Les obstacles à la bonne qualité de l'eau dans les rivières péri-urbaines. L'exemple du bassin versant de l'Azergues (Rhône)

2. Les enjeux de la Directive Cadre Européenne sur l'Eau

L'entrée en vigueur de la Directive Cadre sur l'Eau (DCE) en 2000 constitue l'évolution la plus récente quant à la représentation de la qualité des milieux aquatiques. Elle induit de nouvelles manières d'évaluer la qualité qui bouleversent les conceptions admises jusqu'ici.

2.1 Un nouveau référentiel pour définir la qualité des cours d'eau

La DCE réaffirme avant tout les principes de la loi sur l'eau de 1992 sur le caractère patrimoniale de l'eau^21(*). La notion de patrimoine est au coeur des politiques environnementales. On peut retenir pour l'eau la définition du patrimoine donnée par Montgolfier (1987, 241). « Un patrimoine est un ensemble de biens susceptibles de conserver dans le futur, moyennant une gestion adéquate, des potentialités d'adaptation à des usages non prévisibles dans le présent ». Cette définition considère donc l'eau comme une source d'usages anthropiques, dont la pérennité ou l'apparition repose sur le maintien de fonctions de l'eau qui les permettent. La DCE est élaborée dans cet esprit : les usages de l'eau pourront être préservés si la qualité des milieux aquatiques reste bonne (« Une bonne qualité de l'eau garantira l'approvisionnement de la population en eau potable » (DCE, considération 24)).

Ainsi, la DCE est entièrement vouée à créer les conditions (institutionnelles, techniques et réglementaires) pour conserver ou retrouver une bonne qualité des milieux aquatiques afin de garantir les usages actuels et futurs de l'eau. Cet objectif prend un aspect réglementaire. La DCE rend obligatoire l'atteinte du « bon état » dans des délais temporels fixés sous peine de sanctions (article 23). En outre le « bon état » est un objectif de résultat et non plus un objectif de moyens comme pouvait l'être, par exemple, la directive sur les Eaux Résiduaires Urbaines (1991) qui imposait une mise en conformité technique des systèmes de traitement des eaux usées. En ce sens la directive « impose des objectifs ambitieux aux Etats membres mais leur laisse le choix des moyens pour y parvenir »^22(*).

La protection environnementale stricte est un objectif à part entière, mais elle doit surtout servir aux usages. En effet, la DCE vise à protéger toutes les eaux de surfaces, souterraines et côtières sur le territoire de l'Union Européenne pour répondre à quatre objectifs principaux : l'approvisionnement en eau potable des populations, l'approvisionnement en eau des usages marchands, la protection des milieux aquatiques, la réduction des conséquences des inondations et sécheresses^23(*). La protection des usages de l'eau est donc au coeur de la DCE, en revanche la définition de la qualité des milieux aquatiques est profondément basée sur une approche écosystémique, et les « indicateurs biologiques deviennent les juges de paix de l'évaluation de la qualité des milieux »^24(*).

Voyons plus en détail les nouvelles conceptions de la « bonne qualité » des milieux aquatiques induites par la DCE.

La DCE demande aux Etats Membres d'atteindre le « bon état » des eaux pour 2015. Des délais de temps et des objectifs moins forts sont possibles pour les eaux trop dégradées. Pour ces eaux fortement modifiées^25(*) l'atteinte d'un « bon potentiel » est alors fixée comme objectif. L'état des eaux est apprécié selon deux grands indicateurs : l'état écologique et l'état chimique. Le « bon état » est atteint lorsque les états écologiques et chimiques sont bons. Pour les eaux de surfaces courantes, les états sont évalués sur des segments de cours d'eau homogènes par leurs caractéristiques écologiques. Ce sont les « masses d'eau », elles constituent l'unité d'évaluation de base. Un seul cours d'eau peut être divisé en plusieurs masses d'eau^26(*).

« L'état chimique » est apprécié en mesurant la teneur, dans le milieu (eau ou sédiments), de différentes substances chimiques. Il s'agit de 41 substances dont les concentrations dans les milieux aquatiques font déjà l'objet de seuils réglementaires fixés par différentes directives européennes. Le « bon état chimique » est atteint si les normes sont respectées. L'état chimique ne peut prendre que deux valeurs (respect ou non respect).

« L'état écologique » est plus complexe à définir et comporte deux innovations. D'abord, il donne une part prépondérante à la biologie. Si la méthode d'évaluation de la qualité écologique prend en compte des paramètres physico-chimique et physique (comme le SEQ-Eau), ils ne doivent être considérés que par les liens qui les unissent à la biologie. « En fait, la physico-chimie et l'hydromorphologie interviendront plutôt comme facteur explicatif à l'évaluation de l'état donnée par la biologie. Le préalable est donc de construire le dispositif biologique pour l'évaluation de l'état écologique et, ensuite, les éléments physico-chimiques sont calés en fonction de ce dispositif »^27(*).

La seconde innovation du « bon état » est la notion d'écart à une référence. En effet, « l'état écologique » mesuré sur une masse d'eau sera comparé à un état dit de référence. La référence, le « très bon état écologique », correspond à un état de fonctionnement du milieu aquatique dans un contexte pas ou très peu perturbé par l'homme. Il est définit par l'annexe V de la DCE comme un état comportant« Pas ou très peu d'altérations anthropogéniques des valeurs des éléments de qualité physico-chimiques et hydromorphologiques applicables au type de masse d'eau de surface par rapport aux valeurs normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées. Les valeurs des éléments de qualité biologique pour la masse d'eau de surface correspondent à celles normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées et n'indiquent pas ou très peu de distorsions. Il s'agit des conditions et communautés caractéristiques ». L'état de référence sera fixé pour des types de masses d'eau. Cette typologie est basée sur l'homogénéité écologique des cours d'eau et des régions dans lesquelles ils s'écoulent. Elle prend acte de la diversité des `milieux naturels' et donc de la diversité des états de références. Autrement dit, « les cours d'eau ont une chimie et une biologie qui leur sont propres ou typiques. Pour un type donné, un tronçon de cours d'eau sans impact dû à l'activité humaine, constitue une référence »^28(*). Il existe 123 types de masses d'eau en France, dont 50 représentent 80 % du linéaire des cours d'eau. La qualité d'une masse d'eau sera définie en fonction de l'écart de qualité quelle présente par rapport à la situation de référence (le « très bon état »). La qualité écologique peut prendre plusieurs valeurs en fonction du degré d'écart à la référence. A l'instar du SEQ-Eau, l'état écologique s'apprécie sur une échelle à cinq niveaux. En attendant la définition précise du « bon état écologique » au niveau européen, la référence correspond à la classe verte du SEQ-Eau^29(*).

Cette notion d'écart à une référence est déjà utilisée par les différents outils d'évaluation existants en France (SEQ-Eau, IBGN, IBD...) mais leur référence n'est pas établie selon une typologie des cours d'eau, comme le demande la DCE. Le milieu de référence des outils français correspond à une petite rivière de montagne. « Or, dans le domaine de la biologie, avant d'être influencée par des éléments polluants ou des problèmes d'habitats, la répartition naturelle des organismes aquatiques est guidée par des critères plus généraux (géologie, climat, altitude, ...). D'où la nécessité de prendre en compte la typologie. Compte tenu de la construction de nos outils d'évaluation actuels qui ne tient pas compte de cette typologie, certains milieux aquatiques, même exempt de pressions anthropiques, ne peuvent être classés en très bonne qualité ou en bonne qualité. Aussi, pour ces cas-là, dans les SDAGE et dans les SAGE, l'objectif peut être seulement une qualité moyenne. Pour la mise en oeuvre de la DCE, cette façon de raisonner n'est plus possible puisque l'objectif principal est le « bon état » pour toutes les eaux (ou le bon potentiel pour les masses d'eau fortement modifiées) »^30(*).

La DCE marque ainsi l'apogée de la représentation eau milieu. Cette conception se retrouve dans la méthode d'évaluation de la qualité de l'eau. Elle intègre le fonctionnement systémique des milieux aquatiques, et place l'indicateur biologique au centre de l'évaluation de la qualité `écologique' de l'eau. Enfin, la qualité vers laquelle doivent tendre les milieux aquatiques est proche d'une situation non perturbée par l'homme, sous entendu `naturelle'. Cette situation, le « bon état écologique », est considérée comme la mieux à même de conserver les aptitudes de l'eau nécessaire à la réalisation d'un maximum d'usages anthropiques.

* ²¹ DIRECTIVE 2000/60/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, considération (1) : « L'eau n'est pas un bien marchand comme les autres mais un patrimoine qu'il faut protéger, défendre et traiter comme tel. »

* ²² PEREIRA-RAMOS (L.). (Page consultée le 20 mai 2007). Que signifie la qualité écologique de l'eau en Europe ?, [En ligne]. Adresse URL : http://www.annales.org

* ²³ Conseil Economique et Social, avis, Paris, Novembre 2000, La réforme de la politique de l'eau, Paris, éditions des Journaux officiels, 172 p.

* ²⁴ BOULEAU (G.), ibid.

* ²⁵ Il s'agit des Masse d'Eau Fortement Modifiée (MEFM)

* ²⁶ Le bassin versant de l'Azergues comporte cinq masses d'eau. Une carte les identifie dans l'annexe n°1.

* ²⁷ Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable (MEDD), Circulaire DCE 2005/12 relative à la définition du « bon état » et à la constitution des référentiels pour les eaux douces de surface (cours d'eau, plans d'eau), en application de la directive européenne 2000/60/DCE du 23 octobre 2000, ainsi qu'à la démarche à adopter pendant la phase transitoire (2005-2007).

* ²⁸ PEREIRA-RAMOS (L.), ibid.

* ²⁹ MEDD, Circulaire DCE 2005/12, ibid.

* ³⁰ MEDD, Circulaire DCE 2005/12, ibid.