique, entraîné et amplifié par la décentralisation ;

> « l'irruption de considérations partisanes ; car de plus en plus d'élus initient

avec les autres acteurs locaux, des stratégies de développement local ; > l'incohérence des découpages territoriaux.

Fissou Kouma (2004), pour sa part trouve que le plus souvent, les relations
entre les Maires et le Préfet sont parfois conflictuelles. En effet, l'étude technique des
dossiers soumis à l'appréciation des services du Préfet fait l'objet d'une arnaque.
Pour que le budget ou le compte administratif soit examiné, les collaborateurs du
Préfet chargés de l'étude du dossier exigent que le Maire leur donne «quelque
chose«. Celui qui ne se soumet pas à cette exigence verra son dossier « bloqué ».
En dehors des appuis légaux prévus pour le Préfet, le Maire est tenu de faire face à
certaines dépenses du Préfet ; notamment les réceptions qu'il organise. Les
interventions des forces de maintien de l'ordre font la plupart du temps l'objet de
sollicitations du Maire ; même quand celles-ci se font hors du territoire communal.
C'est ainsi que le Préfet envoie très souvent des messages aux maires de son
département pour leur annoncer la tournée du Commandant de compagnie de
gendarmerie. Ce n'est pas tout puisque le même message instruit les maires de
fournir à ce dernier du carburant (idem). Tout se passe comme si les services
déconcentrés de l'Etat n'avaient pas de budget de fonctionnement.
Selon lui, le recouvrement de l'impôt libératoire sur le revenu agricole au
Benin, fait le plus souvent l'objet de conflits avec les Maires. Les Sous-préfets lors de
leurs descentes sur le terrain ponctionnent entre 10 à 20% des recouvrements
effectués pour leur carburant et le repas frais des membres de la commission de
recouvrement ; alors que l'appui prévu au Sous-préfet dans le budget lui est
débloqué dès que le budget communal est approuvé. De plus, le taux de
recouvrement de l'impôt libératoire sur le revenu agricole est très bas ; dans tous les
cas, si le Maire refuse la ponction de 20%, aucun recouvrement de l'impôt libératoire
ne sera fait ; puisque la commission de recouvrement n'effectuera aucune descente

sur le terrain. Dans ces conditions, faut-il supprimer l'appui légal au Sous-préfet prévu dans le budget de la Commune ?

Toujours de l'explication de Fissou Kouma (2004), la commission des marchés public placée auprès de chaque Préfet au Benin, est une manière légale d'escroquer les communes quand on sait que le Maire en tant que maître d'ouvrage doit débourser une importante somme pour les frais de la tenue de la dite commission. Or, le Maire qui est un élu du peuple a envie de réaliser les promesses faites lors de la campagne électorale pour prétendre briguer un autre mandat. Il ne devrait pas être soumis à ce genre de tracasseries nécessaires pour les gestionnaires des crédits de l'Etat qui n'ont aucun compte à rendre aux populations.

Au Benin, au niveau provincial, les budgets votés au niveau des communes et visés par les Préfets doivent être revêtus du visa du Contrôleur provincial des finances. A ce niveau, selon ses dires, la commune concernée doit débourser de l`argent pour accélérer le processus comme cela se passe habituellement aux finances. Par ailleurs, au Benin pour que les différents dossiers soient vérifiés au niveau du service provincial des communes avant leur transmission au cabinet du Gouverneur pour visa, il faut débloquer «quelque chose« pour les agents de ce service, faute de quoi, les dossiers importants tels que les budgets risquent de traîner paralysant ainsi le fonctionnement de la commune (kouma. F 2004).

Se référant à la loi, il est dit que : « l'autorité de tutelle a pour mission de provoquer toutes dispositions d'ordre administratif, économique et social propres à assurer le développement harmonieux des communes ». Dans la pratique, Fissou Kouma fait savoir que la tutelle ne remplit pas correctement la mission qui lui est assignée. On peut dire que la tutelle ruine les communes et incite les maires à détourner les crédits au profit de celle-ci. Généralement, on a l'impression que les Maires sont les seuls à gérer des crédits dans la circonscription communale puisque tout repose sur la mairie. Tous les services sollicitent le soutien de la mairie pour leur fonctionnement, y compris ceux qui ne font rien pour aider le Maire dans l'exercice de ses fonctions. Pour arriver à leur fin, leurs demandes d'aide sont transmises au Maire via l'autorité de tutelle. Par ailleurs, la tutelle au niveau central se prête également à ce jeu d'arnaque des communes.

Les maires subissent selon lui, des pressions et des abus de toutes sortes de telle manière que leurs budgets ne sont pas normalement exécutés. En dehors de la tutelle conventionnelle du Préfet, du Gouverneur et du Ministre de l'administration territoriale et de la décentralisation, les interventions du contrôleur provincial des finances dans les budgets communaux, du centre provincial de la comptabilité matières, de l'agence de régulation des marchés publics dans les affaires communales peuvent être assimilées à une forme de tutelle. Ces différentes formes de tutelle paralysent ou mieux nuisent au fonctionnement des communes au Benin.

Marc Totte, Tarik Dahou et Rene Billaz (2003), trouvent que l'application réelle des dispositifs de la décentralisation telle que présentées à travers les Textes d'orientation de la décentralisation (TOD) dans notre pays, connaît des difficultés majeures parce que la commune est « plus gérée politiquement du dehors que du dedans ». La légitimation et la légalisation du pouvoir politique comme acteur principal de l'orientation et de la conduite du processus ont conduit à un repositionnement de l'ensemble des acteurs ; y compris le pouvoir traditionnel qui a quitté sa zone de neutralité pour se « mouiller » avec le politique.

Pour qu'un maire puisse rester à la tête de son conseil et mieux gérer sa commune selon eux, il doit non seulement chercher la « grâce » du pouvoir politique central, mais aussi celle des pôles de pouvoir traditionnels.

En ce qui concerne le foncier, les trois chercheurs pensent que toutes les lois votées sont généralement remises en cause dans leur application. Les structures mises en place sont contournées par les uns et les autres en fonction de leurs intérêts personnels et/ou collectifs. Les alliances se nouent et se dénouent au gré des opportunités.

De leur avis, trois leçons majeures sont à retenir de cette expérience :

~ la décentralisation avec les enjeux multiples qu'elle comporte peut contribuer
à l'exacerbation de la division des différents pôles de pouvoir traditionnel, politicoéconomique et institutionnel). Le pouvoir traditionnel, censé être l'élément de régulation de certaines sociétés africaines, se politise de plus en plus et perd sa crédibilité institutionnelle avec la partialité liée à son appartenance politique ;

~ l'influence notoire des partis politiques dans le choix des hommes et des
femmes qui doivent décider au nom des populations et dans la gestion quotidienne du processus de développement des communes conduit très souvent à un

« nomadisme politique » des élus en fonction des opportunités et des risques. Ce nomadisme constitue une stratégie anti-aléatoire pour assurer un meilleur positionnement dans l'arène politique. « Rien ne se fait sans la politique » ;

~ la gestion durable du foncier et le rejet de la Réorganisation agraire et

foncière(RAF) constituent des défis majeurs d'une recherche de cohérence dans le processus de décentralisation.

N'est-il pas contradictoire de donner des pouvoirs aux collectivités décentralisées et d'ignorer les pratiques et les politiques qu'elles définissent pour gérer leur patrimoine ? Se demandent Marc Totté, et al (2003). Selon eux, cette question mérite une analyse plus profonde mais le constat est là, les règles actuelles de fonctionnement proposées par les acteurs dominants sont battues en brèche par les acteurs locaux en fonction des intérêts de leurs leaders et en fonction des positions de ceux-ci dans les formations politiques.

D'autres auteurs trouvent que la décentralisation n'a pas que des impacts négatifs sur le développement ; Il existe aussi des effets positifs.

Moussa Ka(2009), après analyse trouve qu'avec la décentralisation, le citoyen parce que davantage motivé à agir sur les institutions de sa cité d'où se prennent les mesures qui font gouverner sa vie, sera plus prompt à s'associer à d'autres partageant les mêmes intérêts et points de vue que lui afin d'accroître son pouvoir d'influence sur son environnement institutionnel. Pour lui, le cadre associatif qui permet l'intégration des intérêts individuels et leurs expressions dans des formes collectives plus organisées, trouve dans la décentralisation des conditions plus favorables à sa manifestation. De ce point de vue, la société civile dont l'une des composantes essentielles est constituée par le tissu associatif devient, par l'entremise de la décentralisation, un atout pour la population locale dans ses entreprises de négociation avec les autorités locales pour la création d'un meilleur cadre de vie. Avec la décentralisation, le citoyen prend, donc, vite conscience que le cadre associatif peut, à terme, être un instrument du développement. Pour rappel, l'un des objectifs de la décentralisation est de renforcer les identités locales qui susciteraient à leur tour des dynamiques d'actions collectives autour de projets de développement à l'échelle des collectivités locales. Toujours est-il que l'absence de coordination entre les différents intervenants c'est-à-dire les divers acteurs, rend illisible et inefficace les actions entreprises (idem). Il ya également :

~ la planification globale des initiatives de développement local dont les

collectivités sont désormais chargées. Cette planification permet de transformer des initiatives locales de développement en initiatives de développement local ;

~ l'avènement d'un cadre de concertation, dans le cadre fédérateur de la
collectivité locale ;

~ le financement du développement local ;

~ l'expérience des anciennes autorités locales (anciens élus) pour contribuer au

processus de développement local (Moussa Ka, 2009).

A un tout autre niveau, les gouvernements sont de plus en plus confrontés à la grande mécanique économique qui les connecte chaque jour un peu plus aux réalités d'un monde en mouvement et à des partenaires financiers qui imposent à la fois rigueur et transparence dans la gestion de leurs « affaires «. Alors face à un tel constat, un certain nombre de questions sont posées :

Les populations locales sont-elles informées des enjeux et des stratégies de la décentralisation et du développement local ? Quels sont les responsabilités et les pouvoirs dévolus à l'Etat aux acteurs locaux? Enfin, les populations locales participent-elles à l'élaboration et à l'exécution des différents projets et programmes de développement ?

Autant d'interrogations qui posent toute la problématique du développement local décentralisé dans la plupart des Etats africains et particulièrement au Burkina Faso. D'où le thème de cette étude : « LE DEVELOPPEMENT LOCAL FACE A LA POLITIQUE DE DECENTRALISATION«.

Afin d'apporter des éléments de réponses à ces interrogations, nous nous sommes fixés quelques objectifs et hypothèses.

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9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.


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