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Développement local participatif dans un contexte de décentralisation : bilan de l'expérience SNV-Bénin dans le cadre de l'appui au renforcement de capacité des communes de Cobly et de Boukoumbé dans l'Atacora-Ouest

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par Marcel Coffi H. Djihoun
Institut Universitaire du Bénin - DESS/Développement et gestion de projet 2007
  

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Chapitre IV - Contribution des partenaires et de l'Etat au développement local

Depuis 2002, les partenaires au développement, c'est-à-dire les Agences de coopération, les ONG internationales, sont restés mobilisés autour de la décentralisation au Bénin. Dans ce chapitre, il est question d'analyser leurs interventions dans ces communes ainsi que le rôle de l'Etat, initiateur du processus de décentralisation, à travers les programmes et projets d'appui mis en oeuvre à Cobly et à Boukoumbé.

4.1- Partenaires d'appui : une opportunité pour les deux Communes

4.1.1- Partenaires en présence et leurs domaines d'intervention

Les communes de Cobly et de Boukoumbé sont dans un environnement de développement assez favorable avec la présence d'une multitude d'acteurs externes qui mènent différentes actions par le biais des projets et programmes de développement. Outre, la SNV qui totalise plus de 15 ans d'existence dans ces Communes, la présence de la plupart remonte à l'avènement de la décentralisation, On dénombre au moins une douzaine de partenaires « actifs » sur l'ensemble des deux territoires dont nous présentons les plus importants avec leurs objectifs de développement.

La Coopération technique allemande (GTZ), fait de l'Atacora/Donga, une zone de concentration d'aide au développement. Dans ce cadre elle met en oeuvre un vaste programme de projets au profit de toutes les Communes du département. Il s'agit de :

· PDDC : Programme de Développement des Communes ;

· PADEAR : Programme d'Appui au Développement pour le Développement de l'Eau et Assainissement en milieu Rural ;

· PrOCGRN : Programme de Conservation et de Gestion des Ressources Naturelles.

Le PNDCC : Le Programme National de Développement Conduit par les
Communautés, est né du Fonds Social suite à un accord signé entre la Banque
Mondiale et le Gouvernement du Bénin. L'objectif de développement du projet est

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de promouvoir l'utilisation de l'approche « développement conduit par les communautés (DCC) » par les ministères sectoriels, les gouvernements locaux et les communautés locales afin d'améliorer l'accès des communautés les plus pauvres aux services sociaux et financiers de base par la réalisation d'infrastructures sociocommunautaires (sanitaire, éducative et marchande..) avec une possibilité d'investissement de 15 millions fcfa en moyenne par village pendant cinq ans.

UniCrédit Foundation (UNIDEA) est une fondation privée, qui a vu le jour en mars 2003 à l'initiative du Groupe bancaire `'UnitCrédit». Ses interventions s'inscrivent dans un cadre social et humanitaire et ont pour domaines privilégiés l'assistance, la santé, l'éducation et l'environnement. Les initiatives UNIDEA au Bénin notamment à Cobly ont pour objectif principal l'amélioration de la santé de base dans la zone sanitaire de Tanguiéta (Tanguiéta, Matéri et Cobly) notamment en ce qui concerne les femmes enceintes et les enfants mal nourris. Leur intervention à Cobly depuis 2006 se traduit par la construction et l'équipement du centre de santé communal, la réhabilitation des centres de santé d'arrondissement, le recrutement et la formation du personnel.

Louvain et Développement (LD), une ONG belge, qui met en oeuvre depuis 2004 le projet « Lutte Intégrée pour la Sécurité Alimentaire - LISA ». Le projet LISA a pour objectif global l'amélioration des conditions de subsistance des populations de Cobly dans le cadre de la réduction durable de la pauvreté par l'amélioration de l'autosuffisance alimentaire (agriculture élevage), le renforcement de capacité organisationnelle et institutionnelle des structures partenaires locales et la promotion de l'accès financier des ménages aux soins de santé de qualité

Le PRODECOM est Le Programme d'Appui au Démarrage des Communes. Après la publication des premières lois organisant la décentralisation et des décrets d'application, le gouvernement du Bénin et la Commission Européenne ont décidé de financer ce programme, d'une durée de trois ans (2003 à 2006). Ce programme est destiné à appuyer la mise en place d'une administration communale capable d'améliorer le niveau des services rendus aux populations dans une logique participative, ainsi qu'à renforcer les capacités de l'Etat à appuyer les 77 communes.

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Cobly et Boukoumbé ont bénéficié de l'appui-conseil et technique de ce programme qui a pris fin en juin 2006.

PROTOS est une ONG belge à vocation internationale, active dans les domaines de l'approvisionnement en eau potable, l'assainissement, et la valorisation agricole de l'eau dans une perspective de Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE). Elle travaille au Bénin depuis 1994. Ses actions sont principalement concentrées dans les départements du Mono/Couffo , de l'Alibori et de l'Atacora notamment à Cobly et à Boukoumbé où elle met en oeuvre depuis 2000 avec la SNV-Bénin, le projet hydraulique et assainissement (HAADI) sur financement de Fonds de Survie Belge

AIDE & ACTION, Association de droit français, elle a pour vision d' « oeuvrer, dans une synergie d'actions, à l'émergence d'une société civile forte, organisée, renforcée et résolument engagée dans la gestion décentralisée d'une éducation de qualité pour tous, socle d'un développement durable au Bénin ». Elle a démarré ses activités depuis 1993 au Bénin dans le Département de l'Atlantique. En 2004, elle a élargi son intervention dans quatre communes de l'Atacora/Donga dont Cobly et Boukoumbé qui bénéficient de son soutien technique et financier dans le domaine de l'éducation de base.

PLAN BENIN est une organisation humanitaire internationale de développement centré sur l'enfant, sans affiliation confessionnelle, politique ni gouvernementale. Le parrainage des enfants est le fondement de l'organisation. Créé en 1937 pour aider les enfants orphelins de la guerre d'Espagne, Plan parraine aujourd'hui plus de 1 345 000 enfants environ dans 46 pays en développement en Asie, en Amérique, aux Caraïbes. Plan s'est installé au Bénin depuis 1994 et parraine 20 970 enfants et, à travers eux, leurs familles et leurs communautés. Depuis son installation dans l'Atacora en Juillet 2006, Plan s'est engagé à investir 80 millions et 120 millions FCFA par an et ce, pendant dix ans, respectivement à Cobly et à Boukoumbé.

En général, les domaines d'intervention des partenaires sont divers à savoir : l'hydraulique, l'éducation, la micro-finance, la santé, les infrastructures de base, la formation, la gouvernance locale. Avec leurs nombreux atouts sur le plan de la vie associative et de l'agriculture, les deux communes devraient s'organiser par

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l'initiative et la créativité pour davantage saisir ces opportunités que constitue la forte présence des partenaires externes sur leur territoire respectif.

Le tableau en annexe n°10 apporte plus de détails sur la situation des partenaires externes intervenant dans les deux communes.

On note une convergence des activités de beaucoup de partenaires et même une duplication des actions. C'est le cas des partenaires comme SNV, PRODECOM et PDDC qui bien qu'ayant les mêmes domaines d'actions (appui institutionnel) dans ces communes, n'ont jamais pu s'entendre pour conjuguer les efforts malgré les bonnes intentions toujours affichées. Il en est de même pour PADEAR-GTZ, PROTOS en matière d'eau potable et d'assainissement. Il y a aussi un déficit d'information sur les différentes structures. Ainsi beaucoup d'actions se réalisent, mais ne sont pas souvent connues des autorités communales. Cet état de choses est déplorable et nécessite la création de synergie et une approche multi acteurs afin de donner aux interventions une visibilité claire et d'épargner aux communes des cafouillages et des confusions qui les désorientent. Beaucoup d'ONG étrangères ont des objectifs attrayants, mais éprouvent des difficultés de planification, de mise en oeuvre et d'évaluation. D»autres encore font du saupoudrage dans leurs interventions.

Tous ces constats impliquent de nouvelles méthodes de travail pour plus d'efficacité des interventions des partenaires. Ainsi la nécessité d'une concertation périodique bilatérale ou multilatérale entre mairies et acteurs étrangers s'imposent. La création de réseau sectoriel semble également indispensable en vue d'harmoniser les approches au niveau de chaque secteur.

4.1.2- Pertinence des appuis par rapport aux priorités locales et aux OMD

Les partenaires externes ont déclaré tous situer leur intervention dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté, l'appui à la décentralisation et l'amélioration de la gouvernance locale. A cet effet, plusieurs projets sont initiés et exécutés au niveau des communes.

Ces projets de plusieurs dizaines de millions de Francs CFA, bien que n'étant pas
initiés par les communautés elles-mêmes, répondent en majorité à leurs besoins

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prioritaires inscrits au PDC « même si, les stratégies de mise en oeuvre sont pensées ailleurs et nous tombent dessus » (Robert YOKOUA, 2007).

Tableau n°11 : Programme des PDC de Cobly et de Boukoumbé

PDC de la Commune de Cobly (07 programmes)

PDC de la Commune de Boukombé (08 programmes)

1

Amélioration de la production

végétale et animale

Amélioration des taux de scolarisation et d'alphabétisation dans la commune

2

Accroissement des taux de scolarisation et d'alphabétisation dans la commune

Amélioration de l'état sanitaire et

nutritionnel de la population

3

Amélioration du taux de couverture sanitaire dans la commune

Augmentation de la production

végétale animale et halieutique

4

Accroissement des ressources financières de la commune

Amélioration de la gestion des

ressources naturelles

5

Renforcement de la capacité d'équipement et d'aménagement de la commune

Amélioration de la communication

dans la commune

6

Préservation de l'environnement et gestion durable des

ressources naturelles

Développement des loisirs, culture et tourisme

7

Renforcement de la capacité institutionnelle, organisationnelle de l'administration et de la

société civile

Accroissement des capacités de

mobilisation des ressources
financières de la commune

8

 

Amélioration de la gouvernance locale

 

Source : Documents PDC Cobly et Boukombé

Les grands axes de développement des deux commune, sont fondés sur les priorités identifiées dans le domaine des secteurs sociaux et de l'économie. Lesquelles priorités constituent également les points focaux des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Ces objectifs sont des éléments constructifs du processus de développement humain élaborés en 2000 par l'ONU. C'est un ensemble qui comprend 8 Objectifs proprement dits, centrés sur 18 cibles et accompagnés de 48 indicateurs. Ils reflètent également une ambition en matière de droits de l'homme c'est-à-dire, le droit à l'alimentation, à l'éducation, aux soins de santé et à un niveau de vie décent tels que les énumère la Déclaration universelle des droits de l'homme. La nécessité de garantir l'ensemble de ces droits économiques, sociaux et culturels, confère des obligations aux autorités des pays riches comme à celles des pays pauvres. Les Objectifs du Millénaire pour le Développement ont pour but d'assouplir

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les contraintes qui pèsent sur la capacité des personnes à faire des choix. En lien avec les PDC des Communes de Cobly et de Boukoumbé, ces objectifs peuvent se résumer en quatre défis majeurs pour lesquels elles se sont engagées depuis 2004 :

· du développement du secteur agricole par le renforcement des OP et la diversification des cultures et des espèces animales élevées ;

· la promotion des services sociaux de base par le développement des infrastructures et le renforcement du personnel qualifié dans la santé, l'éducation ;

· l'amélioration de la couverture en eau potable et le désenclavement des localités ;

· l'amélioration des capacités de l'administration locale et la sauvegarde de l'environnement.

Les indicateurs liés aux Objectifs du Millénaire ainsi que ceux des Stratégies de Réduction de la Pauvreté, bien que destinés à montrer l'évolution du développement des pays concernés, ne sont pas encore bien appréhendés aux niveaux des collectivités territoriales et des organisations de la société civile des deux communes. Des relectures et des mises en cohérence des documents PDC sont organisées dans le cadre du partenariat SNV/PNUD pour le suivi des OMD. C'est donc une opportunité pour ces communes de disposer des indicateurs qui soient des outils de suivi fonctionnels pour tous les acteurs oeuvrant dans la gouvernance locale.

4.1.3- Contribution des partenaires aux actions de développement local

Partenaires privilégiés des autorités locales, les organisations internationales concourent au développement local par :

- le financement total ou partiel de projets locaux ;

- la formation des ressources humaines des collectivités ;

- l'assistance et appui en renforcement des associations et ONG locales

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Leur implication dans le processus de développement local, est une illustration importante de la coopération décentralisée. Elle permet de rompre les circuits bureaucratiques lents et complexes qui ont découragé bon nombre de partenaires confrontés aux procédures de l'administration centrale.

Le volume de leur financement dans le Développement Local ne peut être connu avec exactitude car il n'existe malheureusement pas de mécanisme de suivi et d'évaluation fonctionnel des actions menées dans les deux communes. C'est là encore une énorme faiblesse qui caractérise l'organisation des collectivités locales. Les estimations faites sur l'investissement des partenaires semblent être largement en deçà des réalités. Selon certaines informations, après trois années d'exercice de pouvoir local les réalisations dans les deux communes peuvent être chiffrées à plusieurs centaines de millions. On estime à près de 350 millions FCFA d'investissement effectué dans chacune des deux communes (annexe n°10). Ces financements concernent différents domaines allant de l'éducation à la santé en passant par l'hydraulique jusqu'à l'environnement. Les partenaires « gros investisseurs » sont, entre autres :

· UNIDEA : plus de 100 millions dans la santé à Cobly depuis 2005
sur 319 millions de l'ensemble des investissements au titre d'appui externe ;

· SNV-PROTOS : près 140 millions / commune en eau potable sur 3 ans ;

· PADEAR/GTZ : plus de 200 millions en eau et assainissement également
sur les deux communes en 2006 ;

· PNDCC : plus de 150 millions sur les deux communes en 2006

Les objectifs des projets de développement sont louables, parce qu'ils visent l'amélioration des conditions de vie des populations par la qualité des soins de santé, l'eau potable, la scolarisation ainsi que l'alphabétisation, l'alimentation de qualité bref un cadre de vie décent. Mais La question essentielle demeure : qui initie, formalise et exécute l'action ? Ce sont toujours l'Etat et les bailleurs de fonds, le premier en fonction de son besoin de garder les rênes du développement et de jouer le premier

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rôle, les seconds, dans leur souci d'agir utilement, développent ensemble les grandes orientations où doivent se mouler les acteurs des Communes qui jouent pratiquement les seconds rôles.

La responsabilisation des communes à travers l'exercice de la maîtrise d'ouvrage est dans ces conditions foulée aux pieds par certains intervenants qui continuent à faire des réalisations par un système détourné de maîtrise d'ouvrage. Car,

«En matière de développement, on a tendance à considérer que les hommes sont des objets à manipuler, suivant un certain modèle, grâce à quelques moyens : argent, ressources humaines et techniques, appâts de toutes natures. On voudrait faire en sorte que les populations adoptent une situation à la place d'une autre, sans pour autant y mettre la manière et le temps nécessaire.... » (SAWADOGO, 2001)

L'approche « processus » échouera encore si les populations n'ont pas d'initiative et la vraie maîtrise des actions, si les autorités locales ne sont véritablement pas dans leur domaine de prédilection et de compétence.

Malheureusement, Il n'existe formellement pas de cadre de concertation entre les mairies et ces partenaires. Pis encore, plusieurs projets mis en oeuvre avec de gros financements par certains partenaires, s'ils ne sont pas connus des mairies, ne sont ni discutés, ni suivis dans leur mise en oeuvre. Des partenaires et non des moindres, continuent de se comporter au mépris des lois et dispositions qui régissent les communes dans le cadre de la décentralisation. Une situation qui crée un sentiment d'insatisfaction et de mécontentement chez certains comme le directeur exécutif de APDD-ONG qui pense que,

`'N'eût été l'intervention des acteurs externes, la commune n'aurait rien réalisé en matière d'infrastructures de base. Tout porte à croire que sans eux rien ne peut se faire par les communes elles-mêmes. C'est dommage ! Que les communes manquent d'initiative pour prouver leur capacité réelle à gérer l'autonomie qui faisait rêver tant de citoyen de cette commune.. Les gens commencent à déchanter et à se désillusionner de la décentralisation. ..Si la loi devrait être appliquée rigoureusement, nos communes n'existeraient plus. Heureusement que l'Etat lui-même a montré qu'il est un grand obstacle à la décentralisation pour avoir failli à ses engagements.(...)»

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4.1.4- Actions de renforcement de capacité locale par les partenaires

La lecture des documents des différents programmes en cours d'exécution dans les deux communes montre l'existence des volets de renforcement de capacité des acteurs locaux auxquels on confère souvent le rôle de maître d'ouvrage ou de maître d'ouvrage délégué dans la mise en oeuvre des projets. Un effort d'adaptation au contexte de décentralisation qui oblige les partenaires et même l'Etat à faire des élus et des acteurs locaux de véritable « moteurs de développement local». Il existe plusieurs types de plans de renforcement selon les cibles et la nature d'intervention des partenaires :

- renforcement organisationnel et institutionnel des Conseils communaux et des mairies : formation sur les textes de la décentralisation, la maîtrise d'ouvrage communale, les procédures de passation de marchés publics, la gestion administrative et technique etc avec SNV, PDDC, PRODECOM, MCL, PNDCC ;

- appui organisationnel de la société civile (ONG et associations locales) avec SNV et LISA (Exemple d'un plan d'appui aux ONG en annexe n°13) ;

- accompagnement des groupements de producteurs : GV, GF, CCPC, collectifs des artisans etc, avec LISA, PAMRAD et PrOCGRN.

Mais en matière de renforcement de capacité, il existe autant d'approches que de partenaires en présence. Par manque de synergie et de complémentarité, les programmes de développement offrent généralement des formations au rabais, dispensées aux acteurs locaux dont la plupart ne maîtrisent pas souvent l'intérêt et l'enjeu pour le développement local. En quatre années d'exercice de la décentralisation, plus d'une soixantaine d'ateliers de formation ont été organisés à l'intention des acteurs communaux. Mais les résultats escomptés ne sont pas malheureusement entièrement satisfaisants. « Tout ça n'est qu'un leurre..... » selon le Secrétaire général de Boukoumbé qui estime que « les partenaires décident de leurs actions et ne viennent que pour vous informer. Vous n'avez qu'à suivre, c'est-à prendre ou à laisser... »

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L'expérience vécue par les deux communes en matière de renforcement de capacité, nécessite donc un changement de méthode. Il faudra alors repenser les cibles, le contenu et le concept même de la formation pour, selon le maire de Cobly, « éviter de faire du bourrage. On rassemble deux ou trois personnes par commune au chef lieu de département pour une formation sur 5 jours d'affilée que les gens ne suivent pas correctement..... »

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"Je voudrais vivre pour étudier, non pas étudier pour vivre"   Francis Bacon